我國公共產品公私合作中的難點分析

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我國公共產品公私合作中的難點分析

北京市中共中央黨校經濟學部張碧波

摘要:2015年的政府工作報告中指出，要在基礎設施及公用事業等領域積極推廣政府和社會資本合作模式，我國公私合作實踐進入新階段，各級政府都在如火如荼地推行公私合作改革。然而，當前公私合作實踐中存在諸多難點，本文對此進行專門分析。

關鍵詞:公共產品公私合作難點

從公私合作形成及治理來看，私人部門在公共產品供給中的權利來源于公共部門的讓渡，公私合作使公共產品供給主體呈現多元化格局，這是多中心治理理論的基礎。但公共部門行為影響著私人資本的行為，私人部門行為需要政府適當引導與規范，公共部門除了要約束自身行為，還要不受私人資本的影響。在公私合作矛盾中，公共部門行為是矛盾的主要方面，對公私合作的成敗至關重要，這尤其符合我國公私合作實際。

公私合作中，兩大部門的實際行為都會偏離各自理想模式，防治私人資本的投機行為可以建立相應的懲罰機制，但對公共部門的行為偏差并無有效的糾正措施，這影響著私人部門的合作預期，成為我國公私合作的難點。我國還處于公私合作探索階段，對已熟悉的公私合作模式存在路徑依賴，限制了公私合作模式的柔性運用，與豐富的公共項目運作實踐不匹配，是公私合作開展的客觀束縛。從合作結果來看，私人部門應獲得適度利潤，利潤率太低對私人資本無激勵作用，利潤太高無法保障公共產品的公益性，這就需要公私合作機制的精確化運行，對合作各方的理性程度要求較高。

一、公共部門從壟斷到合作難

公共部門與社會資本雙方的合作動力是公私合作達成的前提。合作的自愿原則意味著一廂情愿不足以促成合作協議的達成，即使社會資本有投資公共服務領域的強烈沖動，也需要公共部門對合作通道的開啟。從公私合作的實踐來看，私人資本為逐利而生，對投資公共品積極性較高，但并沒有很好的投資渠道，說明阻礙來自于政府部門。公共部門合作動力不足的原因是多方面的，既有客觀因素又有主觀因素。

首先，在公共部門對公私合作的認識方面，不少政府領導對公私合作心存疑慮，有些地方則追求時髦，大談PPP，并無實際行動，本質上還是對某些問題認識不清，還不能轉變觀念。例如，公私合作與融資的關系，中央政府推行公私合作是不是主要解決財政困難和政府債務問題？公私合作是不是把公共產品供給職能轉移給私營部門，實現公共部門的縮減，不費分毫也能辦事？公共品的供給應突出公益性與公平性，市場化供給會不會損害這一價值追求，公平與效率兩者關系如何？公私合作是否是解決公共服務領域問題的靈丹妙藥，是不是應該全面摒棄政府傳統投融資模式？等等。在對公私合作有較準確把握之前，地方政府持謹慎態度，觀念的轉變是一個過程，不能一蹴而就。

其次，客觀條件成為公共部門推動公私合作的掣肘。公私合作具有很強的專業性，對公共部門的項目管理和治理能力要求極高。在籌備公私合作項目之前，需要有專職機構和專家團隊，包括經濟分析師、談判專家、融資專家、財務專家、法律專家、行業工程師、項目管理專家及合同管理人才等等，專職機構負責公共部門間協調及公共項目管理，專家團隊提供技術指導與智力支持。從中央政府層級來看，2014年5月后，財政部相繼成立PPP領導小組和PPP中心，財政部PPP中心主要職責是政策研究、咨詢培訓、信息統計和國際交流等，是財政部的下屬機構，不具備跨部門協調能力。省級政府層面，湖南繼財政部后成立PPP領導小組。從專職機構上看，政府的籌備工作只是剛剛開始，更不用說人員的組織和配備。因此，地方政府全面推行公私合作是不現實的。

最后，政府自身利益方面。福利經濟學認為，經濟運行的目標是社會整體福利的最大化，即實現資源配置的帕累托狀態，每一種具有帕累托效率的資源配置都可以通過市場機制實現，這是政府部門應該追求的。然而，政府部門的“經濟人”屬性造成社會資源配置偏離帕累托狀態，現實中，政府部門憑借壟斷及行政權力為自身謀求利益并不鮮見。對于一些經營性的公共產品，要么通過自身經營，要么通過放租與索租，政府的壟斷權力為自身帶來巨大利益。私營部門的引入意味著權力的讓渡，利益的損失。如果公私合作能帶來資源配置效率改進和社會福利提升，但政府自身利益減少，地方政府是否有足夠理性和動力來推動市場化改革？公共部門對自身利益的革除是公私合作機制形成最困難環節。

二、公共部門的信用約束難

公私合作項目一般投資大、時間長、各參與主體復雜，參與各方都需要約束與規范自身行為，應具備良好的履約精神與合作精神。公共產品供給需要公私兩種資源的有效組合與投入，公共資源的投入和政府行為規范構成公共部門信用的兩大部分，政府信用常被理解為政府承諾。公共資源投入包括自然資源的投入、行政審批、政府擔保、財政補貼、轉移支付等，是公共項目順利進展及盈利的重要組成部分。政府行為規范則表現為信息披露，尋租、干預等行為的節制和避免。公共部門失信大大增加公私合作的交易費用，使得社會資源用于非生產性領域而造成浪費。

公私合作中，兩大部門雖處于平等地位，但公共部門的優勢很明顯，對私人部門的不規范行為有較好的懲罰機制，而對公共部門的監督與約束機制還不健全。在雙方簽訂合同的后續談判中，私人部門的被動局面更加明顯。且私人部門面臨政府部門領導換屆的風險，在“新官不理舊政”的政治風氣下，公共項目的持續和平穩進行尤為重要。私人部門面對政府的失信幾乎沒有有效的應對措施，雖然可以選擇行政訴訟，但由于第三部門對公私合作信息了解不充分，行政機關對公共部門的監督是有限的，即使贏得行政訴訟，政府承擔了違約責任，其經濟賠償也是不夠與不及時的，司法救濟是不充分的。公共項目的正常進展無法保障，最終損失還得由私人部門承擔。

信用是市場經濟的基礎，政府信用是公私合作的核心，具有良好信用和履約精神的政府部門往往受到私人資本的青睞，反之，則會令私人資本望而卻步。目前還沒有對公共部門信用有效的約束機制，成為公私合作開展的難點。

三、公私合作模式的熟練運用難

一個國家或地區公私合作的發展階段表現為公私合作模式運用的成熟度，具體公私合作模式的采用是合作展開的前提和基礎，它制約著各部門行為范圍與程度。至少包涵三個方面的內容，一是對公共產品性質及合作環境的準確判斷，二是對各種公私合作模式的精通，三是公共項目與公私合作模式的匹配。

公共品大致可分為純公共產品、準公共產品及私人性質的公共產品，在實踐中，這種劃分必須結合當地的合作環境。各個地區的市場發育程度不一樣，市場機制和市場主體的發揮也不相同，同樣存在差異的還有政治環境、自然環境、資源稟賦等等。同樣的公用事業，有些地方可以開展公私合作，有些地方則不適宜，有些地方的市場化改革力度可以大些，給私人資本更大空間，有些地方則需謹慎。同一種公共物品因合作環境不同可具有不同的經營性質。此外，公共物品的使用范圍、投資額度與結構、盈利方式等也影響著合作模式。

公私合作模式千變萬化，各有特點，本身并沒有優勢或劣勢，只是因權力在兩大部門之間的不同配置，表現為私人部門的參與階段和參與程度的不同。按照威廉姆森的觀點，交易費用隨交易次數的增加而減少，這源于交易雙方理性程度的提升。現實中，有些公私合作模式被反復使用，有些則相對陌生，有的甚至是第一次運用，沒有參照譜系。可以想象，在公私合作模式具體應用中，那些新模式的運用往往阻力較大，因其交易成本較大，公私合作效率很低。因此，對公私合作模式的把握，除了技術層面的精通，還要考慮操作中的影響因素。

公共品與公私合作模式要相匹配的重要性不言而喻。相對于兩者理想的契合程度來說，私營部門承擔的職能過少，公共品供給效率改進不顯著，私人資本自由度太大，信息及監管成本上升，可能達不到預期效果。要因地制宜選擇公私合作模式，而且在實際合作過程中，不斷對合作模式進行微調。

公私合作模式的合理選擇是合作順利與成功的開始，需要大量的前期準備工作，包括咨詢、論證、評估、談判等等，以確定操作性強的具體規則和內容，有些公共項目合同就是一本厚書。萬事開頭難，作為整個公私合作工程的規劃和設計，公私合作模式的熟練運用是對合作主體理性和能力的考驗。

四、私人部門適度利潤的實現難

公共產品供給中的公私合作要兼顧社會福利與私人部門盈利，在保證私人資本合理利潤與生產者剩余的前提下，最大程度地增加消費者剩余，問題在于如何實現私人部門的適度利潤。首先需要解決的是適度利潤的定性與定量，其次是對定量的控制。什么是適度利潤？這是令公共部門頭疼的問題。利潤為成本與利潤率的乘積，分別對應私人部門的投資和投資回報率，兩個變量因私人部門的收入模式不同而影響不同。私人部門收入模式大致分為三類，第一類是政府的財政支付，即政府向私部門購買服務；第二類是自身經營性收入，項目公司直接向消費者收取費用；第三類是前兩類的結合，項目公司除向消費者收取一定費用，還受到政府的財政補償。

對于經營性不強的公共產品或服務，政府的財政支付構成私人資本的主要收入。在這種情況下，公共部門需要掌握私人部門的成本信息，并將企業的投資回報率控制在合理區間。在信息不對稱的條件下，公私合作的交易成本會增加。投資回報率通常會參考行業平均值，但在實踐中是雙方討價還價的結果。此外，“在投資回報率管制下，企業會產生一種盡可能擴大資本基數的刺激，以在規定的投資回報率下，能獲得較多的絕對利潤。這樣，為生產特定產品，企業會運用過多的資本投資以替代其他投入品。其結果造成生產低效率。”[1]因此，公共部門僅僅掌握私人部門的資本基數信息是不夠的，還要了解行業資本投資結構與投資特點，并制定相應的投資標準，以規范私人部門投資行為，提高投資效率。

對于經營性公共產品，在不存在市場需求風險的條件下，私人部門收入來源為公共產品或服務的銷售收入，政府部門一般采取價格管制措施來保證消費者利益。直接價格管制比投資回報率管制的優勢在于，它不直接控制企業利潤，私人資本在利潤最大化目標下，通過優化要素組合、技術創新、降低管理費用等手段最小化經營成本，從而獲得更多利潤。直接價格管制對私營部門的成本信息要求有所降低，但成本問題仍然不可回避，因為價格限制以合理基價為前提，而基價則取決于成本。此外，為防止私人資本過度縮減成本，必須制定公共產品或服務質量標準，將管制價格與質量指標掛鉤。隨著宏觀經濟環境的波動，價格調整幅度以及調整周期也構成價格管制內容。

實際中，公共產品的經營性質與市場需求的不確定決定了私人部門收入的不穩定。為保證私營部門的適度利潤，在市場經營收入不足的情況下，政府部門需要了解私營部門的收入信息，給予一定的財政補貼，也有可能調整或取消價格管制。私人部門的混合收入模式比較復雜，可能出現市場收入和財政補貼的不同組合。總之，為實現對私人資本適度利潤的控制，政府部門要掌握私人部門的成本信息、建立合理的定價機制、相機運用手中的公共資源等等，這并非易事。

五、結束語

現階段，我國公私合作中的難點反映了我國推行公私合作改革的主觀和客觀條件約束。然而，公私合作具有必然性，諸多難點正是我們需要改革完善的地方。只要我們轉變觀念，破解難題，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，就能帶來公共產品供給效率的提升和社會總體福利的增進。

參考文獻:

[1]王俊豪.A-J效應與自然壟斷產業的價格管制模型[J].中國工業經濟,2001;10