淺析高速公路建設(shè)投融資體制存在的問題及對策

高速公路作為重要的交通基礎(chǔ)設(shè)施，是交通運輸及國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，因其資金需求量大、建設(shè)周期長、成本風(fēng)險高等特點，資金不足正日益成為制約高速公路建設(shè)持續(xù)快速健康發(fā)展的“瓶頸”。本文主要從當(dāng)前山東省高速公路建設(shè)的現(xiàn)狀、投融資渠道、存在問題及對策等方面進(jìn)行了闡述，著力探索完善高速公路建設(shè)投融資機制，實現(xiàn)融資渠道的多元化，為高速公路建設(shè)提供更多的資金。

一、高速公路建設(shè)的現(xiàn)狀及前景

1993年,山東省第一條高速公路——濟(jì)青高速建成通車以來，我省的高速公路建設(shè)及交通運輸事業(yè)發(fā)展取得了巨大進(jìn)步，截至2013年末，全省高速公路里程達(dá)4994公里，有力推動了區(qū)域經(jīng)濟(jì)及社會的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。近年來,隨著山東省“兩區(qū)一圈一帶”戰(zhàn)略的加快推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)及社會各項事業(yè)發(fā)展迅速，對交通運輸特別是高速公路的建設(shè)與發(fā)展提出了更高的要求。

根據(jù)《山東省高速公路網(wǎng)中長期規(guī)劃（2014—2030）》的規(guī)劃，到2030年，全省高速公路網(wǎng)布局為“八縱四橫一環(huán)八連”（簡稱“8418網(wǎng)”），總里程約7900公里。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢增速趨緩新常態(tài)下，實現(xiàn)這一目標(biāo)，任務(wù)十分艱巨。但從長遠(yuǎn)看，未來的高速公路建設(shè)市場潛力巨大，資金需求相當(dāng)強烈。因此，健全完善多元化、市場化的投融資體制,積極鼓勵和引導(dǎo)各種社會資本投資高速公路建設(shè)勢在必行。

二、高速公路建設(shè)投融資渠道及存在的問題

長期以來，政府主導(dǎo)、銀行貸款是高速公路建設(shè)的主要模式。目前，除銀行貸款外，中央和地方財政收入、股權(quán)、債券、外資等構(gòu)成了我省高速公路建設(shè)資金的主要來源。高速公路建設(shè)同樣面臨著投資主體單一、融資成本高、融資渠道偏少及資本市場化低的難題。

(一)收費修路模式效應(yīng)式微

“貸款修路、收費還貸”政策作為中國運用政策手段突破機制束縛、緩解資金短缺的成功經(jīng)驗，在有效改善交通基礎(chǔ)設(shè)施狀況同時，也有其局限性。2012年，山東省的政府還貸高速公路平均年收費額為319.95萬元/KM，經(jīng)營性高速公路為465.08萬元/KM，后者的收費效益相對好一些。因此，收費效率高、經(jīng)濟(jì)效益好的項目可以通過市場化運作、招商引資等方式，引進(jìn)社會資金建設(shè)經(jīng)營。而另外一些高速公路項目受位置偏遠(yuǎn)、建設(shè)養(yǎng)護(hù)成本高及車流量少等因素影響，投資建設(shè)回收成本時間較長，收益率較低，市場機制很難發(fā)揮作用，合理調(diào)配社會資本。

(二)政府財政投入不足

在高速公路建設(shè)方面，政府財政長期處于缺位狀態(tài)，歷史欠賬過多。特別是2009年稅費改革之后，更加劇了建設(shè)資金緊張狀況，原來由省政府征收的政府性基金、行政事業(yè)性收費變?yōu)橐哉鞫愋问交I集交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)資金，并通過財政轉(zhuǎn)移支付方式分配給地方，嚴(yán)重沖擊了多年來已經(jīng)形成的相對穩(wěn)定的公路投融資機制。改革后，增收的數(shù)千億稅金經(jīng)過層層撥付，甚至擠占、挪用，資金到位率低，嚴(yán)重影響公路事業(yè)持續(xù)發(fā)展。

(三)債務(wù)違約風(fēng)險加劇

高速公路建設(shè)大多依賴債務(wù)性資金，特別是政府還貸高速公路，除二成左右的資金由政府財政提供外，基本靠貸款解決。過度依賴貸款等債務(wù)性資金直接導(dǎo)致高速企業(yè)還本付息壓力越來越大，資金鏈緊繃，處于高負(fù)債運營狀態(tài)。截至2013年6月底，山東省政府還貸高速公路和取消收費政府還貸二級公路債務(wù)余額分別為345.24億元和14.27億元，債務(wù)償還壓力較大。加之高速公路日常養(yǎng)護(hù)、運營管理等成本居高不下，很多高速公路項目大多入不敷出。而且，債務(wù)風(fēng)險集中于銀行系統(tǒng),加之缺乏完善的風(fēng)險分擔(dān)機制，一旦發(fā)生債務(wù)違約，勢必引起連鎖反應(yīng)，對公路行業(yè)、銀行體系乃至整個金融系統(tǒng)帶來的風(fēng)險隱患不容小覷。

(四)融資環(huán)境欠佳

近年來，山東省不斷健全完善“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”的籌融資平臺,著力破解資金制約。在爭取財政資金以及補助的同時,多方吸納社會資金投資高速建設(shè)。但當(dāng)前的融資環(huán)境難言樂觀。首先，在我國經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，經(jīng)濟(jì)預(yù)期尚不明朗的新形勢下，金融機構(gòu)為降低信貸風(fēng)險，拒貸、惜貸現(xiàn)象明顯，銀根緊縮導(dǎo)致高速公路融資雪上加霜。其次，高速公路屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其投資與經(jīng)營管理受國家和地方政策調(diào)整影響較大。而且，在收費政策、標(biāo)準(zhǔn)制定及實施方面，經(jīng)營企業(yè)缺乏話語權(quán)，無法根據(jù)經(jīng)營成本、市場需求及環(huán)境變化及時調(diào)整，影響了經(jīng)濟(jì)效益。此外，隨著路網(wǎng)結(jié)構(gòu)漸趨完善，對車流量的分散效應(yīng)明顯，而建設(shè)、養(yǎng)護(hù)成本居高不下，融資難、融資貴問題日漸凸顯。

三、解決高速公路建設(shè)資金籌措問題的對策

(一)加大政府支持力度

高速公路作為準(zhǔn)公益性基礎(chǔ)設(shè)施，政府理應(yīng)從長期“缺位”狀態(tài)迅速“補位”，加強資金、政策及法律法規(guī)等方面的支持，讓高速公路建設(shè)回歸公益屬性。首先，加大資金投入。當(dāng)前，中央及地方政府財力日漸充實，理應(yīng)加大轉(zhuǎn)移支付力度，提高燃油稅、車輛購置稅等在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入比重，并適當(dāng)向偏遠(yuǎn)及落后地區(qū)傾斜。其次，完善相關(guān)法律法規(guī)及配套政策。高速公路健康發(fā)展離不開好的政策環(huán)境及健全完善的法律法規(guī)。一方面，政府要深化投融資體制機制改革，研究出臺、修訂完善扶持優(yōu)惠政策，增強投資吸引力；另一方面，要充分發(fā)揮法律法規(guī)的保障作用，如規(guī)范、完善《收費公路管理條例》等，以期降低融資難度，防范融資風(fēng)險，為高速公路建設(shè)、經(jīng)營提供有力的資金支持。

(二)資產(chǎn)證券化融資

資產(chǎn)證券化具有融資門檻低、發(fā)行利率較低、風(fēng)險隔離、審批快及期限靈活等優(yōu)勢，既可降低融資成本，又可改善融資結(jié)構(gòu)。這也意味著高速公路建設(shè)可以依托相對穩(wěn)定且可預(yù)期的收費收入，使之證券化進(jìn)行籌資,以較低成本進(jìn)入資本市場，籌集到期限長、規(guī)模大的建設(shè)資金。目前，我國資產(chǎn)證券化尚處于試點、摸索階段，在高速公路領(lǐng)域僅進(jìn)行過一些個案實踐。因缺乏專門的基本法規(guī)及配套管理措施，資產(chǎn)證券化實現(xiàn)市場化，實現(xiàn)量產(chǎn)，尚需時日。但國內(nèi)外的成功實踐已經(jīng)證明，作為一種金融創(chuàng)新，資產(chǎn)證券化將會在未來的高速公路建設(shè)中扮演重要角色。

(三)PPP融資模式

近年來，PPP融資模式作為公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的一種新型融資方式，受到越來越多高速公路投資者的青睞。相較于風(fēng)險分擔(dān)機制不均衡、貸款風(fēng)險大、成本較高及項目掌控力弱的BOT融資模式，PPP融資更適宜于高速公路建設(shè)，其優(yōu)勢顯而易見，PPP融資是以項目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持的力度作為貸款的安全保障，能有效降低貸款風(fēng)險。再者，政府與投資者以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)全程參與項目設(shè)計、融資、施工及運營等過程，風(fēng)險分配更合理，既可降低投資風(fēng)險，又可有效保障政府對項目的控制權(quán)，維護(hù)好各方權(quán)益。更為重要的是，可以引進(jìn)投資方的先進(jìn)技術(shù)和管理、運營經(jīng)驗，從而提升投資效率，縮短建設(shè)周期。但需注意，PPP融資模式的成功實施既需政府提供政策、法律支持，營造良好的運行環(huán)境，更需清晰界定項目各方職責(zé)權(quán)限，完善風(fēng)險共擔(dān)與爭端解決機制，實現(xiàn)共贏。

(四)加強資金管理及成本控制

開源更需節(jié)流，在創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道的同時，高速建設(shè)更需健全完善成本控制體系，嚴(yán)格管控預(yù)算、招投標(biāo)、施工、養(yǎng)護(hù)、行政等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，真正把公路建設(shè)資金用在刀刃上。首先，嚴(yán)格預(yù)算管理。根據(jù)高速運營實際情況，科學(xué)制定預(yù)算方案，規(guī)范預(yù)算調(diào)整程序，加強支出預(yù)算管理，強化預(yù)算約束力。其次，加強工程建設(shè)與養(yǎng)護(hù)成本控制。嚴(yán)格管控招投標(biāo)、材料采購、施工、計量支付等環(huán)節(jié)，提高資金使用效益。最后，強化財務(wù)會計監(jiān)督。財務(wù)部門要捂緊“錢袋子”，規(guī)范資金管理，嚴(yán)格成本分析和控制，避免“跑冒滴漏”。

四、結(jié)束語

綜上所述，實現(xiàn)高速公路建設(shè)的良性發(fā)展，關(guān)鍵要拓展投融資渠道，構(gòu)建多層次、多渠道的融資模式，進(jìn)一步完善PPP、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)等融資方式，加快市場化進(jìn)程，實現(xiàn)政府引導(dǎo)和市場機制的有機結(jié)合,盡量實現(xiàn)融資成本與融資結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,保障高速公路項目順利實施。另一方面，更要因地制宜、因時制宜結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際情況，科學(xué)論證、規(guī)劃,有計劃有步驟地推進(jìn)高速公路建設(shè)，避免盲目決策和重復(fù)建設(shè)，實現(xiàn)高速公路行業(yè)的持續(xù)快速健康發(fā)展。