金融支持農村土地流轉的困境及對策研究

周 科

（重慶三峽學院財經學院，重慶萬州 404100）

金融支持農村土地流轉的困境及對策研究

周 科

（重慶三峽學院財經學院，重慶萬州 404100）

金融作為現代經濟的核心，在支持農村土地流轉方面起著十分重要的作用。但在實際運行中，金融支持農村土地流轉還存在著融資擔保的法律障礙，抵押物處置難，社會性土地流轉中介缺失和流轉糾紛增多，財政與金融協調機制不完善及農村金融體系和金融產品自身缺陷等問題。應通過修訂相關法律法規、搭建土地流轉交易平臺、構建財政與農村金融的良性互動機制、加快農村金融體系改革和創新金融產品來消除金融支持農村土地流轉的障礙。

農村金融；金融支持；土地流轉；困境；對策

加快構建新型農業經營體系，建設現代農業，農村土地規模經營是前提，而農村土地的自由流轉是必由之路。金融是現代經濟的核心，農村土地流轉速度與資金的流動與配置情況密切相關，農村土地流轉離不開金融的支持與保障。隨著我國農村土地流轉規模不斷擴大和市場化程度的日益提高，金融在支持農村土地流轉方面的障礙日益突出，嚴重地阻礙了金融在農村土地資源優化配置中功能的發揮。

一、金融發展與農村土地流轉的相互關系

（一）農村金融效率與土地流轉密切相關

金融部門是資金流動的核心部門，也是現代農村土地流轉的紐帶，農村土地流轉中的資金需要通過金融部門進行配置，其效率的高低直接影響到農村土地流轉資金配置效率的高低。因此，在農村土地流轉的過程中，農村金融中介和金融市場能否順利地將農村資金從盈余部門向赤字部門轉移，其轉移資金的效率和數量很大程度上決定著農村土地流轉速度的快慢、流轉效率的高低和流轉規模的大小。

（二）農村金融發展將促進農村土地產權制度改革

隨著農村金融的發展，資本的社會化程度會不斷提高，農村外源融資的交易成本進一步降低，將極大地改善農村現有生產單位資本不足、缺乏流動資金的局面，農村融資機制將與農戶收入分配結構、儲蓄結構、投資結構更加匹配，這將增加農戶對土地資本的投入能力，土地規模化經營進一步擴大，進而推動農村土地產權制度的改革。

（三）農村土地流轉促進農村金融發展

農村土地流轉與農村金融發展互為條件，相互補充。農村土地流轉離不開金融支持，在金融的有力支撐下，農村土地流轉將更加有序和高效，而土地有序流轉是實現農業規模化、產業化經營的必由之路。通過農村土地流轉，增強農業的市場競爭能力，進一步壯大農村經濟，從根本上解決農民致富發展能力不足的問題，從而使農村金融發展得到更好的經濟支撐。隨著農民收入的提高和土地經營規模的擴大，農戶生產性融資需求規模隨之擴大，金融服務需求更加多元化，催生對農村衍生性金融服務的需求，將產生更多滿足“三農”需要的新型金融機構和金融產品，拓寬農村金融發展道路，進一步搞活農村金融，促進農村金融發展。

二、金融支持農村土地流轉的主要障礙

（一）土地流轉融資擔保存在法律障礙，貸款抵押品變現難

2014年中央1號文件提出，“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。”但《擔保法》第37條第二款和《物權法》第183條第二款均規定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押，但法律規定可以抵押的除外”。目前土地承包經營權可否抵押尚未在法律上得到明確規定。土地使用權及其房屋、土地承包經營權不能成為擔保物，加之房屋、林地、農地等不動產登記則由多個政府部門分別負責確權登記，帶來土地確權登記管理的混亂，造成土地流轉使用權和經營權抵押貸款業務缺乏法律保障，金融機構難以掌控貸款風險，制約貸款發放。

另外，現行法律規定土地承包經營權流轉不得改變土地的集體所有性質，必須保證其農業生產用途不變，保證農民土地承包權益不受損害。加之缺乏專門的價值評估機構對農民的承包經營權進行價值評估，農民的承包經營權無法作價，也就無法實現交易，導致其理論上存在的擔保和抵押功能無法充分實現，進而導致農民融資困難。在動產質押方面，實踐證明也難以解決農村融資擔保問題，因農業生產周期較長且受氣候、市場價格波動等偶發因素的影響較大，農業生產面臨很強的不確定性，農業生產價值難以準確衡量，使金融機構因質押的債權變現難度極大而不愿對土地流轉貸款。

（二）土地流轉中介組織缺失，流轉糾紛增多

受制于自身條件，大部分農民無法對其土地使用權價值進行合理評估，也無法簽訂科學合理的流轉合同，因此需要借助相關的中介機構來完成以上工作。目前農村土地流轉缺乏固定的交易場所，參與土地流轉的非官方中介機構缺乏，土地流轉僅僅依靠鎮鄉、街道組織的農村土地流轉服務中心來服務。服務中心受人員和機構的限制，無法在村一級設立相應機構，對土地流轉供需信息掌握有限，其土地流轉中介作用無法充分發揮，致使土地供求雙方消息受阻。社會性土地流轉中介組織的缺失，導致農村金融機構在發放土地流轉貸款時的交易成本非常高，在一定程度上阻礙了金融機構的放貸。

隨著農村土地流轉的增加，土地流轉糾紛越來越多，增大土地流入業主風險，形成不良貸款的概率增大，阻礙金融機構放貸。土地流轉糾紛不斷增加的原因主要有兩點：一是流轉缺乏規范。土地流轉主要是自發性流轉，多是口頭協定或不規范流轉合同，合同簽訂缺少政府的有效引導和法律援助，加大土地流轉糾紛產生的風險。二是中途毀約。土地流轉期限一般較長，在流轉后國家加大對“三農”的投入，惠農政策不斷出臺，使農民從事農業生產的收益不斷提高，部分農民為獲取更高的收益，要求提前收回流轉的土地，引起土地流轉紛爭。

（三）金融與財政的協調機制不完善

1．財政支農資金多頭管理，用途單一，無法與信貸資金協調。財政支農資金總量不斷加大，但投向農村的渠道過于分散，導致每個渠道的資金數量不足，無法產生帶動和引領作用。加之財政資金用途管制嚴格，限定于扶貧、基礎設施等各種專項投入方面，無法統籌使用，造成財政資金與信貸資金各行其是，政策兼容、資金互動方面協調配合不夠，因而無法支持金融機構農村土地流轉貸款。

2．現行財政貼息制度存在嚴重缺陷，缺乏對金融機構的補貼和引導。財政對貸款利息的補貼是建立在涉農企業或農戶獲得貸款的基礎之上的，而絕大多數農戶無法獲得貸款，貸款貼息政策無法落實。另外，財政缺乏對農村金融機構等貸款供應方放貸的激勵措施，也沒有專門就金融機構土地流轉貸款建立利息補貼機制和不良貸款分擔機制。對金融機構貸款的扶持和引導不足，導致財政支農資金對農村金融機構投入資金的缺乏。

3．財政補貼不足，農業保險缺位。依靠政府給予一定補貼的政策性農業保險減少了自然災害對農業的影響，穩定了農民收入。但總體看，由于政策性農業保險起步晚，財政補貼不足，覆蓋面小，對農業生產的保障能力極其有限，同時由于保費收入少，保險公司積極性也不高，導致農業保險處于“供需雙冷”的尷尬局面。農業保險發展滯后使農業生產風險無法分攤，金融機構對土地流轉放貸的風險也無法預知和控制，回收貸款的不確定性增加，阻礙金融機構對土地流轉貸款。

（四）農村金融體系和金融產品自身的缺陷

表面上，我國農村有政策性、商業性和合作性金融組織，金融體系比較健全，但實際上，隨著我國金融體系改革的深入，大型商業銀行基本撤出了農村，政策性金融一般不直接與農戶發生業務關系，合作性金融組織成為農村最主要的金融組織，而近年的改制也讓其完成了金融業務的“非農化”，導致農村一直處于資金凈流出狀態，對土地流轉貸款支持不足。在信貸產品方面，農村金融機構針對農村的業務是以傳統的“存、貸、匯”為主，農業貸款品種主要是農戶小額信用貸款，而聯保貸款可以看作是信用貸款的衍生品種，其實質是“人保”，在額度、期限、規模、模式等方面都難以滿足土地流轉的資金需求。金融體系和金融產品的不足極大地阻礙了金融對農村土地流轉的支持。

三、對 策

（一）完善農村融資擔保和抵押物處置的法律制度

1．對相關法律法規進行修訂。對《土地管理法》、《物權法》、《擔保法》等法律法規中阻礙土地承包（流轉）經營權抵押的規定進行修訂，消除法律障礙，擴大農村貸款抵押物范圍。如允許業主用經濟林木、農業生產和管理用房以及保險受償權作為抵押品貸款。可以先對《農村土地承包經營法》進行修改，單獨用一章來規定土地承包經營權的流轉問題，系統、明確地規定土地承包經營權流轉的基本原則、條件、范圍、方式、程序、中介服務、利益分配、監督管理等重要問題。

2．完善農村土地價值評估、不動產登記和土地抵押等制度。將土地和其它不動產登記有機結合起來，建立健全以土地為核心的不動產統一登記制度，提高不動產登記的法律地位。按照市場需要建立具有可操作性的農村土地評估體系和標準，委托中介機構進行評估，金融機構根據評估報告來確定土地的抵押價值。

（二）建立土地流轉交易平臺

1．建立土地經營權流轉有形市場。加快硬件設施建設，構建土地流轉有形市場，為土地流轉供需雙方提供自由交易的平臺，開展信息收集與發布，降低交易雙方成本；加強市場監管，強化對土地流轉資格及價格、流轉合同及鑒證、復耕風險抵押金等土地流轉前期工作的監督管理；強化對土地流轉后續履約的跟蹤、對交易雙方進行誠信評價與公示等土地流轉后期工作的監督管理。

2．構建面向農民、涉農企業和其他市場主體的公益性金融服務平臺。平臺可由農業部門、金融監管部門、地方政府共同管理，開展金融信貸指導、建立電子流轉檔案、信用評級、價值評估等工作。

3．大力發展非官方土地流轉中介組織，逐步形成以社會中介為服務主體的土地流轉機制，以解決官方中介組織機構和人員不足、信息不充分的問題，有利于政府在土地流管理中真正起到“裁判”的作用。

（三）構建財政與農村金融的良性互動機制

整合財政支農資金，增強財政與農村金融互動。

1．建立財政對信貸資金的導入機制。統籌使用分散于政府多個涉農部門的財政支農資金，設立統一管理運作財政支農資金的地方農村建設投融資公司。根據農村建設發展規劃和實際需要，以地方農村建設投融資公司為基礎，以土地流轉項目為依托向銀行貸款融資，形成“土地轉入戶+投融資公司+銀行”的融資模式，通過財政資金投入引導銀行信貸資金投入。

2．進一步加強財政對農村金融機構的扶持和補貼力度。完善財政對金融機構涉農貸款的貼息、減免營業稅等政策，建立貸款激勵制度和不良貸款分擔機制，對金融機構發放土地流轉貸款進行適當獎勵，對土地流轉不良貸款進行適當補貼。

3．組建政策性農業保險公司。建立以政策性保險為主、商業性保險為輔的農業風險防范機制，加大對政策性保險的財政資金投入，不斷擴大政策性農業保險領域，降低規模經營的意外災害風險，降低金融機構貸款損失風險。

（四）加快農村金融體系和金融產品創新

1．健全農村金融體系。允許多元化的資本進入農村金融市場，在充分發揮農村信用社作用的基礎上，大力發展村鎮銀行和小額貸款公司等新型農村金融機構，增加農村金融市場的供給主體，增強農村金融市場的競爭。部分先行地區的實踐證明，推廣設立新型農村金融機構和組織能夠打破信用社對農村金融市場的壟斷，增加農村金融市場的有效供給，緩解農村地區的金融抑制，拓寬融資渠道，引導更多信貸資金和社會資金投向農村。

2．創新農村金融產品。在完善農村土地評估、登記、擔保等制度的基礎上，重點開發農地金融產品。當前運行較好的農地金融產品有：重慶的地票交易、重慶萬州的土地入股農民專業合作社、重慶江津的農村土地承包權證券化和浙江農地信托。地票交易是將閑置的農村集體建設用地進行復墾，經嚴格驗收后發等量面積的建設用地指標憑證，農民、企業和政府都可以通過地票交易獲取更多收益，實現帕累托改進；土地入股農民專業合作社是農戶用土地承包經營權入股，由農民專業合作社統一生產、經營和管理，并按股份分紅；農村土地證券化是在不喪失土地產權的前提下，以土地收益為擔保發行證券，將不可移動、難以分割、不適合小規模投資的土地轉化成可以流動的金融資產；農村土地信托是農村土地承包人基于對受托人的信任，將其承包的土地使用權在一定期限內委托給受托人，并以自己的名義經營管理或使用，類似于資金信托的一種農地金融產品。

[1]史衛民，馬寧.我國農地流轉中政府的角色定位及其實現的法制保障[J].管理現代化，2013（1）：13-15.

[2]胡靜，湯大益.農村金融市場：非均衡性現實與調整路徑[J].重慶三峽學院學報，2015（1）：54-57.

[3]袁天澤.三峽庫區農村土地流轉的法律思考[J].重慶三峽學院學報，2003（1）：10-12.

[4]周科，王釗.加強和改進西部農村金融服務的對策思路[J].經濟研究參考，2010（48）：18-19.

（責任編輯：朱 丹）

The Plight and Countermeasures of Financial Support for Rural Land Transaction

Zhou ke
（Finance and Economics College of Chongqing Three Gorges University, Chongqing Wanzhou 404100）

Finance plays an important role in rural land transaction. But in rural land transaction there are still legal obstacles financing guarantees, collateral is difficult to dispose of, loss transfer mechanisms and circulation dispute mediation, fiscal and monetary coordination mechanism is imperfect and rural financial system and financial defective product itself and other issues. Therefore, the countermeasures is to the relevant laws and regulations, building rural land transaction platform and builds positive interaction between fiscal and rural finance mechanisms to accelerate rural financial system reform and innovation of financial products to eliminate financial barriers to support rural land transaction.

rural finance; financial support; plight; countermeasures

F127

A

1009-8135（2015）02-0025-03

2014-12-15

周 科（1977-），男，四川彭州人，重慶三峽學院副教授，博士，主要研究農業經濟管理、農村金融。

重慶市社科規劃項目“三峽重慶庫區培育家庭農場的金融支持創新研究”（編號：2014YBJJ023）、重慶三峽學院重點項目“金融服務三峽庫區農業產業化的路徑選擇研究”（編號：12ZD01）階段性成果