地方政府職能轉(zhuǎn)變中的路徑依賴與路徑選擇
——以新制度主義為視角

張　蕊

(南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津　300071)

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● 經(jīng)濟(jì)與管理

地方政府職能轉(zhuǎn)變中的路徑依賴與路徑選擇
——以新制度主義為視角

張蕊

(南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津300071)

我國地方政府職能轉(zhuǎn)變經(jīng)歷了漫長的過程，卻依然轉(zhuǎn)變不到位。而任何改革都不是在真空中進(jìn)行的，要處在一個(gè)已有的制度環(huán)境中，從而形成“路徑依賴”。傳統(tǒng)體制的殘留、堅(jiān)固的制度結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)，以及作為既得利益者的利益集團(tuán)的阻撓，都成為我國改革中形成路徑依賴的因子。為了打破這種路徑依賴的鎖定效應(yīng)，必須進(jìn)行全面地、規(guī)范化的制度變革。

地方政府職能；路徑依賴；制度結(jié)構(gòu)；權(quán)力結(jié)構(gòu)；利益集團(tuán)

一、問題的提出

地方政府職能轉(zhuǎn)變是指“政府在一定時(shí)期內(nèi)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，對其職責(zé)范圍、內(nèi)容、職能關(guān)系等進(jìn)行的調(diào)整與轉(zhuǎn)移。”[1]從1988年首次提出轉(zhuǎn)變政府職能至今已有25年的歷史，政企分開、政事分開、政社分開等內(nèi)容人們已經(jīng)耳熟能詳，可是依然未能解決。最重要的一點(diǎn)是我國政府職能轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)為組織機(jī)構(gòu)的內(nèi)部調(diào)整而很少涉及制度層面，或者是少數(shù)邊緣性制度的微調(diào)。“制度具有阻礙任意的結(jié)構(gòu)性變遷的特征”，[2]因此，地方政府職能轉(zhuǎn)變由于制度約束，有些問題一直懸而未決。本文從新制度主義的視角出發(fā)，探討地方政府職能轉(zhuǎn)變中存在的制度變遷的路徑依賴現(xiàn)象。新制度主義理論認(rèn)為“制度是扎根于政體的組織結(jié)構(gòu)或政治經(jīng)濟(jì)中的正式或非正式的程序、慣例、規(guī)范等,它們包括憲法規(guī)則、官僚標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行程序等,制度本身就是一個(gè)行動(dòng)者。”[3]而作為中觀層次的歷史制度主義則從更加完整的角度界定了制度：“制度是對行為起構(gòu)造作用的正式組織、非正式規(guī)則以及與之相關(guān)的程序。并且指出作為政治行動(dòng)背景的制度有：選舉競爭規(guī)則、政黨體系的結(jié)構(gòu)、政府各分支間的關(guān)系，以及諸如公會(huì)一類的經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者的結(jié)構(gòu)和組織。”[4]新制度主義者們將制度本身視為一個(gè)行動(dòng)者，重視制度本身的內(nèi)在機(jī)理和結(jié)構(gòu)，并指出制度變遷會(huì)受到路徑依賴的阻滯。

制度變遷是指“制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易的過程，通常是一種效率相對較低的制度安排向另一種效率相對較高的制度安排的變遷”。[5]我國地方政府職能轉(zhuǎn)變處于一個(gè)緊密的制度環(huán)境中，而制度變遷“路徑依賴”的特性一定程度上阻滯了地方政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。路徑依賴就是指“制度的一種自我強(qiáng)化機(jī)制，即一旦某種制度被選擇后，制度本身就將會(huì)產(chǎn)生出一種自我捍衛(wèi)和強(qiáng)化的機(jī)制，使得扭轉(zhuǎn)和退出這種制度的成本將隨著時(shí)間的推移而越來越困難。”[6]更為直觀地講，路徑依賴就是指過去的歷史性的行為會(huì)對當(dāng)下的選擇產(chǎn)生影響，如諾斯所說“路徑依賴與其說是一種‘慣性’，還不如說是過去的歷史經(jīng)驗(yàn)施加給現(xiàn)在的選擇集的約束”。[7]地方政府職能轉(zhuǎn)變是在現(xiàn)有制度安排的基礎(chǔ)之上進(jìn)行的，必定會(huì)受到傳統(tǒng)行政體制、歷史性的權(quán)力結(jié)構(gòu)、固化的制度結(jié)構(gòu)以及利益集團(tuán)的阻撓，它們共同構(gòu)成了“路徑依賴”的鎖定因子，妨礙了改革的進(jìn)程。因此，必須打破這種“鎖定效應(yīng)”，從根本上革新制度安排，才能順利實(shí)現(xiàn)地方政府職能的轉(zhuǎn)變。

二、地方政府職能轉(zhuǎn)變中“路徑依賴”的鎖定因子

地方政府職能轉(zhuǎn)變并不是進(jìn)行簡單的機(jī)構(gòu)改革或人事精簡就能實(shí)現(xiàn)的，在我國漸進(jìn)式變革的改革歷程中，所有變革都是在原有體制、制度與權(quán)力、利益結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)之上進(jìn)行的，形成了嚴(yán)重的“路徑依賴”特征，而這些舊有的因素極易形成一種“鎖定效應(yīng)”，阻礙制度的變革。

(一)傳統(tǒng)體制的殘留

我國所實(shí)施的漸進(jìn)式改革必定是在舊有的制度基礎(chǔ)之上進(jìn)行的，長期以來的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所形成的各種制度勢必會(huì)發(fā)揮其殘存的余力阻礙制度的變革，如同馬克思所說：“人們自己創(chuàng)造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創(chuàng)造，并不是在他們自己選定的條件下創(chuàng)造，而是在直接碰到的、既定的、從過去承繼下來的條件下創(chuàng)造。一切已死的先輩們的傳統(tǒng)，像夢魔一樣糾纏著活人的頭腦。”[8]因此我國地方政府職能轉(zhuǎn)變實(shí)際上是處于一個(gè)部分舊有的計(jì)劃體制下的制度和部分不成熟的市場體制下的制度混合而成的制度環(huán)境中。

首先，在傳統(tǒng)政府管理體制中，政府組織是進(jìn)行國家與社會(huì)公共事務(wù)管理的唯一權(quán)力中心，其活動(dòng)依靠的是強(qiáng)制力和權(quán)威性，并且由政府掌握著一切資源分配的權(quán)力。在這種行動(dòng)邏輯的驅(qū)使下，導(dǎo)致政府組織在政治、經(jīng)濟(jì)、文化與社會(huì)領(lǐng)域的管理職能不斷擴(kuò)張，行政管理的權(quán)力和責(zé)任都附加在各級政府身上，由此也導(dǎo)致了政府組織規(guī)模的不斷擴(kuò)大，財(cái)政壓力日益繁重。在歷次改革中，雖然都強(qiáng)調(diào)了對政府職能的重新界定，但是改革卻通常止于機(jī)構(gòu)的精簡和人員的縮減，并未從根本上將政府解放出來。

其次，從我國各類組織的演化歷程可以看出，其發(fā)展都沒有完全脫離計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響。政府組織依然掌握在黨的控制之下，私營企業(yè)的產(chǎn)生要么是由農(nóng)村改革催生的，要么是由中小型國有企業(yè)改制而來；大中型的國有企業(yè)則改制而成為現(xiàn)今的公司制國有企業(yè)；事業(yè)單位基本都是由政府改革中剝離而出；而社會(huì)組織依然蒙著濃重的政府色彩。大部分的組織都是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代萌芽并孕育而生，這些組織的成長伴隨著市場化的改革而不斷進(jìn)步，但依然表現(xiàn)出傳統(tǒng)體制下的特征，阻礙了市場化的進(jìn)一步發(fā)展，也妨礙了地方政府還權(quán)于市場、還權(quán)于社會(huì)的進(jìn)程。

再次，作為非正式制度的傳統(tǒng)思想觀念嚴(yán)重影響了地方政府職能的轉(zhuǎn)變。諾斯指出：“我們認(rèn)為，在現(xiàn)代西方世界，日常生活和經(jīng)濟(jì)運(yùn)作是按正規(guī)法律和產(chǎn)權(quán)來安排的。然而，即便是在最發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)中，正式規(guī)則也只是決定選擇的總約束中的一小部分(盡管是非常重要的部分)；——我們?nèi)粘Ｔ谂c他人發(fā)生相互作用時(shí)，無論是在家庭，在外部社會(huì)關(guān)系中，還是在商業(yè)活動(dòng)中，控制結(jié)構(gòu)差不多主要是由行為規(guī)范和習(xí)俗來確定的。”[9]在我國傳統(tǒng)文化中，崇尚的是“大一統(tǒng)”思想，追求權(quán)力的高度集中，而在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代一直采用高度集中地權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)模式，導(dǎo)致權(quán)力本位的價(jià)值觀念根深蒂固。這就導(dǎo)致對權(quán)力本位的追求在政府組織中一直處于核心地位，使得政府只是對上負(fù)責(zé)而不是根據(jù)社會(huì)需求來發(fā)揮其職能。

“一種制度一旦形成，不管是否有效，都會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)持續(xù)存在并影響其后的制度選擇”。[10]并且會(huì)產(chǎn)生“由參與者的認(rèn)知能力所決定的主觀選擇模型繼續(xù)認(rèn)同舊的基本制度結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致舊制度在新政權(quán)中以新的形式延續(xù)的情況。”[11]我國傳統(tǒng)體制的影響根深蒂固，為了打破這種傳統(tǒng)的束縛，必須徹底進(jìn)行制度的革新，才能保證地方政府職能的順利轉(zhuǎn)變。

(二)固化制度結(jié)構(gòu)的束縛

“制度結(jié)構(gòu)是一個(gè)社會(huì)中正式制度和非正式制度安排的總和。”[12]在現(xiàn)代化的多元社會(huì)系統(tǒng)中，制度是以一定的相關(guān)性和層次性相互聯(lián)結(jié)在一起的制度系統(tǒng)。如科斯所說：“每一項(xiàng)制度安排都必定內(nèi)在地聯(lián)結(jié)著其他制度安排，共同‘鑲嵌’在制度結(jié)構(gòu)中，所以一項(xiàng)制度的效率還取決于其他制度安排實(shí)現(xiàn)它們的完善程度。”[13]我國社會(huì)的發(fā)展在不斷探索中也形成了穩(wěn)固的制度結(jié)構(gòu)，以“黨的領(lǐng)導(dǎo)”為核心制度，以及縱向?qū)蛹壵械牡燃壷贫群蜋M向的政府與市場的關(guān)系制度等。

1.黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心

小雨是一個(gè)留守孩子，家中還有一個(gè)弟弟，爸爸媽媽常年在國外打工，平時(shí)都是爺爺奶奶照顧姐弟倆。通過家訪了解到，孩子的爺爺奶奶對孫女疼愛有加，但對于學(xué)習(xí)和習(xí)慣的要求也特別高，要是知道了小孫女有早戀傾向，那絕對是一場暴風(fēng)雨。這事還真不能和她爺爺奶奶說。這天，我借機(jī)把小雨留下來幫我整理教室的板報(bào)。我們一邊整理一邊聊天，聊她的爸爸媽媽。聊著聊著，小雨哭了，她說爸爸媽媽有時(shí)過年都不回來，已經(jīng)有一年半沒見到他們了。我告訴她，我愿意像她媽媽一樣聆聽她的傾訴，什么時(shí)候想說就找我。

核心制度是指以社會(huì)中的某一中心力量為本源而發(fā)生或發(fā)展起來的制度，這個(gè)中心的力量或制度是整個(gè)國家制度體系的核心內(nèi)容，主導(dǎo)整個(gè)制度結(jié)構(gòu)并能夠派生出其它制度。對于黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，金東日教授總結(jié)出以下幾點(diǎn)：“一是黨委制度、黨組制度，黨的機(jī)構(gòu)直接滲透到除了宗教機(jī)構(gòu)以外的幾乎所有社會(huì)組織，從而實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)；二是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長負(fù)責(zé)制；三是黨管干部制度，國家的一切干部都在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下(組織部)統(tǒng)一管理，而政府的人事部也受黨委的領(lǐng)導(dǎo)；四是分工管理制度和雙重領(lǐng)導(dǎo)制度，把政府的工作根據(jù)其性質(zhì)劃分幾大塊，并由同級黨委的副書記或常委委員分工負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)的制度。雙重領(lǐng)導(dǎo)制度就是各級政府機(jī)構(gòu)受中央和上級黨委和同級黨委領(lǐng)導(dǎo)的制度。”[14]這些制度的緊密安排，便形成了一個(gè)穩(wěn)定的制度結(jié)構(gòu)，在發(fā)生制度變革時(shí)，便會(huì)相互凝結(jié)，抵制變革。

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是中華人民共和國永遠(yuǎn)遵循的基本宗旨，然而，“黨的領(lǐng)導(dǎo)過程必須與黨的執(zhí)政過程相連接，其中的關(guān)鍵是要根據(jù)充分尊重憲法和國家制度運(yùn)行的規(guī)則來調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)過程。”[15]黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是在思想路線等方面的宏觀領(lǐng)導(dǎo)，而不是事無巨細(xì)地一根針插到底。黨不但在政府中享有絕對的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，甚至國家的權(quán)力機(jī)關(guān)——人民代表大會(huì)也置于其控制之下，地方黨委通常會(huì)在各級人大中設(shè)立黨組，而將人大納入自己領(lǐng)導(dǎo)之下。如有的學(xué)者所說的：“人大的主要職能是標(biāo)志政權(quán)的合法性，而不是決定國家的政治進(jìn)程。”[16]不僅如此，人大的日常工作的正常開展都要依附于同級黨委和政府，這嚴(yán)重削弱了地方人大的地位，也導(dǎo)致地方政府不是向人大負(fù)責(zé)而是向黨委負(fù)責(zé)。

2.縱向等級制度

在我國實(shí)行的是等級制政府組織形式，“等級制是由一個(gè)人擁有最終權(quán)力和責(zé)任并以從上而下的層層控制為基本特征的組織結(jié)構(gòu)。”[17]我國地方政府的權(quán)力由中央政府下放，并逐級對上負(fù)責(zé)。而為了保證該制度形式的順利推行，也設(shè)計(jì)出了一系列的子制度與其相補(bǔ)充。

第一是財(cái)政制度。財(cái)政乃為庶政之母，合理的財(cái)政資源分配能夠提高政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力。自分稅制改革以來，由于稅種的重新劃分，中央的財(cái)政收入有了明顯提高。而地方稅種了除營業(yè)稅、所得稅外，均為小額稅種，導(dǎo)致地方政府尤其是基層政府缺少穩(wěn)定的稅收來源，收入極其不穩(wěn)定。對于地方稅種的管理權(quán)限又集中在中央，地方政府沒有設(shè)置稅種的權(quán)力。但是與此相應(yīng)的事權(quán)劃分卻極為不對稱，中央政府和地方政府之間以及地方政府層級間職能分配沒有制度性規(guī)定，而是依靠行政手段進(jìn)行，導(dǎo)致事權(quán)層層下放，財(cái)權(quán)逐級上收，因此，地方政府在運(yùn)行中出現(xiàn)了嚴(yán)重的事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的現(xiàn)象，使得其職能的發(fā)揮有心無力。

第二是官員晉升制度。我國官員的成長或晉升一般會(huì)形成一種逐級淘汰的錦標(biāo)賽式結(jié)構(gòu)。“官員晉升錦標(biāo)賽是指上級政府對多個(gè)下級政府部門的行政長官設(shè)計(jì)的一種晉升競賽，競賽優(yōu)勝者將獲得晉升，而競賽標(biāo)準(zhǔn)由上級政府決定，它可以是GDP增長率，也可以是其它可度量的指標(biāo)。”[18]因此，我國地方政府官員的仕途掌握在上級政府手中。“從上而下的集權(quán)模式迫使政府官員惟上是命，從而不能把政府行為緊緊地連接到社會(huì)和顧客的需求上，更不能獨(dú)立自主地開展工作。在官員的晉升主要取決于上級及特定部門或特定人的時(shí)候，官員的組織行為不可能定位在自己的服務(wù)對象——國民或市民那里。”[14]

在官僚制組織中，成員的進(jìn)步主要是表現(xiàn)在官階上的晉級，而能否晉級則主要取決于上級的決定，在這種官員晉升制度下，政府官員所關(guān)注的都是自己的前途，是上級的命令，這就更加加劇了政府中的等級性特征。

在財(cái)政制度、官員晉升制度和問責(zé)制度這三項(xiàng)制度的共同作用下，上級政府對下級政府的領(lǐng)導(dǎo)和控制作用更加明顯，而下級政府工作的重點(diǎn)也更加聚焦于上級指示，唯命是從導(dǎo)致了地方政府對公眾需求的忽視，影響了其職能的正常發(fā)揮。但是在改革過程中，這種等級制管理模式是根深蒂固的，而上級政府的控制欲望也很難消退，這在一定程度上阻礙了改革進(jìn)程。

制度結(jié)構(gòu)內(nèi)部關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，各種制度之間為了共同的預(yù)期往往形成一種互補(bǔ)并互相促進(jìn)的關(guān)系，為了改善制度結(jié)構(gòu)，最重要的是要促進(jìn)制度結(jié)構(gòu)的內(nèi)部協(xié)調(diào)性。

(三)堅(jiān)固權(quán)力結(jié)構(gòu)的阻礙

“權(quán)力是政府有效行使其公共管理職能的前提條件”，[19]在我國層級政府組織中運(yùn)行著一條自上而下地行政權(quán)力系統(tǒng)的同時(shí)，還運(yùn)行著一條自上而下的黨組織的權(quán)力系統(tǒng)，形成了黨政二元權(quán)力結(jié)構(gòu)，并由于我國特殊歷史條件和特殊體制因素造就了我國獨(dú)特的權(quán)力分配模式。有的學(xué)者曾說：“中國共產(chǎn)黨在政權(quán)建設(shè)過程中已經(jīng)歷史地成為中國政治格局中的領(lǐng)導(dǎo)力量，是權(quán)力結(jié)構(gòu)的核心，在權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于主導(dǎo)地位。”[20]然而中國共產(chǎn)黨不僅是在政治格局中位居權(quán)力結(jié)構(gòu)的核心位置，在整個(gè)層級政府系統(tǒng)也居于核心，黨的力量能夠干預(yù)決策、傳達(dá)預(yù)期并進(jìn)行控制。這些都“造成了一個(gè)運(yùn)行復(fù)雜的權(quán)力機(jī)制，構(gòu)成了一種同構(gòu)性的結(jié)構(gòu)，是一個(gè)在空間上、深度上和時(shí)間上自我相似的結(jié)構(gòu)”。[21]沃馬克曾言，“一定形式的黨組織與國家機(jī)關(guān)平行設(shè)置，通過機(jī)構(gòu)監(jiān)督和將許多黨的干部同時(shí)安插在這兩個(gè)等級體制中而強(qiáng)化了中共對該政治體制的領(lǐng)導(dǎo)。無論國家機(jī)關(guān)在形式上擁有什么權(quán)力，黨在相應(yīng)級別上的機(jī)關(guān)才發(fā)出政治上權(quán)威性的聲音。”[16]這種權(quán)力結(jié)構(gòu)使得我國政府能夠快速、準(zhǔn)確地回應(yīng)黨的決策，加強(qiáng)黨與政府之間的協(xié)調(diào)一致。但也有學(xué)者指出，黨政二元權(quán)力結(jié)構(gòu)造成了我國現(xiàn)今“政治上位的政治與行政一體化體制”，并表現(xiàn)出政治行政化和行政政治化的特征，即：“政治組織及其過程帶有明顯行政化特征的現(xiàn)象，而且政治同時(shí)承擔(dān)著行政功能的狀態(tài)”[22]以及“行政組織及其運(yùn)行嚴(yán)重喪失自己固有特征的狀態(tài)”。[22]在這種權(quán)力結(jié)構(gòu)模式下，黨組織牢牢掌握了對政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，不只是在思想、路線和方針政策上進(jìn)行宏觀領(lǐng)導(dǎo)，而在具體事務(wù)中也進(jìn)行強(qiáng)烈干預(yù)，使得“黨政關(guān)系與國家社會(huì)關(guān)系以一種特殊的方式連接在一起，亦即國家與社會(huì)關(guān)系中滲透著黨與國家(政府)的關(guān)系以及黨與社會(huì)的關(guān)系。”[23]由于層級政府中遵循權(quán)力自上而下、對上負(fù)責(zé)的規(guī)則，同時(shí)又由黨委和黨組領(lǐng)導(dǎo)對同級政府進(jìn)行嚴(yán)格控制，極易產(chǎn)生權(quán)力的集中。

(四)強(qiáng)大利益集團(tuán)的阻撓

我國地方政府職能轉(zhuǎn)變過程是一個(gè)重大的制度變遷過程，而在此變遷過程中勢必會(huì)受到在原有的體制和制度下已經(jīng)形成的利益集團(tuán)的影響。“一種體制形成以后,會(huì)形成某種在現(xiàn)存體制中的既得利益的壓力集團(tuán)。他們力求鞏固現(xiàn)有制度，阻礙進(jìn)一步的改革，哪怕新的體制較之現(xiàn)存的體制更有效率。”[24]因此，在制度的初創(chuàng)時(shí)期其性質(zhì)會(huì)取決于不同行動(dòng)者之間的利益博弈，制度最終的建構(gòu)結(jié)果則取決于不同行動(dòng)者之間的實(shí)力抗衡。

既得利益者一般是在制度的初創(chuàng)時(shí)期就會(huì)形成，因?yàn)樵谀菚r(shí)制度架構(gòu)就會(huì)出現(xiàn)秩序化傾向，“制度至少是正式規(guī)則是那些擁有談判力的人創(chuàng)造，從而維護(hù)他們的利益。”[25]進(jìn)入某一初始制度架構(gòu)的行動(dòng)者就可以自然成為受益者，而在制度建構(gòu)完成之后，由于其規(guī)模的擴(kuò)大及成本的降低，該制度創(chuàng)造的相對較高收益吸引了更多行動(dòng)者加入，之后就會(huì)產(chǎn)生此種制度下的既得利益集團(tuán)。當(dāng)制度隨著環(huán)境的變化自身不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展而需要改革之時(shí)，利益集團(tuán)就會(huì)更進(jìn)一步發(fā)展成為強(qiáng)勢集團(tuán)而阻止制度的變革，因?yàn)樗麄冴P(guān)注的并不是該制度能否帶來社會(huì)收益的增加而是自己的收益，新的制度即使能夠帶來社會(huì)總財(cái)富的增長，但卻有威脅自身利益的風(fēng)險(xiǎn)，或者導(dǎo)致它們權(quán)力地位的下降，他們就不但會(huì)在思想理念上為舊制度辯護(hù)，也會(huì)自覺付諸行動(dòng)，維持舊秩序而抵制制度的變革。

樊綱指出：“從理論上說，只有人受益而無人受損的改革是沒有阻力的。難以進(jìn)行下去的改革，一定是因?yàn)橛|及到某些既得利益，這些既得利益集團(tuán)又有足夠的能量阻礙改革。”[26]而幾乎任何制度的變革都必然會(huì)使得一部分人喪失既得的利益，因此，制度的變革總是艱難的。“既得利益可能造成改革的兩個(gè)結(jié)局，一是改革由于既得利益的阻礙而無法繼續(xù)；另一個(gè)改革由于既得利益的強(qiáng)勢操控而留下大量的后遺癥。”[27]從我國變革的力度來看，采取的是漸進(jìn)式變革，中央政府往往都是在確保制度穩(wěn)定的前提下進(jìn)行增量改革，也因此而產(chǎn)生了大量的“雙軌制”現(xiàn)象。在市場主體之間、“養(yǎng)老制度”、“社會(huì)保障”等多個(gè)方面都存在“雙軌”現(xiàn)象。“企圖獲取國民收入中更大份額的分利集團(tuán)”正在變得越來越多，而它們“都影響到社會(huì)發(fā)展動(dòng)力的分布和發(fā)展方向”。[28]

通常情況下，利益集團(tuán)要么處于公權(quán)力的中心位置上，要么能夠左右公權(quán)力的偏向，會(huì)盡力使已有的或?qū)淼闹贫认蛑鴮ψ约河欣姆较虬l(fā)展。然而，“一個(gè)按照統(tǒng)治集團(tuán)的利益管理的偏狹的和獨(dú)斷的制度，它可能成為愈加具有壓迫性和不穩(wěn)定性的制度，并包含著潛在的動(dòng)亂威脅”。[29]因此，為了順利推進(jìn)制度變革，并保證制度按照健康的模式發(fā)展下去，必須在制度的初創(chuàng)時(shí)期就盡量保持利益的均衡，形成一種穩(wěn)定的秩序，以及平衡的利益結(jié)構(gòu)。

三、打破路徑依賴鎖定效應(yīng)的路徑選擇

“在實(shí)踐中，制度體系通常并不是由標(biāo)準(zhǔn)模塊構(gòu)成的組合物(它的各模塊能輕易地被另一個(gè)替換)。制度常常形成一個(gè)系統(tǒng)，體系中的每項(xiàng)制度是以其他制度為輔助的，在這種意義上獲得系統(tǒng)的一致性。在某些個(gè)案中，用另一項(xiàng)制度替換一項(xiàng)制度會(huì)冒破壞體系一致性的危險(xiǎn)。制度之間存在強(qiáng)烈的互補(bǔ)性時(shí)，在某個(gè)方向上的分步逐漸進(jìn)行的制度變遷是不可能的。”[30]在漸進(jìn)式變革中，首先在保持制度的穩(wěn)定性的前提下才開始實(shí)施制度的微調(diào)，而單方面制度的微調(diào)不但會(huì)破壞原有制度結(jié)構(gòu)的均衡狀態(tài)，而且會(huì)因?yàn)橹贫认到y(tǒng)中其他制度的牽絆和阻撓而收效甚微。因此，必須進(jìn)行制度的全面變革。

第一是要重新完善制度結(jié)構(gòu)。我國制度結(jié)構(gòu)是復(fù)雜而又穩(wěn)固的，首先要在堅(jiān)持黨的宏觀領(lǐng)導(dǎo)的原則下建構(gòu)制度化的黨的領(lǐng)導(dǎo)模式，作為核心制度，必須建構(gòu)一個(gè)健康的制度基礎(chǔ)，才能理清凝聚在其周圍的各種制度關(guān)系。其次是在縱向政府組織間，財(cái)權(quán)與事權(quán)的分配要協(xié)調(diào)統(tǒng)一，適當(dāng)調(diào)整財(cái)稅結(jié)構(gòu)，增加地方政府尤其是基層政府的穩(wěn)定收入；在政府橫向間關(guān)系中，最為典型的是政府與市場的關(guān)系，要規(guī)范政府的宏觀調(diào)控功能，使得政府只是進(jìn)行市場監(jiān)管，而不能干涉企業(yè)運(yùn)營，更不能被少數(shù)企業(yè)所利用。

第二是要理順權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系。我國權(quán)力關(guān)系中最為特殊的一點(diǎn)就是擁有黨政兩條權(quán)利體系，形成了二元結(jié)構(gòu)模式。“一方面，黨政不分的國家體系本身就是一個(gè)扭曲的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)；另一方面，國家權(quán)力體系的軟化就更是注定了這一權(quán)力結(jié)構(gòu)運(yùn)行的乏力處境”。[31]而早在改革開放初期，鄧小平就指出：“改革的內(nèi)容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題，這是關(guān)鍵，要放在第一位。”[32]要規(guī)范黨政權(quán)力結(jié)構(gòu)，首先必須將二者的職能和權(quán)力利用法律明確規(guī)定下來，而不是按照人為的意愿決定。其次是黨要從繁雜的行政事務(wù)中脫離出來，將權(quán)力歸還給政府，并對權(quán)力依法進(jìn)行監(jiān)督。

第三是打破利益集團(tuán)的利益關(guān)系鏈條。權(quán)力和利益是社會(huì)生活中極具誘惑的兩個(gè)元素，而在我國特殊的政治環(huán)境中，擁有了權(quán)力也就在某種程度上擁有了利益。因此，要想徹底杜絕利益集團(tuán)對變革的阻撓，不只是要斬?cái)嗬骀湕l，更要從權(quán)力的角度去徹底肅清利益根源。

“與西方相比我國的改革很大程度上是人為的調(diào)整和資源集中調(diào)配的過程，被長期淪為政治運(yùn)動(dòng)和權(quán)利斗爭的工具。”[33]為了徹底落實(shí)我國的改革計(jì)劃，必須堅(jiān)決地從制度入手進(jìn)行改革，而不能只是根據(jù)紅頭文件隨意地進(jìn)行。

四、結(jié)語

地方政府職能轉(zhuǎn)變是我國現(xiàn)代政府建設(shè)的重要步驟，也是實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府構(gòu)建的必經(jīng)之路。然而任何改革都是處在特定的歷史環(huán)境中，會(huì)受到“路徑依賴”的影響。我國經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，遺留下來一系列的管理方式和陳舊的思想觀念。而制度并不是孤立存在的，會(huì)相互凝結(jié)并“內(nèi)嵌”于穩(wěn)定的制度結(jié)構(gòu)之中，想要?jiǎng)訐u已經(jīng)形成的制度結(jié)構(gòu)是非常困難的。此外，我國由于歷史原因而形成了黨政二元權(quán)力結(jié)構(gòu)，雖然幾經(jīng)改革，卻并未真正動(dòng)搖。與權(quán)力緊緊依附的則是利益集團(tuán)，在制度的初創(chuàng)時(shí)期總會(huì)產(chǎn)生一批既得利益者，而隨著制度的進(jìn)一步鞏固，既得利益群體不斷擴(kuò)大，最終形成利益集團(tuán)。新制度的建立必定會(huì)打破利益集團(tuán)的利益格局，損害到他們的利益，因此，他們總是會(huì)橫加阻撓制度的變革。為了徹底完成改革，必須進(jìn)行全方位地制度變革，而不僅僅是進(jìn)行局部的微調(diào)。

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(責(zé)任編輯：王荻)

The Path Dependence and Path Selection of the Transform-ation of Local Government Functions——With the New Institutionalism Perspective

ZHANG Rui

(Nankai University,Zhou Enlai School of Government,Tianjin 300071,China )

The transformation of local government function in China has experienced a long process,but it has not been transformed completely.Any reform is not conducted in a vacuum but in an existed institutional environment,which form the “path dependence”.The residues of the traditional system,the solid structure of institution and power, and the block of the vested interest group have become the factor of path dependence in China's reform.In order to break the lock of this path dependence, the comprehensive and standardized institutional reform must be carried out.

the function of local government;path dependence; institutional structure;power structure;interest group

2014-11-04

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目“地方政府責(zé)任與問責(zé)制研究：組織和政策過程視角”(項(xiàng)目編號：HO113016)。

張蕊，女，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士研究生。

D625

A

1008-2603(2015)02-0068-06