論中國公民海外航空安全利益的保護

摘要：隨著全球化進程的日益加速，中國對外開放戰略的不斷拓展，中國海外安全利益的保護顯得尤為迫切，而公民的海外安全利益更是我國海外安全利益保護的重中之一。透過“馬航370事件”可以看到，我國公民海外航空安全利益保護機制在預防、救援和糾紛解決方面發揮了重要作用，但也存在著不足而亟需完善。我國應加強公民海外航空安全利益保護的立法，構建全方位的航空安全預防機制，強化國際救援合作機制，合理運用國際爭端解決機制，以實現我國公民海外航空安全利益保護的最大化。

關鍵詞：公民海外航空安全利益；馬航370事件；保護機制

中圖分類號：D993.4文獻標識碼：A

DOI：10.3963/j.issn.16716477.2015.05.006

2014年3月8日凌晨，馬來西亞航空公司一架航班號為MH370的波音客機航班，在飛往北京途中，與地面的空中交通管制失去聯系。航班失聯發生后，馬來西亞、中國、澳大利亞等多國政府投入了大量資源參與搜尋MH370航班客機，但截至2015年1月28日，各方目前仍未找到失蹤客機的具體位置。根據《國際民用航空公約》（以下簡稱《國際民航公約》）《附件 12》和《附件13》的有關規定，馬來西亞民航局代表馬來西亞政府正式宣布MH370 航班失事，并推定機上所有 239 名乘客和機組人員已全部遇難。

伴隨日益加深的全球化進程，中國的對外開放戰略正邁入新的歷史階段，我國赴境外的公民數量呈現大幅增長。如何保護中國公民的海外安全利益逐漸成為中國海外安全利益保護亟待解決的現實命題。“馬航370事件”充分表明中國公民海外航空安全利益保護的重要性和緊迫性。本文以“馬航370事件”為視角，通過對中國公民海外航空安全利益保護的界定，結合中國的相關法律與實踐，分析“馬航370事件”下中國公民海外航空安全利益保護的相關機制及其不足，并就中國公民海外航空安全利益保護的完善提出建議。

一、“馬航370事件”下中國公民海外航空安全利益的保護機制

“馬航370事件”凸顯出公民海外航空安全利益保護之必要，然而現實則是我國公民海外航空安全利益概念的定位仍然不夠明晰，亟需厘清和界定，公民海外航空安全利益的保護機制同樣需要重新審視。

（一）中國公民海外航空安全利益保護的界定與依據

1.中國公民海外航空安全利益保護的界定。國際航空法對航空安全尚未形成統一定義，而界定中國公民海外航空安全利益保護的概念必須首先闡釋航空安全的含義，它決定著中國公民海外航空安全利益保護的具體內容。“狹義上，航空安全是指防止飛機運行中航空事故的發生；廣義上，航空安全蘊含政治、戰略和法律層面的意義，包含預防性、救濟性和懲罰性措施，并不僅僅限于飛行安全。”國際民用航空組織（以下簡稱“國際民航組織”）將航空安全界定為“免于人身損害風險和航空器及其財產損失的狀態”①。而對中國公民而言，“我國現行的境外公民保護機制仍是以保護境外我國公民的生命安全和財產安全為主要特征”。結合國際民航組織的定義，中國公民海外航空安全利益的保護是指海外中國公民在國際航空活動中享有免于人身損害、航空器及其財產損失的權益；在航空器及其人員遭受損失的情形下，相關機構和人員有權獲得賠償的權益。

2. 中國公民海外航空安全利益保護的依據。首先，中國公民海外航空安全利益的保護是國際社會保障航空安全的現實要求。縱觀國際社會航空安全管理的實踐，保護海外公民航空安全利益是各國航空運輸管理的重要職責。美國聯邦層面的航空管理主要由聯邦航空管理局負責，而航空事故的調查工作則是由國家安全運輸委員會負責，同時后者還負責制定飛行安全建議，積極推動國際合作。“9·11”事件發生后，“國會設立了美國運輸安全管理局，與聯邦航空管理局共同合作協調努力確保航空安全”。在歐盟，歐洲航空安全局主要承擔航空安全的管理工作，并與成員國的航空安全局進行協調合作推動歐盟區域內航空安全的保障。國際民航組織、國際航空運輸協會等專門性國際航空組織制定了國際航空安全所遵循的一般標準，努力推動航空安全領域的國際合作，維護國際航空運輸安全。由此可見，國家和國際組織的廣泛實踐業已證明：航空安全的保障是國際航空業持續發展的重要內容，更是國際社會的廣泛共識。

其次，國際法的人本化趨勢要求中國保護公民的海外航空安全利益。“國際法的人本化， 主要是指國際法的理念、價值、原則、規則、規章和制度越來越注重單個人和整個人類的法律地位、各種權利和利益的確立、維護和實現，它預示著國際法發展的一種動態進程或趨勢。”國際法的人本化趨勢彰顯了國際法關注保護公民個人權益的理念和價值，這也表明“國際法人本化的發展強化了加強海外公民權益保護的國際法依據”。海外公民航空安全利益的保護是海外公民權益保護的組成部分，因而保護海外公民的航空安全利益順應了國際法人本化趨勢的要求。

第三，中國公民海外航空安全利益的保護符合國際航空法的內在目標。國際航空法律體系是由國際社會訂立的一系列國際航空條約組成的。具體而言，《國際民用航空公約》是國際航空立法的基礎性文件，公約的目標之一是促進航空運輸的安全發展，公民航空安全利益的保護亦是公約的內在目標。《東京條約》、《海牙公約》和《蒙特利爾公約》是關于國際民用航空安全的主要國際條約，“這三項公約形式上相互獨立，但在內容上相互補充，從而構成一個基本的國際民用航空安全法體系”。關于承運人的責任、乘客索賠和求償等問題，《統一國際航空運輸某些規則的公約》（以下簡稱 1999 年《蒙特利爾公約》）指出，如果承運人未能履行保護航空安全的職責和義務，那么承運人會依公約規定承擔損害賠償責任，這是從事后出發對承運人強化公民航空安全保護所提出的要求。這些國際法規則的實施表明了保護公民的航空安全利益已然成為國際航空法所要實現的內在目標之一。

（二）“馬航370事件”下中國公民海外航空安全利益保護機制的實施

“馬航370事件”發生后，中國政府啟動了應急預案，由外交部負責，聯合其他部委采取一系列緊急應對措施。筆者擬從預防、救援和糾紛解決三個角度對“馬航370事件”下中國公民海外航空安全保護的相關機制進行分析。

1. 中國公民海外航空安全利益保護的預防機制。預防機制強調國家應當向境外公民提供所在國的安全信息，幫助海外公民預防潛在的安全威脅，保護公民的海外安全利益，這主要依靠駐外使領館的領事保護進行。國際法上，領事保護是保護海外公民安全利益的重要手段，職能之一便是“預防海外國民遭受侵害，主要是通過對不同國家和地區進行安全評估，對國民出國注意事項予以提醒和引導，防患于未然”。領事保護的范圍不僅局限于事故發生之后，更強調事故發生前的預防機制。“馬航370事件”發生以后，我國駐外使領館于第一時間成立應急小組，協助高層溝通、遇難家屬的咨詢等活動。但事故發生前，中國駐外使領館并沒有獲悉任何關于該航班潛在的安全威脅信息，也就無法向該航班的乘客發出安全預警，“馬航370事件”中領事保護的預防機制未能得到有效執行。

2. 中國公民海外航空安全利益保護的救援機制。“馬航370航班”失事以后，中國啟動了應急救援預案，包括國內和國外兩方面。國內層面，利用境外中國公民和機構安全保護工作部際聯席機制，外交部組織多次召開部級聯席會議，要求有關國家全力進行搜救，派出船只和飛機赴相關區域協助搜救，同時做好乘客家屬安撫工作，及時向公眾通報有關工作進展。國際層面，中國與馬來西亞、澳大利亞等其他國家主要通過會議商討的形式確立下一步搜尋工作的范圍和目標，制定搜救計劃，避免重復性搜救工作，充分做到搜救資源的合理配置和利用。在該事件中，考慮到中國公民的海外航空安全利益損失慘重，此次搜尋對中國海上聯合搜救能力提出更為嚴峻的考驗。

3.中國公民海外航空安全利益保護的糾紛解決機制。隨著“馬航370事件”的日趨升溫，事故糾紛問題也隨之產生。按照國際法上對國際爭端解決方式的分類，國際航空安全事故引發的糾紛可以采取外交和法律方式予以解決。外交方式上，中國和馬來西亞就此達成過協議。“締約雙方應本著密切合作和相互支持的精神，保證本協定的各項規定的正確實施和滿意的遵守。為此，締約雙方航空當局應經常相互協商。”②由此推斷，談判和協商仍會是中馬兩國處理“馬航370事件”的主要方式。就法律方式而言，“在洛克比空難中，聯合國安理會要求利比亞承擔國家責任的基礎就在于利比亞以國家身份實施了‘恐怖主義行動’，必然導致利比亞承擔國家責任”。如果調查最終認定馬來西亞政府與恐怖主義活動有關，中國可利用聯合國安理會以決議的形式對馬來西亞實施制裁。另外，兩國的爭端亦可尋求國際民航組織內部的爭端解決程序進行仲裁，或者建議國際民航組織就兩國的航空糾紛進行斡旋和調停。另一方面，根據相關國際公約、國內法并合理參照國際慣例，為保護所享有的正當權益，乘客家屬能夠采取協商或訴訟等方式完成賠償程序。而且馬來西亞政府已經表示，如各位家屬已經做好準備，馬來西亞航空公司可立即啟動賠償程序。

二、中國公民海外航空安全利益保護機制的現狀和不足

“馬航370事件”從側面反映了我國公民海外航空安全利益保護機制的現狀，同時也暴露出我國目前應急保護機制依舊存在著不足，并且亟需要完善。

（一）中國公民海外航空安全利益保護機制的現狀

“由于航空活動具有較強的國際性，因此，對航空活動的調整不能僅僅依靠各國的國內法。”這時我國的航空安全管理體制而言亦是如此。審視中國公民海外航空安全利益保護機制須從國內法和國際法兩個層面進行思考。

1.中國公民海外航空安全利益保護機制的國內法層面。改革開放以后，中國一直重視航空立法工作，形成以《中華人民共和國民用航空法》（以下簡稱《民用航空法》）為核心，并由國務院的民航行政法規、民航主管部門的民航規章以及其他民航規范性文件組成的民航法律體系。

《民用航空法》第1條就首先強調了航空安全的重要價值，這應視為保障我國公民海外航空安全利益的原則性法律依據；第五章規定了航空人員的安全責任；第七章空中航行部分則指出任何可能影響飛行安全的活動，應當依法獲得批準，并采取確保飛行安全的必要措施；第十一章闡述了搜尋救援和事故調查的相關規定；第十三章對外國民用航空器作出特別規定，外國航空器應當擔負起保障中國公民航空安全利益的責任；第十五章則是關于危害航空器犯罪的法律責任。以上內容主要是維護航空安全的框架性規定，保障航空安全的具體措施則通過一系列航空安全法規和規章體現出來。 航空管理行政法規是我國民航法律體系的重要組成部分，也是對《民用航空法》的重要補充。在公民航空安全方面，《中華人民共和國民用航空安全保衛條例》強調了外國民用航空企業對中國公民的航空安全應負有保護責任；《國家處置民用航空器飛行事故應急預案》規定了處理民用航空器飛行事故的應急措施，但僅涉及國內航空安全事故，境外航空事故范圍僅限于中國承運人在國外的飛行事故，國外承運人在境外發生的航空事故不在此列。

在規章方面，國家民航總局制定了一系列有關航空管制的行政規章，航空安全是中心議題之一，如《民用航空器飛行事故應急反應和家屬援助規定》、《民用航空器飛行事故調查程序》、《民用航空器事故和飛行事故征候調查規定》等。《國內航空運輸承運人賠償責任限額規定》細化了空難事件中承運人的賠償數額，為遇難者及其家屬的索賠提供法律支持。除此以外，民航總局仍然制定了很多規范性文件和標準，其中，航空安全的內容居于重要地位。

2.中國公民海外航空安全利益保護機制的國際法層面。作為正在發展中的航空大國，我國正積極參與制定國際航空法律規則，合理運用國際航空法維護我國航空利益。一方面，中國加入了一系列國際航空條約，并將國際條約適用于國內航空立法。《國際民用航空公約》制定的目的之一在于保障航空運輸的安全，中國加入該條約表明了中國保護公民航空安全利益的決心和立場。鑒于國際社會危害航空安全犯罪活動日益增加，公民的海外航空安全利益受到日益嚴重的威脅，中國作為締約國積極參與打擊各種危害國際航空安全的犯罪活動，同時倡導和促進相關國際條約的訂立，共同保障公民的海外航空安全利益。與此同時，我國的《民用航空法》已經就如何適用國際航空條約作了原則性規定，除了中國聲明的保留條款，如果國際條約與國內航空法出現沖突，中國會優先適用國際航空法的規定。而中國公民海外航空安全利益的保護工作也是同樣適用，充分表明了我國一貫利用國際航空規則維護公民境外航空安全利益的堅定立場。

另一方面，中國是包括國際民航組織在內的諸多國際航空組織的會員國，以主動姿態推動國際和區域航空合作。作為國際民航組織的創始會員國，中國長期以來努力與其他成員國展開多種形式的國際航空安全合作，擴大中國在維護國際航空安全方面的影響力。2010年，國際民航組織在北京舉行了國際航空保安公約外交大會，最終大會通過了《北京公約》和《北京議定書》，“這兩個法律文件的主要內容彌補了之前航空保安公約存在的空白和不足，并將今年新出現的航空運輸安全構成威脅的犯罪行為予以刑事定罪，同時還將聯合國反恐公約體系中的許多既有的法律制度也移植到公約和議定書案文中，進一步從實體法和程序法的角度完善了國際航空刑法”。這是我國主動參與航空保安國際立法的新舉措，展示了中國努力承擔保障國際航空安全的國家責任，同時為中國公民海外航空安全利益的保障予以有利的國際法支持。

（二）中國公民海外航空安全利益保護機制的不足

1.公民海外航空安全利益保護機制的立法缺失。“我國《民用航空法》自1996年施行以來，迄今從未進行過修訂，一些條款內容均已經過時。”其中，本法對航空安全保障的規定較為籠統，作為公民航空安全保護的基本法，它缺乏對中國公民海外航空安全利益保護的明確規定。國際航空安全事件中的緊急應對機制具有臨時性，很難得到長期貫徹執行，長期性公民海外航空安全保護機制的構建迫使應對措施要更具有正當性和權威性。當今國際航空運輸形勢可謂瞬息萬變，《民用航空法》關于航空安全之規定并沒有充分反映國際航空安全的最新發展和趨勢，公民海外航空安全利益的保護立法未能做到與時俱進。

伴隨中國國際地位的日益提升，中國國際航空運輸近年來得以迅猛發展，國際航空糾紛日趨增多，相關法律制度建設理應并行不悖。但是，航空安全的法規、規章、規范性文件和標準亦集中于國內航空安全的保障工作，公民海外航空安全利益保護的專門性法規、規章等依然較為缺乏。隨著對外開放戰略持續深層次擴展，未來我國出境公民的人數還將會有更大幅度的增長，保障公民海外航空安全利益的呼聲會更為強烈，專門保障海外航空安全利益的立法工作勢在必行。

2.公民海外航空安全利益保護的預防機制不夠健全。預防機制的關鍵在于及時獲取可能威脅公民海外航空安全的信息，這意味著海外航空安全信息的溝通與共享是其中的核心一環。“中國關于領事保護和海外安全的信息主要通過外交部、駐外使領館和其他國家機關的網站發布。領事信息的內容也不夠豐富， 即便有預警信息， 也不夠明確。”“馬航370事件”中發生了乘客利用假護照登記事件，然而馬方并未向中方通報該消息，這就導致中方使領館無法及時通知海外中國公民航班潛在的安全隱患信息，這反映了中國與周邊國家間航空安全信息的收集和共享不夠充分，彰顯了亞太地區多國間航空安全信息收集和共享機制建立的迫切性。

另外，海外華人華僑和我國公民境外組成的民間社會團體是國外重要的社會力量，他們不僅在當地具有政治、經濟和社會影響力，而且能夠利用個人和團體的影響力為使領館及時提供更多更全面的所在國航空安全信息。因此，單純依賴領事保護的預防機制難以應付中國公民海外航空安全的復雜情勢，構建政府、社團、公民緊密結合的海外航空安全預防機制顯得十分必要。

3. 公民海外航空安全利益保護的國際聯合救援機制陷入困境。失事客機的搜救工作動員了26個國家開展聯合搜尋活動，其規模之大、范圍之廣是史無前例的。包括中國在內的多國參與了馬航客機的搜尋和救援，未來我國還將參與事故調查的國際合作，但是中國將以何種機制開展一系列國際合作確實值得我們思考。就現實而言，國際法依據是《國際民航公約》的《附件12》和《附件13》，應對國際性的搜尋和救援、事故調查等相對應的國內法尚未成形，而這與保障我國公民海外航空安全利益休戚相關，長期而言，國內法的缺失會對未來我國參與國際合作造成一定的局限。

另外，國際聯合搜救工作的深入進行，意味著海上搜救工作將會在未來長時間繼續下去，各國已耗費了大量人力、物力和財力，搜救工作成本持續增加，這種長期不間斷搜尋工作是否具有可持續性是值得考慮的。與此同時，各國在搜救資源方面應該如何合理分配？搜尋和打撈方面的責任該如何分擔？國際社會應當采取何種方式對聯合搜救工作進行管理？如果國際社會無法做好相關協調工作，國際聯合搜救可能會陷入困境。

4. 公民海外航空安全利益保護的糾紛解決機制存在局限。中國在外交政策中一直主張用談判和協商的和平方式解決國際爭端。但出于維護中馬兩國長期友好關系的考慮，“贏得航空爭端的訴求可能不如保持雙方政治關系顯得更為重要”。而且，馬來西政府宣布成立由其領導的國際調查組對“馬航370事件”進行調查，由于尚未查明馬政府是否與該事件有關，國家調查組報告的客觀性和真實性都存在疑問，這會對空難調查產生一定影響，糾紛解決機制的局限性由此凸現。在乘客家屬索賠上，“《民用航空法》所規定的賠償責任限額已大大低于《蒙特利爾公約》的規定” ，如果中國乘客家屬在國內法院提起對馬航的賠償訴訟，那么很可能實際獲得的與所要求的賠償數額存在一定差距，遇難家屬的求償權益則難以維護。

三、中國公民海外航空安全利益保護機制的完善

中國公民海外航空安全利益保護機制尚處于初步階段，“馬航370事件”凸顯該機制依然面臨持續的考驗和風險。為了應對日益嚴峻的航空安全形勢，我國應當充分考察國際社會保護公民航空安全利益的實踐，并且結合中國的具體國情，采取富有成效的措施保護公民的海外航空安全利益。為了形成具有中國特色的公民海外航空安全利益保護機制，筆者建議擬從強化立法、健全預防機制、加強國際救援合作機制和國際爭端解決機制的合理運用等四個方面進行完善。

（一）強化公民海外航空安全利益保護的立法

“洛克比空難”事件促使美國國會立即推動相關的航空立法工作，制定了《航空安全法》和《機場調查和技術法案》。“9·11恐怖襲擊事件以后，美國考慮到更為迫切的航空安保形勢，又通過了《航空和安全運輸法》。”這表明，在美國，航空安全正作為獨立分支從航空管理法律中分離，突出強調航空安全立法的獨特作用。此次“馬航370事件”將嚴峻的海外航空安全工作形勢展現在公眾面前，對政府應對航空安全保護的能力提出了更高要求，強化公民海外航空安全利益保護的立法實為首要任務。

第一，全國人大常委會應當加快《民用航空法》的修訂工作，突出海外航空安全的重要位置，反映當今國際航空安全形勢的新發展。新修改的《民用航空法》要設立專門章節規定航空安全的內容，考慮到國內與國際航空運輸的區別和聯系，該法應針對國內航空安全和國外航空安全分別作出具體規定，展現中國公民海外航空安全利益保護的重要地位。另外，在空難事件賠償上，我國《民用航空法》應當緊跟《蒙特利爾公約》關于賠償數額的規定，作出適當修改，這會為可能出現在國內的空難索賠案件提供有力的法律支持。

第二，在此基礎上，我國應考慮制定航空安全保護的專門性法律，即《中華人民共和國航空安全法》，結合現有的航空安全管理體制和法規規章，新法應整合目前航空安全的法規和規章，從航空安全的定義、管理體制、保護機制等多個視角作出詳細規定，保護機制則應體現中國公民海外航空安全利益保護的特殊性，在預防、救援和糾紛解決等方面發揮作用。其中，以公約的《附件12》和《附件13》為基礎，我國應對如何開展國際性搜尋和救援、事故調查等工作制定可行的統一指導準則，規范參與這些行動的方式方法，實現國際救援機制的常態化和規范化，在未來應對類似“馬航370事件”的國際航空事故時，行動更為有效、救援更為迅速，這樣海外中國公民的航空安全利益損失則會更小。另外，以美國的《空難家庭援助法案》為例，我國應嘗試制定符合本國國情的《空難家庭援助法》，“馬航370事件”中大量中國乘客失蹤，乘客家屬安撫和援助的系統性工作迫在眉睫，例如建立家屬援助的專門網站，及時為空難家屬提供法律支持，解答家屬的法律困惑等。這就要求《空難家庭援助法》應當具體化、細節化，進而富有可操作性。

第三，2013年，國際民航組織出版了《2014年-2016年全球航空安全計劃》文件，作為國際民航組織的一項高級別政策、規劃和實施文件，全球航空安全計劃的目的在于促使成員國更為高效地管理空中交通的增長，同時努力提升航空安全③。對我國而言，該計劃同樣具有積極意義，中國應以此為藍本，結合我國目前的航空安全形勢，加快制定中國短期和長期的航空安全保護計劃，這包含安全管理體系、國家安全框架、航空安全法律法規等內容，公民海外航空安全利益則應成為核心內容之一。

（二）構建全方位的公民海外航空安全預防機制

公民海外航空安全預防機制要求設立地區間國家航空安全信息收集和共享機制，推進政府與海外民間團體和非政府組織等第三方的緊密合作，構建一種全方位的海外航空安全預防體系。在“MH370事件”中，亞太多國展開地區聯合搜救的初步嘗試，作為推動亞太航空安全合作的平臺，亞太航空安全組的作用不容忽視。該機構的任務之一是確保成員國間的協調與合作，提高亞太地區的民用航空安全④。以此為平臺，中國應聯合其他亞太國家開展航空安全的深度合作，對潛在的航空安全威脅提供預警，構建航空安全數據收集、分析和共享框架，建立航班安全信息收集和分享機制⑤。具體的實施方式需要由各國航空安全管理部門以談判和協商的方式確定。

另外，我國還應加強與華人華僑和海外社會團體的密切聯系。一方面，與之建立經常性的工作聯系和定期工作會晤機制，實施駐外使領館與當地民間社團關于海外航空安全信息的共享，確保信息來源的通暢和預警信息發布的及時有效性，為中國公民海外航空安全提供良好的信息保障。另一方面，國際航空事故的調查和糾紛解決通常較國內會耗時更長、成本更高，而且由于不同國家文化背景差異較大，法律傳統也不盡相同，航空法律法規也存在差異，這就需要熟悉當地航空法律的海外華人華僑和民間社會團體積極提供法律援助，從而為航空事故遇難乘客的家屬爭取合理賠償，這對保障公民海外航空安全利益同樣具有重要意義。

（三）加強國際救援合作機制

在搜救資源分配、商業搜尋和打撈出資的責任承擔、搜救工作的協調管理等方面，國際社會目前尚未就此達成一致。隨著搜尋工作的無限期延長，這些問題勢必會影響未來聯合搜救行動的工作效率，國際救援合作機制的加強顯得尤為緊迫。首先，中國聯合各方一道組建聯合搜救協調中心，統一管理各國的救援行動，合理分配救援資源；其次，長期來講，搜救工作應交由專業的商業搜尋團隊負責，各國就出資分配方面盡快達成一致，這有助于提高搜尋效率。在此次搜救過程中，澳大利亞政府將搜救工作公開招標化，委托專業水下搜索公司開展水下搜索工作，采用更先進和富有效率的設備加快搜救速度，以求盡快找到失事客機。公開競標搜救工作是加快搜救工作的積極嘗試，更對我國以后面對類似事件時有效開展搜救工作提供了有益的借鑒。中國政府應當積極鼓勵國內專業化搜索公司參與投標工作，中國公司的參與會使得中國更直接地參與失事客機的搜救工作，展示我國保護海外公民航空安全利益的決心和意志。第三，鑒于在航空安全方面具有高度的專業性和需要雄厚的經濟實力，國際民航組織和其他與航空運輸有關的國際組織應為國際救援行動提供資金和技術支持。第四，亞太國家應以“馬航370事件”為契機，充分利用亞太地區的航空資源發揮亞太航空安全組的作用，進而實現亞太區域間航空安全領域的深度合作。

（四）合理運用國際爭端解決機制

“馬航370事件”不僅是一項國際航空法律糾紛，更引發了中國和馬來西亞之間的外交糾紛，中國應堅持談判和協商為主，法律手段為輔的糾紛處理方式，促成爭端得到合理解決。一方面，在談判和協商中，我國應以保護中國公民海外航空安全利益為核心，利用強大的綜合國力和與日俱增的國際地位增加談判中的籌碼，敦促馬來西亞最大限度地滿足中國乘客家屬的利益訴求。另一方面，法律上，中國應嘗試將兩國的航空糾紛提交國際民航組織進行仲裁，或者尋求第三國成立獨立仲裁庭，就此次飛機事故中馬來西亞政府及馬航公司的責任作出裁判。如果法律和外交方式均宣告失敗，中國應對馬來西亞采取國家制裁等相關的報復性措施，以維護中國遇難公民及其家屬的合法權益。

此外，在飛機宣布失事后，乘客家屬應依據《蒙特利爾公約》要求馬來西亞航空公司立刻啟動賠償程序，充分利用公約規定的賠償規則實行雙梯度制度，獲得合理賠償。如果事故確實與飛機產品缺陷有關，中國乘客家屬還可以向波音公司提起訴訟，但是通常情況下考慮到公司形象等各方面因素，國際航空公司往往會通過調解解決，而且賠償數額也相對較高。

四、結語

“馬航370事件”是對我國公民海外航空安全利益保護的重大考驗。盡管我國采取了富有成效的緊急應對措施，但該事件也突顯出缺乏海外航空安全利益保護長期機制的建設已成為我國公民海外航空安全利益保護的短板。我國公民海外航空安全利益的保護機制要求強化國內保障性立法，緊跟國際航空法在維護航空安全方面的最新進展；同時應擺脫單純依賴領事保護的模式，而轉向全方位預防機制的構建；國際救援合作要共同發揮國家和國際組織的力量，并尋求地區性合作作為航空安全保障的新方向；應合理利用國際法的外交和法律手段解決國家間的航空糾紛，以保障乘客家屬求償利益的實現。“馬航370事件”既是檢驗我國公民海外航空安全利益保護實踐的平臺，也是改善公民海外航空安全利益保護機制的契機，這將對我國未來海外安全利益保護的完善產生重要影響。

注釋：

① See International Civil Aviation Organization Working Paper， Determination of a

Definition of Aviation Safety， ANWP/7699， 2001， para.2.2.

② See Agreement between the Government of the People’s Republic of China and the Government of Malaysia Relating to Civil Air Transportation， Article 17.

③See International Civil Aviation Organization Working Paper， Acknowledging Progress

Achieved on the Recommendations of the HLSC 2010 and Status of Global Aviation Safety Plan （GASP） Objectives， HLSC/15WP/1， 2015， para.1.4.

④See International Civil Aviation Organization Working Paper， Regional Aviation Safety GroupAsia/Pacific， HLSC/15WP/17， 2015， para.1.1.

⑤See International Civil Aviation Organization Working Paper， Regional Aviation Safety GroupAsia/Pacific， HLSC/15WP/17， 2015， Appendix B RASGAPAC Aviation Safety Priorities and Targets， para. 4.

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（責任編輯王婷婷）