重大決策社會穩定風險評估程序建設研究

張紅顯

（河南師范大學法學院，河南新鄉450003）

重大決策社會穩定風險評估程序建設研究

張紅顯

（河南師范大學法學院，河南新鄉450003）

重大決策社會穩定風險評估作為社會治理體制創新的主要組成部分，對于從源頭上防范和化解因政府決策不當而導致的社會穩定風險起到了不可替代的重要作用。正當程序是塑造重大決策社會穩定風險評估機制合法性和正當性的基礎，秉承科學與民主的進路，對重大決策社會穩定風險評估程序這一范疇，從法理學視域進行闡釋和制度建構，旨在從根本上防范和化解由于政府決策失誤誘發的社會穩定風險，提升政府風險決策的科學性與正當性，服務于社會治理體制創新。

重大決策；社會穩定風險評估；程序建設；社會治理體制創新

重大決策作為政治系統的輸出，對國民經濟運行、人民生活和社會穩定都有著重大的影響。因此，黨和政府歷來高度重視由于重大決策不當而引發的社會風險的防范和化解工作。重大決策社會穩定風險評估機制作為防范和化解社會穩定風險的一項重大舉措，對于促進政府部門科學決策、民主決策、依法決策，提升政府部門的決策水平，意義重大。從國務院《關于加強法治政府建設的意見》（2010）到《“十二五”規劃綱要》、從黨的十八大工作報告到十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，都將重大決策社會穩定風險評估機制視為社會治理體制創新的重要內容。正當程序是重大決策社會穩定風險評估機制建設的重要內容，直接決定了社會穩定風險評估過程和評估結果的合法性和正當性，進而決定政府最終的風險決策與規制行為的合理性與合法性，因而，重大決策社會穩定風險評估程序建設對于政府部門的重大決策而言具有根本性意義。

一、現行重大決策社會穩定風險評估及程序的運行現狀

目前，重大決策社會穩定風險評估已經進入到全國化實施階段，各地普遍都已制定了相應的社會穩定風險評估文件，并且實踐中也都將其作為制度考核一項重要內容，但是，對于此方面的理論探討，特別是關于正當程序在重大決策社會穩定風險評估中的引入并應用的相關研究則相對薄弱。

各地關于重大決策社會穩定風險評估機制的探索起始于2005年的四川遂寧，經過近幾年的快速發展和不斷完善，于2012年上升到中央層面，繼而在全國普遍展開，并在黨的十八大工作報告中予以體現。對各地出臺的關于社會穩定風險評估的文件進行文本分析，就會發現各地對于風險評估程序的設定，基本都是在參考四川“遂寧模式”的“五步工作法”的基礎上發展而來的。一般而言，包括如下幾個步驟：第一步是確定風險評估對象。第二步是制定評估方案。第三步是組織進行評估，分析預測風險信息。第四步是形成風險評估結論并提交風險評估報告。第五步是審核部門確定實施意見，落實風險評估方案。第六步是及時反饋維穩措施實施情況，不斷修正風險評估方案，一旦遇到緊急情況，啟動應急預案。以正當程序理念檢視之，這些程序性規定究其實質就是對政府部門如何開展決策風險評估的一些內部的程序性規定，并無嚴格意義上的法律拘束力。在對各地試點中的重大決策社會穩定風險評估的規范性文件和實踐以及對當下學者的相關研究進行梳理的基礎上，筆者發現，對于重大決策社會穩定風險評估程序，目前存在很多理論和認識誤區，具體而言，主要表現在以下三個方面：

第一，將重大決策社會穩定風險評估機制本身視為一種程序建制，認為社會穩定風險評估機制是政府決策的一項前置程序和必經環節。從重大社會穩定風險評估制度設計的理念本身來看，社會穩定風險評估在政府決策過程中的引入，本身就旨在通過一種通過自主性的、嵌入性的程序構造，來改變傳統的政府決策程序［1］，強化決策理性。而在具體的實踐中，社會穩定風險評估主要也是作為政府決策進程的一種必經程序存在①《國務院關于加強法治政府建設的意見》中指出：要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序。。這種觀點將一種機制本身視為一種程序，忽略了重大決策社會穩定風險評估機制設計的初衷以及機制本身蘊含的制度創新價值，有必要深度挖掘重大決策社會穩定風險評估機制本身的制度創新意義。社會穩定風險評估機制作為一種源于地方政府“自下而上”的創新機制，自身蘊含著重大的制度價值。從法理學視域來看，社會穩定風險評估機制從根本上而言，就是政府的風險規制與風險決策權力行使與受政府風險規制和風險決策影響的利益主體（公眾）之間的權利保障之間平衡的問題。在筆者看來，重大決策社會穩定風險評估機制的制度價值體現在：其一，重大決策社會穩定風險評估機制是實現政府維穩和公眾維權的和諧統一的制度保障。在政府決策中，通過引入社會穩定風險評估機制，并將其制度化、法律化，使得政府權力行使和公眾權利維護有了制度化渠道，促使政府權力的正當化行使和公眾的理性化維權，從而實現二者的和諧共生。其二，社會穩定風險評估機制也是一項促使政府風險管理和風險決策的科學化和民主化的重大舉措。風險社會情境下，為確保政府風險規制和風險決策的理性化與正當化，就需要重視并引入專家、公眾參與制度，社會穩定風險評估機制通過開放性的程序建制，促進專家和公眾的實質性參與并影響政府決策的進程，使得政府的風險規制行為和風險決策具備了正當化的基礎，而且也夯實了決策執行的社會基礎。其三，社會穩定風險評估機制對政府決策進程民主化的潛在價值，通過將社會穩定風險評估納入政府重大決策過程，促使政府公共決策過程向公眾的開放，它的有效運行將有可能使之成為變革中國重大決策模式的一個觸發機制，促進政府決策過程的開放與民主化。

第二，將重大決策社會穩定風險評估程序視為政府內部的一種工作流程，這種觀點在管理學、社會學和政治學等領域比較普遍［2］，在實踐中更是常見，如遂寧的“五步工作法”，而且各地的社會評估文件也主要秉承這一思路。筆者認為，這種觀點是非常有害的，其錯誤之處在于沒有意識到社會穩定風險評估程序自身的獨立意義以及社會穩定風險評估程序制度化、法律化的重要性。正當程序的獨立意義在于它既是約束決策者的權力的重要機制，也是進行理性選擇的有效措施，同時也是政府部門風險決策和風險規制行為正當性的前提。由于決策主體的有限理性和自利性傾向，很難通過道德約束、自律機制或行政機關內部自我約束性規定來保證決策的合理性與正當性。將重大決策社會穩定風險評估程序等同于行政機關內部的工作流程，就意味著決策風險評估缺乏制度法的剛性，意味著風險評估的結果是“或可選擇”的，它的效力也是不確定的，即決策風險評估很難直接產生對外的法規范效果，更無法擔負起全面應對已經上升到整個體制層面的社會風險的功能期待，而從實踐層面來看，其直接后果就是可能將社會穩定風險評估等同于行政機關內部的自我評估，當成一種內部的指標化考核體系，甚至將重大決策社會穩定風險評估變成相關部門推卸責任時的“擋箭牌”，使重大決策社會穩定風險評估機制本身流于形式，甚至有可能形成新的利益鏈條，從而失去制度設計的初衷。

第三，將重大決策社會穩定風險評估程序僅視為政府部門進行重大決策前的一種前置程序，啟動風險評估程序僅僅局限于政府做出決策之前的階段。拋開實踐層面中大多數是政府決策方案形成之后、具體執行之前，對政府決策方案進行社會穩定風險評估的實際做法（實質上是前置的對政府決策的影響評估），這種觀點的錯誤之處在于社會穩定風險評估的啟動程序僅僅局限在政府部門在做出重大決策之前。筆者認為，重大決策社會穩定風險評估程序的啟動應該貫穿于政府決策之前、之中和之后整個過程，即政府在決策之前、決策過程中以及決策的實際實施過程，任何有權力啟動決策風險評估程序的主體都可以根據具體的狀況依法啟動這一程序。因為社會狀況總是處在不斷的變化之中，風險總是無處不在的，在重大決策的每一階段都可能潛在著社會穩定風險甚至誘發新的社會穩定風險，因此，將啟動程序僅僅限制在重大決策做出之前是過于狹窄的。

基于以上分析，我們可以看出，當下的重大決策社會穩定風險評估尚處于缺乏正當程序約束的階段，或者說程序建設還處于起步階段，這樣的程序機制只是行政機關實現決策理性的一種自我規制程序，對于各級政府的風險決策和風險規制行為而言，并不產生直接的法規范效力，只能依據行政系統內部的上下級命令而產生事實上的指導效力，在社會穩定風險評估程序沒有轉化為各領域的實體法和行為法之前，并不產生具有對外效力的法規范效果，因缺乏制定法的制度理性和剛性約束力，是無法擔負起全面應對已經上升到整個體制層面的社會穩定風險的功能期待的。重大決策社會穩定風險評估程序本身的正當與否直接決定了社會穩定風險評估結果和最終的政府決策的合理性與合法性，因此，建構并完善重大決策社會穩定風險評估程序，而且盡快將社會穩定風險評估程序上升為法律必經程序，并將程序正義理念和制度納入其中，重申社會穩定風險評估機制的制度創新意義以及對政府風險規制和風險決策的意義，是政府部門有效應對重大決策所引發的社會穩定風險的關鍵。

二、重大決策社會穩定風險評估程序建設的法理基礎

風險社會條件下，傳統的通過立法權的正當性為政府的行政權及其活動提供合法性基礎的“傳送帶理論”已經不能再滿足政府風險規制與風險決策合法化和正當化的需求。在現代風險社會條件下，我們唯一可以確定的就是風險是無處不在的，而風險的最大特性就是不確定性，而且這種不確定性是捉摸不定，隨時處在變化過程中，既有科學上的不確定性，也有知識上的不確定性，還有結果上的不確定性，風險已成為社會的常態。在這樣的背景下，“我們基本上無法用以往的經驗來消除”［3］，那種期待通過預測各種風險的存在、預先制定詳盡的法律規范來防范或規避政府決策風險的想法無疑是不現實的，也是無法實現的。正如德國學者萊納·沃爾夫（Rainer Wolf）所言：“在法律不具有充分的可提供內容上指導的原則之處，人們就會找程序性的出路和合作性解決方案。這些出路并不是以更高的實體的決定安全為目標，而是指向更多的自我反思……如同應對不安全的能力成為個人的重要素質，法律也面臨同樣的挑戰。法律需要啟動適應程序（lern-prozesse），使自己開放地面對該程序的各種結果，從而使自己獲得適應能力。”［4］正當法律程序所具有的民主性、公開性、交涉性、直觀公正性、結果正當性及自律性等特性，能夠使社會穩定風險評估具有過程民主化、結果正當化、權力控制程序化、決策理性化等功能，并能夠緩解決策科學與民主之間的緊張關系。而且，對于社會穩定風險評估機制自身而言，由于正當程序的引入，也使機制本身具備了更大的可塑性和適應能力。總之，重視程序，并盡快將社會穩定風險評估程序上升為法律程序，通過正當法律程序塑造社會穩定風險評估的合法性與正當性，具有鮮明的時代意義，并將直接促進政府風險決策的社會可接受性。

在1996年美國國家科學院一份關于風險描述的報告中，報告人員提出了一種分析性與協商式的風險規制程序。其核心內容在于：“協商”程序的目的是解決風險評估中的價值沖突問題，旨在消除風險評估參與主體（包括專家在內）的價值偏愛；“分析”程序的設置則重在解決風險評估過程中的科學性問題，即消除參與者的知識貧乏與認知困境，獲得盡量系統科學的知識；繼而通過“合作式對話”程序的建構，融合包括專家和公眾在內的各類主體從而達到知識整合及價值整合的目的［5］。戚建剛教授在《風險概念的模式及對行政法制之意蘊》一文中，從分析性和協商式框架出發，將風險規制程序分為以下四個階段：（1）風險規制過程所應當反映的目標或關注焦點之識別，即“反思性對話”階段。（2）風險規制專家對不同的備選規制方案及標準的績效之分析，即“認識性”對話階段。（3）由隨機選擇產生的公民組成公民小組評估由專家對話后所形成的各類規制方案，即“參與式”對話階段。（4）監督委員會形成風險規制的方案報告［6］。既有的理論和實踐探索為重大決策社會穩定風險評估程序設計提供了有益的借鑒。

筆者認為，重大決策社會穩定風險評估程序建設應至少滿足以下兩大基本原則：第一，政府決策主體與風險評估主體的“適度”分離，從而確保評估結果的客觀獨立性和政府風險決策的科學性，即社會穩定風險評估主體架構應突破現有政府主控型的主體模式，以決策者與評估者的適度分離、專業性與民主性為標準，建構一種以政府為主導、多元主體參與的模式。“從法律實踐中看，法律程序正當標準逐步演化成基本要求或最低限度的標準，包括三個方面：主持者的獨立；告知相對一方有關的事實和權利；為相對一方提供有效的聽證機會。”［7］對比當下的社會穩定風險評估程序，我們可以看出現有機制主要存在以下兩個問題：一是違背程序中立原則。各級政府既是從事社會穩定風險評估的主要甚至是唯一主體，同時又是決策做出的主體，無疑違背了“任何人都不應當成為自己案件的法官”的正當程序原則。二是違背了程序參與原則。社會公眾（特別是利益相關群體）是政府風險規制行為和風險決策的最終實施者和風險的最終承受者，但是其在社會穩定風險評估程序中的實質性參與遠未得到重視，對政府決策進程及決策結果影響力有限。因此，從利益相關者理論視角出發，這個多元主體應該是以政府主導、公眾、非政府組織積極參與（包括第三方專業機構在內）、法院為代表的司法審核功能充分發揮的主體架構。筆者認同戚建剛教授的觀點，可以考慮以現有的國家應急管理體系為基礎建構政府決策風險管理機構，專業從事重大決策的社會穩定風險評估工作，為各級政府決策部門提供專業化的風險評估建議［8］。各級風險管理機構在從事社會穩定風險評估時，主要從科學性、社會性的角度，對評估事項所存在的風險進行理性分析和測評，只對風險評估結果本身的科學性承擔責任。重大事項的決策主體（各級政府決策部門）從評估結果出發，綜合多方面因素審慎做出決策，對決策的結果負責而不再對風險評估的結果負責。也即是通過責任分離，使得各司其職，各擔其責，增強評估的科學性，避免社會穩定風險評估成為黨政機關內部的自我評估，因為這樣做，“則其極有可能將其政治考慮（意欲推動該決策的實施或阻礙該決策的出臺）裹挾于風險評估的議程設定和評估過程，影響風險評估的科學性。”［9］

第二，科學與民主的適度融合，從而確保評估結果能夠容納理性的精神和民主的抉擇。在風險社會條件下，政府風險規制和風險決策在形式法治無法提供確定性指引的情況下，其合法性的獲得一般主要通過兩個路徑以證成：

其一是專家參與以實現決策之科學性。這里的專家可以是各級風險管理機構的工作人員（即擁有專門知識和具體技能，已經進入政府決策層的知識權威），也可以是這些機構有委托關系的社會專業的評估機構、高校研究機構，也可以是其他專家。這些專家是關于決策風險的正確信息的支配者和掌握者，可以憑借其掌握的專業知識和技能來測量決策風險的概率和嚴重性，提升政府風險決策和風險規制的科學性。專家參與社會穩定風險評估程序的優勢是專家知識及專家理性得到充分重視，風險評估的科學性得到保障，而且風險規制效果的判斷標準簡單，只要考察特定的立法機關的指令是否得到了全面、有效率的執行即可。這種模式的缺陷也非常明顯，它將專家置于政府決策的核心，而公眾則處于政府決策被動接受者的地位，試圖通過專家們的說服產生一種理想的效果，隱含的前提是公眾對科學知識理解甚少，不具備理性分析并做出科學判斷和應對的能力，因而是一種單向的、封閉的甚至是命令式的程序。這種模式無法應對風險的復雜性，而且由于知識的不確定性所導致的專家“理性不及”以及大量的專家“被俘獲”的現象的存在，這種風險規制行為本身飽受爭議，甚至被認為是許多風險的起因。

其二是公眾參與以增加其民主性。這里的公眾可以是利益相關群體，也可以是普通公眾，還可以是地方利益群體①比如在重大事項社會穩定風險評估中，一些對重大決策、重要政策、重大工程項目或重點改革項目擁有共同利益的群體，單純為了影響政府決策的結果而組成一個松散的團體。地方性利益群體的特點就是強烈關注某一特定問題，當共同關注的事項結束后，一般情況下，這種松散型的地方群體也就解散了。例如各地的PX事件中，地方的居民原本彼此之間可能很少有相同的利益，但是出于擔心健康受到損害的共同憂慮，卻短暫的結合在一起，從而影響政府的決策行為。我們稱之為地方利益群體。、受政府風險決策影響的企業和行業協會、基層自治組織和非政府組織。“對公眾參與風險規制的需求源自對專家的不信任，以及相應地對規制決策者的不信任。人們現在相信大多數重要的風險規制問題只靠專家是無法解決的。”［10］在風險規制中，所有可能受到政府風險規制決策影響的人，都有權參與到政府或其他公共機構的風險決策過程中來，并影響其決策的結果。通過引入公眾參與并不斷的與之“商談”，可以很大程度上削減政府風險決策中所面臨的因信息不對稱而帶來的不確定性，增加制度的彈性來應對復雜多變的風險，給政府部門的風險規制帶去合法權威，缺陷則是風險規制和風險決策的科學性無法得到保障。

因此，重大決策社會穩定風險評估程序建設必須最大限度地整合理性與科學、民主與公平等價值目標的需求。從理性與科學的需求出發，普通公眾依賴專家，沒有專家參與的風險評估是無法為政府風險決策提供理性支撐的，風險評估程序設計的重點在于突出專家理性的發揮以及對行政裁量權的控制；從民主與公平的需求出發，政府風險決策必須是在公眾廣泛參與基礎上所做出的風險分配，風險評估程序設計的重點在于確保公眾參與的有效性及應責機制的建立。概言之，社會穩定風險評估程序應當是一種開放性程序、民主程序、科學程序，必須容納理性的精神和民主的抉擇。這種程序設計的核心在于建構、培養國家、公眾和專家之間的互信，從而重建社會秩序。

三、重大決策社會穩定風險評估程序的具體構成

從以上的分析出發，筆者認為，重大決策社會穩定風險評估程序建設的重點在于公私權限的合理化配置以確保權利和權力的平衡以及相應的制度設計及完善問題。秉承科學與民主相融合的研究進路，筆者嘗試從法律的視角將重大決策社會穩定風險評估程序分為如下幾個方面：

1.重大決策社會穩定風險評估啟動程序，核心在于啟動權的分配問題，即哪些主體可擁有啟動社會穩定風險評估程序的權力。社會穩定風險評估程序的啟動，目前主要由決策主體壟斷，將受到政府風險決策影響的利益相關人和公眾排除在外。因此，在程序建構上，建立風險評估建議的提出與受理程序是非常有必要的。利益相關群體、普通公眾、非政府組織等基于自身利益訴求或維護公共利益目的需要，都可以向有關部門提出社會穩定風險評估的建議。憲法賦予公民建議權，但在落實上卻不盡如人意。以食品安全領域的風險評估為例，對于包括國務院其他部門在內的政府部門的評估建議，對應部門衛生部必須依法積極予以回應，但是對于普通的公眾提出的風險評估建議，相關法律法規則缺乏比較確定的應對規則。普通公眾由于知識的有限性，對其提出的風險評估建議，相關部門應具體問題具體分析：決策部門認定確有必要進行評估，應當及時啟動風險評估程序；決定不予評估的，應說明理由和依據；對已經做出的評估結果，應當及時予以告知相對人。這就要求風險規制和決策部門同時應完善說明理由程序和告知程序；對于公眾可能濫用風險評估建議權的預防，可以通過類似于《食品安全風險評估管理規定（試行）》（2010）第八條對國務院有關部門的要求予以防范。只有這樣，才能保證風險評估議程和優先次序的合理性①本部分參考：沈巋：《風險評估的行政法治問題——以食品安全監管領域為例》［J］，載《浙江學刊》2011年第3期；成協中：《風險社會中的決策科學與民主》［J］，載《法學論壇》2013年第1期。。

2.重大決策社會穩定風險評估識別程序。風險識別是重大決策社會穩定風險評估程序的基礎。在風險識別階段，也即英國學者Ortwin Renn所說的“反思性對話”階段［11］，需要解決包括風險評估目標之確定和關注焦點之識別等問題。法律的作用在于確保實現評估目標的行政程序，而不是關注分析方法［12］。為了確保風險評估結論的可靠性，風險評估過程必須是透明的、開放、交涉性的。因此，程序設計的重點在于確保利害關系人、普通公眾和非政府組織等團體都獲得富有意義的參與機會，并能夠進行有實質意義的對話，從而將自己的利益訴求傳遞給決策機構，并能夠在決策時予以考慮。主要采取的形式有聽證會、座談會、網絡意見征集等。為此，社會穩定風險評估程序要注重行政公開程序和聽證程序等參與機制的完善，以及各種利益表達渠道的暢通。

3.專家評議程序。在風險識別的基礎上，由不同領域的風險評估專家對上一程序中做出不同備選規制方案及標準進行分析和判斷。這些專家根據自身所掌握的風險專業知識和經驗積累，在前期通過風險識別并形成的各種認識的基礎上，對各種備選方案的績效進行分析和判斷。風險社會的最大特點在于不確定性，知識的不確定性動搖了人們對專家及專家理性賴以存在的科學知識與技能的信任并產生危機，即哈耶克所說的“理性不及”情形；以及在政治權力和經濟利益的雙重誘惑和控制之下，出現了被奧特偉視為“專家們的人性墮落”［13］的專家倫理危機，使得專家及專家理性在現代社會遭遇信任悖論。法律在此階段的主要作用在于通過相應的程序設計防止專家被“俘獲”。基于以上考慮，重大決策社會穩定風險評估程序設計應更加關注以下幾個方面：其一是專家回避制度的構建，防止因利益關聯影響社會穩定風險評估結果的科學性；其二是同行評議制度，即由同一領域的其他專家匿名對該專家的風險評估及初步結論進行復評，增強評估結果的可靠性，消除知識壁壘，避免利益交換。這就要求完善各領域的專家庫的建設。

4.公眾代表評議程序。即由各類利益相關公眾代表評估專家對話后形成的各類評估方案。這一程序設計的主要目的在于增強公眾參與的有效性，公眾應能實質性地參與到社會穩定風險評估程序中來，并有效地“發聲”。這一程序設計的核心應在于通過不斷的“商談”，為公眾提供一個實質性的參與機會來學習政府風險決策和風險規制措施的技術的、政治的內容，并允許公眾（特別是利益相關者群體）根據自己的價值和偏好對風險評估專家提供的方案可能的后果或影響進行討論和評價，提出自己的改進或完善意見，從而影響政府決策的進程。為確保公眾評議的有效性，一方面在公眾代表的選擇上應具備利益相關性和民主性特征，利益相關群體有權依照民主程序選定能夠代言自身權益的代表；另一方面在于公眾代表參與的實效性，也即公眾代表應能夠實際地參與政府決策進程并影響決策進程，因此說明實質性理由程序、信息公開程序等都是非常重要的，特別是說明實質性理由程序意義更為重大，即對于公眾代表評議的結果，如果不被采納，有關機關必須對不予采納的理由向公眾說明實質性理由，從而預先夯實政府決策執行的社會基礎，降低政府決策執行后的阻力，并為各級政府部門的重大決策帶去合法性權威。

5.獨立風險監督委員會形成風險評估報告程序。各級風險管理機關在具體實施重大決策社會穩定風險評估時，應當組織一個由決策部門、風險管理部門、利害相關群體、相關非政府組織構成的相對獨立的風險監督委員會。這個風險監督委員會的主要職能在于監督包括各級風險管理機關、專家及公眾代表在整個社會穩定風險評估過程中的工作，確保各方嚴格按照公平、公正、公開的程序進行評估，并根據公眾評議的結果，最終確定重大決策風險評估報告，并由其提交給政府決策機構。風險監督委員會的工作應貫穿重大決策社會穩定風險評估的始終，是各級風險管理機關做出最終的風險決策方案的必備環節，具體工作包括檢查提供給各類參與主體的材料，討論審查政府重大風險決策的框架和難題，形成最終的決議，并提交給政府決策部門最終的風險評估報告。

6.風險評估結果的司法救濟程序。現代法治框架之下，政府必須對行政決策行為及結果負責，而行政應責性的最好保障乃是通過司法審查予以實現。無論是作為行政機關決策基礎的風險評估報告，還是單獨的風險評估報告，只要對公眾的權益造成了影響，就應接受司法的審查，目的在于通過嚴格的司法監督促使行政機關更多地向法院和公眾公開，促使行政機關依法決策，改進司法審查并增強問責性，因為，“行政機關會知道，如果不老實交待這些方面，就無法通過法院的審查。”［14］。當然，需要強調的是法院對風險評估和風險決策的審查僅限于合法性審查，而不是風險評估結果和行政決策內容的是非功過。在法院對行政機關的重大決策進行司法審查時，首要的就是要確定司法審查的標準，即“審查什么”的問題。從強調風險評估的科學性和民主型的角度出發，筆者認為，法院的司法審查應突出以下內容：第一，法院應當審查行政機關有無在立法規定的范圍內行事、認定事實和“選擇”政策，確保行政機關通過嚴格的分析評估程序來處置問題；第二，法院應當審查行政機關是否其確保不同團體都獲得平等的參與機會，確保最后的決策是商談的產物；第三，這里需要強調的是對行政機關做出的可能形成對個人自由權的限制的決策的審查，法院應當要求，對公民自由的限制由立法機關授權，而不僅僅由行政機構；當法律所設置的負擔并非廣泛承擔時，完全由于普通的政治保護機制并不可靠，對于限制可識別的少數團體成員自由的措施，法院應當進行特別的審查。

從啟動風險評估程序到最終提交風險評估報告并接受司法機關的審查，社會穩定風險評估程序建構應始圍繞終科學性和民主性的主題展開，重視專家理性的發揮和公眾參與的保障，從而提升各級政府部門政府重大決策的科學性與正當性，防范和化解因決策失誤誘發的社會穩定風險，服務于社會治理體制創新。

［1］許傳璽，成協中.重大決策社會穩定風險評估的制度反思與理論建構［J］.北京社會科學.2013，（3）.

［2］陳靜.建立社會穩定風險評估機制探析［J］.社會保障研究.2010，（3）；陳紅愛.關于完善我國社會穩定風險評估機制的思考［J］.科技創新與生產力，2012，（1）；汪大海，張玉磊.重大事項社會穩定風險評估制度的運行框架與政策建議［J］.中國行政管理，2012，（12）.

［3］［英］安東尼·吉登斯.現代性的后果［M］.田禾譯.南京：譯林出版社，2000.115.

［4］劉剛編譯.風險規制：德國的理論和實踐［M］.北京：法律出版社，2012.101-102.

［5］See Stem，P.C，and Fineberg，V.Understanding Risk.Informing decisions in a democratic society，National Research Council，Committee on Risk Characterization，National Academy Press，Washington，DC. 1996，PP.2-5.

［6］戚建剛.風險概念的模式及對行政法制之意蘊［J］.行政法論叢，2009，（12）.

［7］李龍.法理學［M］.武漢：武漢大學出版社，2011.404.

［8］戚建剛.風險概念的模式及對行政法制之意蘊［J］.行政法論叢，2009，（12）.

［9］洪延青.藏匿于科學之后——規制、科學和同行評審關系之初探［J］.中外法學，2012，（3）.

［10］See Thomas O.Mcgarity.風險規制中的公眾參與［A］.轉引自金自寧編譯.風險規制與行政法［C］.北京：法律出版社，2012.228.

［11］See Ortwin Renn.“Risk Governance：Coping with uncertainty in a complex world”，Published by Earthscan，London，2008.343.

［12］［澳］伊麗莎白·費雪.風險規制與行政憲政主義［M］.沈巋譯.北京：法律出版社，2012.146.

［13］［英］謝爾頓·克里姆斯基，等.風險的社會理論學說［M］.徐元玲，等譯.北京：北京出版社，2005. 246-247.

［14］金自寧.風險規制與行政法［M］.北京：法律出版社，2012.273.

責任編輯：邵東華

Research on the Process of Social Stability Risk Assessment M echanism

Zhang Hongxian
（Law School，Henan Normal University，Xinxiang，Henan 450003）

As themain part of socialmanagement system innovation，major government decision-making social stability risk assessment plays an important role in preventing and resolving social stability risk caused by the improper government decision-making.Due process is the foundation to shape legality and legitimacy ofmajor government decision-making social stability risk assessment.Adhering to scientific and democratic approach，the emphasis of this paper is constructing the due process ofmajor government decision-making social stability risk assessment from the perspective of Jurisprudence，in order to fundamentally preventand dissolve social stability risk，enhance the scientific and legitimacy of government’s decision-making，and serve for the innovation of the socialmanagement system.

major government decision-making；gonstruction of social stability risk assessment process；social management system innovation

D923.9

A

2095-3275（2015）04-0035-07

2015-03-21

本文系河南省教育廳人文社科重點項目“重大決策社會穩定風險評估的法律機制研究”（2014-zd-005）和河南師范大學博士科研啟動項目“土地征收征用中社會穩定風險評估制度的法理研究”（qd13001）的階段性成果。

張紅顯（1979— ），女，河南洛陽人，河南師范大學副教授，法學博士，主要研究方向為理論法學。