地方政府債務風險控制研究

摘要:隨著人們對風險問題認識的不斷深化，怎樣對財政風險進行防范，使財政穩定性與可持續性得以保持，是全世界面臨的一個研究課題。近幾年來，我國對財政風險的研究也日益深入，學者們開始普遍關注地方政府債務問題。當前我國財政風險最主要、最突出的來源就是政府債務風險，財政風險集中體現為一系列與之緊密相關的債務風險，因此識別政府債務風險，尤其是地方政府債務風險，并且防范和應對政府債務風險不僅是十分必要的而且是相當迫切的。

一、引言

最近幾年，我國開始深入研究債務風險，在對債務風險的認識上，各地方政府與理論界都已經發生了很大的變化。中國地方政府債務的具體數量目前還沒有一個精準的官方統計，但就一些地方財政實際數字和專家們的觀點普遍顯示，中國相當部分的地方財政肩負的債務很可能是一個數額巨大的黑洞，當中蘊含的風險不容忽視，并可能隨著時間的繼續而不斷放大。地方政府債務風險的過度累積便是個十分令人頭疼的問題。隨著日益激化的地方財政收支矛盾，財政收入增長機制比較欠缺，剛性增長的財政支出，長期化、大數額的財政赤字，日益加重了債務負擔。由于政府的政治目標是高增長的經濟，而地方政府為了發展區域經濟，普遍采用了債務手段。對因此造成的債務風險，地方政府還缺乏深刻的認識，更沒有對債務風險引起足夠的警惕從深層次上分析原因。

二、地方政府債務風險的形成機理

(一)經濟體制改革尚未到位所引發的地方政府債務風險

主要包括：一是地方政府“越位”、“缺位”行為造成的政府債務風險。地方財力有限的情況下，地方政府過去一些長期“缺位”的領域，比如生態環境保護、社會保障、義務教育、社會治安等，又不得不投入大量的資金，使得地方財政支出呈剛性化，進而使大量的地方政府債務風險得以誘發。二是地方政府錯位及不對稱的財權和事權導致的地方政府債務風險。基于職能的履行需要，在既定法律框架內，為了實現融資與投資，地方政府采取了很多變通的辦法，從而和政府關聯的債務大量出現。三是基層稅收的真實性存在著極大的隱患。目前在我國基層政府財政之間買賣稅收的事己不是新聞了，為了使稅收入庫的任務得以完成，一些基層政府將所謂的“稅收提成”給代征、代扣、代繳單位，更有甚者，有些貧困地區為了確保財政收入，將稅票從稅務干部處強行征收上來，私自將個人所得稅稅票開給個體及私營經濟的增值稅收入，截流并挪用本應屬于上級政府的財政收入。

(二)財政體制改革尚未到位所引發的地方政府債務風險

主要包括：一是嚴重滯后的地方政府債務管理制度，缺乏相應的償還機制。二是各自為政、條塊分割的地方債務管理體制，有效的量化管理債務風險比較欠缺。三是地方政府缺乏與之相對應的舉債權和融資渠道。

三、政府債務風險防范機制的構建及對策建議

(一)加快經濟體制改革的步伐增強財政保障能力

1、加快經濟體制改革，盡快實現經濟性分權

針對競爭性領域，地方政府必須盡快退出；用“服務市場”行為代替“替代市場”行為，是地方政府經濟行為的突破點。針對初具規模的區域性市場，過多替代市場機制的地方政府，會使地方經濟發展的后勁得到削弱。所以，一方面，地方政府要對各類市場的硬件建設緊抓不放，另一方面，向健全市場正常運行所必需的各類軟件進行轉變才是工作的重點。

2、加快經濟發展，提高財政收入總量

本區域財源建設要繼續搞好。基于市場經濟與公共財政制度的要求，要實施財源建設思路的轉變，在對國有經濟布局進行調整的基礎上，向基礎產業與高科技產業（國有經濟優勢比較明顯）配置資源。依法治稅務必嚴格，在財政收入上體現出經濟增長的成果。財政收入必須要落實到位，虛收空轉一定要避免，預算管理制度的制定與執行必須嚴格，使政府實際調控能力通過財政收入得到反映。

3、多渠道籌措資金

基于不良債務的不再增加，在短期內，出售劣質國有企業與閑置國有資產、轉讓土地使用權、對中央扶持進行爭取等是地方政府解決短期風險問題的幾種途徑。

(二)進一步健全完善財政體制減小體制因素造成的債務風險

財政體制體現了上下級政府之間的分配關系。所以，要化解地方債務風險或者說大范圍的化解地方的財政風險，在財政體制上就應做出調整。

1、明確界定政府間的事權劃分，分清償債責任

對各級政府間的事權和支出職責的劃分進行合理界定，基于一致性的決策責任和籌資責任，使當前事權錯位的問題得以解決。公共政策的制定與實施成本的責任在原則應由決策主體來承擔。

2、加快費稅改革步伐，完善地方稅體系

對地方稅的范圍進行明確界定，對當前以隸屬關系為依據分配各級政府之間收入的不規范辦法進行改革，以稅種為依據對中央收入和地方收入進行劃分；加強地方稅主體稅種的建設。如用統一的房地產稅對不同房地產稅、房產稅及土地使用稅進行合并，征收要全面，對稅基定期進行重新評估，從而讓其成為地方稅的一種主體稅種；將一定的稅收立法權賦予地方政府，讓其能以本地區的實際情況為依據，開征新的稅種。

3、建立完善的轉移支付制度

對于一般性轉移支付，改進和完善現行基數法，逐步以因素法取代；對縣鄉財政風險受各項新政策的影響進行評估，對部分轉移支付措施進行配套實施，與稅費改革相結合等政策，實施配套性的部分或全額轉移支付措施，增加對農業、農村義務教育方面的投入。

4、調整財政支出結構

按照公共財政的要求，應對財政支出結構進行調整，對非必要的項目支出進行壓縮，在改善與當地政府正常運行與社會穩定及外部經濟環境條件相關的方面投入有限的財政資金轉移。一方面，對不必要開支進行壓縮，使國有企業虧損性補貼得以減少，另一方面，使農業與教育方面的支出得以增加，同時使社會保障資金賬戶盡快得以充實。

第一，應擴大養老保險覆蓋面，改善基金收支狀況；第二，提高統籌層次，增強整體保障能力；第三，建立基金投資運營新機制，提高保值增值水平。

(三)建立與地方政府舉債相應的管理與風險防范機制

推進地方政府債務管理體制的強化，要使地方政府債務風險得以控制，就必須推進地方債務風險信息披露制度、預警指標體系及風險處理機制的建立健全。

1、建立地方政府債務信息公開披露制度

債務管理工作的基礎是披露地方政府的債務信息，基于此，地方政府決策者能夠使債務風險在最大程度上得以避免，有利于持續的穩定

地方財政。要使地方政府債務風險得以防范與化解，就要推進嚴格風險披露制度的建立健全，同時直接債務與或有債務、顯性債務與隱性債務都應該是信息披露的內容。這里面，確定和估算或有債務有一定難度，是十分關鍵的，可以建立地方政府或有債務報告，由各級地方政府上報，并公開發表，便于社會公眾了解政府的活動范圍和方向，加強民主監督。

2、建立地方政府債務風險的預警指標體系

一般來說，經濟環境指標、財政收入指標、財政支出指標、綜合評價指標（收支關系指標、債務負擔指標、政府間財力轉移比例）等四大類指標共同構成了國際通性的財政風險預警指標體系，以指標為依據對對地方財政風險的程度與產生的原因進行分析確定。因為該指標體系在我國還沒有正式建立，所以在選擇指標時各地可以以本地的實際需要為依據，財政風險預警指標體系的建立要與本地區的實際相適應。

四、結束語

隨著我國改革開放的日益深入，在這一過程中一系列從未遇到的新問題逐步出現，風險因素與風險程度日益增多增高。當前，財政風險在我國的存在形式有很多種，就像收入方面的風險、債務風險、支出方面的風險、與財政政策風險等。政府財政的各種形式的債務風險是財政風險最主要、最直接的表現形式，亦即政府財政清償能力的嚴重匱乏。這是因為其他形式的債務風險都有可能最終轉變為政府債務的增加，從而最終演變為實際意義上的政府債務風險。相比中央財政來講，地方財政沒有獨立的發債權，財政困難更為嚴重。隨著日益激化的地方財政收支矛盾，財政收入增長機制比較欠缺，剛性增長的財政支出，長期化、大數額的財政赤字，日益加重了債務負擔，使得地方政府債務風險成為一個令人十分頭疼的問題。正因如此，本文的所有研究始終圍繞著地方政府債務與債務風險這條主線展開，并結合實際，以防范和化解地方政府債務風險為最終落腳點。