清苑縣農業機械牌證管理情況解析

清苑縣農機安全監理站 王春雪 許麗婭

清苑縣對拖拉機、聯合收割機牌證管理情況進行了普查調研，現對調研結果解析如下：

一、基本情況

（一） 機械保有量情況

截止2015年6月，我縣擁有拖拉機7794臺，總動力22萬千瓦，其中大中型4324臺，小型3470臺；聯合收割機1603臺，總動力10萬千瓦；其他農業機械1.38萬臺套。

（二） 安全監管機構情況

縣農機局所屬縣農機安全監理站，是獨立法人、財政全額撥款的事業單位，行使行政執法職能，辦公和工作經費由監理收費保障?，F有在職監理人員11人，配備站長1人，副站長2人，安全監理員8人。配備移動式檢測線一套，執法用車兩輛。負責全縣拖拉機、聯合收割機等農業機械牌證管理、安全監督檢查、安全宣傳教育、農機事故報告和處理等法定工作。近年監理費年收入6萬元左右，只能勉強應付公事。

（三） 牌證管理情況

累計注冊登記拖拉機、聯合收割機3473臺，其中拖拉機2709臺，聯合收割機764臺；累計核發駕駛證1922個。2014年辦理拖拉機、聯合收割機注冊登記546臺，核發駕駛證134個，年檢機車892臺，安全培訓243人。牌證管理主要業務來源，一是享受國家購機補貼的拖拉機和聯合收割機（全部納入證照管理），二是參加跨區作業的機械。拖拉機和聯合收割機牌證管理“三率”水平還比較低。

一是登記上牌率低。拖拉機上牌率為35%，聯合收割機上牌率為48%。拖拉機中年久失修，達到報廢年限的較多，不愿意購買“交強險”而不參加年檢的也有相當數量，多數拖拉機已成“死車”“黑車”，對農機安全生產造成極為不利的影響。

二是年檢率低。2014年，拖拉機年檢數為892臺，年檢率為37%；聯合收割機年檢數為248臺，年檢率為33%，給農機安全生產埋下隱患。

三是駕駛員持證率低。目前全縣拖拉機、聯合收割機駕駛員領證在冊數為1922名，僅占拖拉機、聯合收割機擁有量的20%，安全生產形勢嚴峻。

二、問題剖析

第一，體系不健全。農機安全監管體系脆弱，表現在“三個分離”。一是權與責相分離?！兜缆方煌ò踩ā穼嵤┖?，農機安全監理機構僅負責拖拉機的登記上牌、檢驗及駕駛員考證等項職能，不上道路進行安全檢查，查處違法違章和處理事故，導致行政許可與監督檢查脫節。二是執法工作與身份管理相分離。各級農機安全監理機構是法規授權的執法主體單位，依照《行政許可法》和《公務員法》的規定，其工作人員應依法納入公務員管理序列或參照公務員管理序列。但目前我縣農機安全監理人員仍屬事業編制，未落實“納公”或“參公”管理，致使干部職工情緒低落。三是人權與事權相分離。原來從事農機安全監管的鄉鎮農機安全監理人員大部分被鄉鎮政府調劑使用，或被調作他用，導致基層農機安全監管體系缺失、脆弱。縣級農機安全監理機構人員萎縮，鄉（鎮） 農機站撤并，使農機安全監理力量日漸薄弱。鄉、村、社三級管理“缺腿”，僅靠縣站的11個人直接面對全縣數量龐大的農業機械和機手，影響農機安全監理工作的開展，致使農機安全監管工作基本上處于失控狀態。

第二，執法手段薄弱，執法力度不足。雖然法律賦予農機安全監理機構必要的權力，但欠缺具體執法手段。因監理人員沒有上公路的執法權，沒有著裝資格，經費緊張，且農機安全監理部門與公安交通管理部門協調聯系不夠，使得違法違章人員得不到相應的處罰，導致無牌無證、脫檢等違法行為上升，拖拉機檢驗及駕駛人審驗換證率下降。目前，國家法規沒有賦予農機安全監理部門上道路實施安全檢查的權力。依據國務院《農業機械安全監督管理條例》和《河北省農業機械管理條例》，農機安全監理機構可以對“在道路外行駛、作業的農業機械進行安全檢查、糾正違法行為”，但因“道路外”的范圍不明確，加之農機安全監理手段落后，裝備、經費等執法保障欠缺，導致田間地頭安全檢查難實施，效果差。雖然每年“三夏”“三秋”季節都在田間地頭進行農機安全檢查，但遇到無牌無證的拖拉機、聯合收割機正在田間緊張進行生產作業時，要阻止其作業，糾正違法行為十分困難。因農機安全監管執法人員不能正式著裝，在縣、鄉道路以下的鄉間路上開展路檢路查也形同虛設，使得源頭管理舉步維艱。對違法違章者，只能進行安全宣傳教育，提醒其安全作業。雖約定以后登記上牌，但大多不能兌現，直接導致農機牌證管理“三率”持續下滑。農機安全監管機制不健全，是造成農機“三率”低的主要原因。

第三，機手自覺性差，法制觀念和安全意識淡薄。由于部分機主、農機手遵紀守法意識不強，安全生產意識淡薄，不能依法主動辦理農機注冊登記、年檢和駕駛員培訓考證手續，農機安全監管部門又無法進行有效的監管，也是造成拖拉機、聯合收割機無牌、無證多，脫檢多，“三率”低的重要因素。雖然近幾年享受國家購機補貼的大中型拖拉機、聯合收割機基本辦理了上牌手續，還有部分駕駛員考取了駕駛證。但都是一次性辦理，除從事運輸作業的拖拉機和參加異地作業的聯合收割機主動參加檢審外，其他大部分機車脫檢，給農機安全監管造成極大困難。

第四，拖拉機運輸市場萎縮，活少收入差。隨著近幾年國家對大型農機具補貼力度加大，農村大型、專業型農業機械逐步增多，使得大部分小型拖拉機僅在農忙季節時家庭自用。他們既不換發新照、參加年檢，也不銷戶，致使保有量和在冊登記數呈現虛高。由于拖拉機運輸行業不景氣，使農機手大多外出打工，家中機車年久失修，處于報廢狀態。隨著農村經濟發展，三輪、四輪農用運輸車已取代拖拉機占領了農村運輸市場，拖拉機已基本回歸農田。從我縣的情況看，目前搞拉運麥草、建筑材料等運輸作業的拖拉機僅占社會擁有量的10%左右。50%以上的拖拉機只耕種自己的承包田?；盥纷兩?，收入減少，機手不愿意花錢辦理“交強險”、登記上牌、檢驗、培訓考證手續。這是拖拉機“三率”低的經濟原因。

第五，拖拉機報廢機制尚不完善。從農機安全監理機構實施農機安全監管職能以來，拖拉機、聯合收割機因無切實可行的報廢制度、標準和措施，其擁有量、在冊數、年檢數就混亂不清，難以反映真實情況。我縣的小型拖拉機，使用10年以上的占總數的50%左右，大多是1995年以前出廠的手扶和小四輪拖拉機，基本未登記上牌。這些超期服役的機車機型陳舊，功能單一，作業效率低，油耗高，浪費能源，污染環境，安全性能差，事故隱患大，農民為耕種自己的承包田又離不開它，一般“三夏”、“三秋”出來作業，湊合使用，但還統計在農機擁有量以內，造成擁有量虛高。這也是拖拉機“三率”不高的原因之一。

第六，保險費過高，機手難以承受，制約登記上牌。“交強險”是一種法定的強制保險，沒有參保的“運輸型”和“兼用型”拖拉機，就不能辦理登記上牌和年檢手續。但保險公司以各種理由拒絕拖拉機以“兼用型”的費率（60/90元） 投保，560元的保費讓相當一部分機手望而卻步，拒絕投保，把一批機車堵在了安全監管之外，這是拖拉機“三率”不高的重要制約因素，導致“黑車非駕”現象盛行。

三、對策與建議

第一，積極協調，努力解決性質問題。農機安全監理機構是安全監管行政執法職能單位，應該納入行政序列。依據《公務員法》第106條“法律法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位中除工勤人員以外的工作人員，經批準參照本法進行管理”的規定，農機安全監理人員最低也應歸入參照公務員管理序列。目前，全國范圍內的事業單位改革工作已全面鋪開，急需上級部門努力爭取全面落實“納公”或“參公”管理政策，理順農機安全監理體制和運行機制，使我們能更好地履行法定職責、保障農機安全生產，服務于農業現代化。

第二，加強安全宣傳教育，提高監理執法水平。要結合“平安農機”創建活動，充分利用電視、廣播、標語、板報、互聯網、手機短訊、報刊雜志、音像作品、各種文藝活動等宣傳輿論工具，開展群眾喜聞樂見、通俗易懂的農機安全宣傳教育活動。要加強農機安全文化建設，創新宣傳方式，面向社會廣泛宣傳。要大張旗鼓地宣傳農機安全法律、法規，使之家喻戶曉，人人皆知。要提高農民群眾和農機手的安全、遵紀守法和自我保護意識。要充分利用農機年度檢驗、機手培訓考證、安全宣傳月活動、科技下鄉、陽光培訓、農機“黑車非駕”安全整治活動和辦理日常業務等機會，及時向機手傳達新的信息。樹立執法也是服務理念，增強服務意識，工作向基層延伸，深入田間地頭、農機戶家門口現場辦公，帶著感情做好群眾工作，密切與群眾的聯系，全心全意為農民機手服務。

第三，健全管理體系，強化監督機制。農機安全監理工作是以事前監督為主要特征的管理行為。只有事先監督檢查，才能及時發現、排除事故隱患，做到防患于未然。因此強化監督機制，健全管理體系至關重要。要把原來從事農機安全監管的鄉鎮農機安全監理人員從被抽調或被擠占的崗位上還原回來，專職專用，并明確責、權、利，真正讓鄉鎮農機安全監理人員有職、有責、有權，充分發揮基層農機安全監管作用。為達此目的，一是要把農機安全監管體系建設做成項目，增加投資，加大縣、鄉、村三級體系建設力度，在提高縣級、健全鄉級、發展村級的總體思路下，搞好縣級站的基礎設施建設、裝備建設、網絡信息化建設，把縣級站建成隊伍精、作風硬、技術好、效率高、執法規范、服務熱情、群眾喜愛的區域性農機安全管理服務中心。二是要以“平安農機”示范村、示范戶建設為依托，切實落實村級農機安全監管責任。聘請村黨支部書記、村委會主任擔任村級農機安全員，村委會與農機戶或機手簽訂農機安全生產責任書。并請每個自然村（組） 的負責人擔任農機安全協管員，協助縣、鄉農機安全監理部門做好村（組） 的拖拉機、聯合收割機牌證管理、安全監督檢查、事故報告等農機安全監管和信息傳遞工作。最終形成行政與業務結合，專管、群管與機手自管自律相結合的農機安全監管網絡和各級有機構、事事有人管、靈活有效的農機安全監管機制。三是要加大安全檢查和事故隱患排查力度，采取農機安全監理系統自行檢查和“公安農機”聯合執法等多種形式開展安全監督檢查，優化監管效果。推行《農機安全隱患整改通知書》制度，對未登記上牌或未按規定年檢合格的拖拉機、聯合收割機，逐村逐戶逐臺排查，該登記上牌的登記上牌，該年檢的年檢，對不符合登記條件和拒不登記上牌的，拒絕年檢和年檢不合格的以及無有效駕駛操作證的，由農機安全監理機構發給《農機安全隱患整改通知書》，載明安全隱患狀況、法規依據、整改意見、整改期限等。機主或機手完成整改后，經農機安全監理機構驗收，對合格的撤銷《農機安全隱患整改通知書》；不合格的繼續整改，并載明整改期內不準行駛作業，發生事故責任自負等。由責任人簽字，村委會蓋章證明，落實農機安全責任，提高農機“三率”水平，消除事故隱患，保障農機安全生產。

第四，破解“交強險”難題。“交強險”已成為農機“三率”提高的絆腳石?！凹嬗眯汀蓖侠瓩C主要從事農業生產，要按“運輸型”拖拉機的保費標準560元投保，顯然不合理，也不合法。農民機手抵觸情緒很大，拒絕投保。目前“交強險”費率嚴重制約拖拉機登記和年檢。基層對制定出臺合理的《農業機械保險》機制和費率要求迫切。建議拖拉機“交強險”費率，大中型在300元/年以下，小型在150元/年以下為宜。聯合收割機由機主辦理“三責險”，費率定在300元/年以下合適。建議盡快實施政策性補貼農業機械保險，減輕農民機手的負擔，引導其積極、主動參與農業機械保險，提高廣大農民抵御農機事故風險的能力，保證農機牌證管理順利開展，有效預防和減少農機事故。

第五，建立健全農業機械報廢機制。目前，農村中大量存在著使用年限過長，安全性能下降的拖拉機，嚴重威脅農機安全生產與鄉村道路交通安全和廣大農民群眾的生命財產安全，解決拖拉機超期使用問題已經刻不容緩。要盡快制定便于操作的《拖拉機、聯合收割機報廢規定與標準》。報廢年限，建議小型拖拉機定為13年，大中型拖拉機定為16年，聯合收割機定為12年。并加強年度安全技術檢驗，若發現某臺機車技術狀態達到報廢程度，難以修復，無論是否到達報廢年限，立即予以報廢。對已達報廢年限但機主要求繼續使用的，經安全技術檢驗合格，可適當延長。要形成一個科學合理、人性化的動態農機報廢制度。報廢的機車要強制回收解體，回爐熔煉，并從統計數據及檔案中剔除。機主要求新買農業機械的，國家可納入機具補貼范疇，或列入以舊換新項目，給予適當更新補貼。

第六，爭取國家財政補貼，提高農機安全監管水平。國家惠農政策應向農機安全監理工作傾斜。如政府財政列專項資金，實施免費農機牌證管理、對牌證齊全、年檢合格的農用拖拉機給予柴油補貼等。相關部門要密切配合，協調聯動，提高拖拉機的登記、持證、檢驗“三率”，確保農機安全生產。

第七，政府要依法提高農機安全監理裝備水平，確保農機安全監理工作正常開展。國務院《農業機械安全監督管理條例》規定，縣級以上人民政府應當“保障農業機械安全的財政投入”。省政府《河北省農業機械安全監督管理辦法》規定，縣級以上人民政府應當加強農機安全監管體系的“基礎設施和裝備建設”。政府財政要設立專項資金，強化農機安全監理機構的基礎設施和裝備建設。要廢除“耳聽、眼看、手摸”陳舊的手工檢驗方式，配置固定和移動式檢測線等裝備，強化檢測手段，全面提高檢驗水平。要加大農機安全監理信息化建設的投入力度，盡快實現信息管理現代化，確保農機牌證管理的數據采集、匯總、歸整、登記、處理、輸出、統計、歸檔、調用、傳遞，以最快捷、最有效的手段完成。以滿足農機安全監管快速、科學、準確有效的要求。要建設牌證管理業務辦證廳，標準化拖拉機、聯合收割機駕駛員場地考試場和農業機械安全技術檢驗場。

盡快解決執法標志服裝問題，提高農機安全執法的嚴肅性，保證農機安全監督檢查順利進行。

第八，強化農機培訓，提高機手素質。要采取積極有效的措施，加強農機技術培訓工作，提高培訓質量。一是采取靈活多樣的培訓形式，既可以請進來在學校培 訓，學校也可以走出去按鄉鎮或分片培訓，最大限度地方便機手。二是嚴格按照農機技術培訓教學計劃和大綱實施培訓，保證學習、實習時間和效果，堅決杜絕只收費、不培訓的怪現象，確保新培訓考證機手的技術水平合格，法制觀念和安全意識強。三是培訓單位要制定合理的收費標準。根據培訓拖拉機、聯合收割機駕駛員所需的實際費用，制定合理收費標準，并與“陽光工程”、“農村勞動力轉移就業培訓工程”結合起來，實行國家補貼性培訓，減少機手負擔。對家庭特別困難的無證機手，其培訓考證應納入政府部門實施的農民就業培訓或貧困人員技能“免費培訓”之中，并給予適當的交通和生活補助。