董必武信訪法制思想探究

摘要：董必武信訪法制思想是其在中國共產黨局部執政乃至依靠政策、運動治理國家的歷史背景下，試圖運用法制手段治國理政的有益探索。董必武信訪法制思想緊密結合一定時期的中心工作、政權建設等展開，體現了其信訪法制思想的人民性、公正性、程序性。其核心是依法辦事，目標是為人民服務，情法理相融，分類治理。

關鍵詞：董必武；信訪；法制；依法辦事

中圖分類號：D902.2文獻標識碼：A

DOI：10.3963/j.issn.16716477.2015.05.028

中共一大代表董必武是中國民主法制事業的開拓者、奠基人。土地革命時期，任中華蘇維埃臨時政府最高法院院長和工農檢察委員；解放戰爭時期，擔任華北人民政府主席；1949年新政協籌備期間，主持起草《中央人民政府組織法》；建國后擔任政務院副總理兼政務院政法委員會主任；1954年9月當選最高人民法院院長； 1959年4月當選為國家副主席。與中共第一代其他領導人相比，談法律問題最多、最接近世界通行法律觀念的董必武更習慣以法律理性的視角分析問題，有學者認為他是中共黨內堅決主張法治的第一人；憑借嫻熟的法律知識、豐富的社會實踐、過人的政治智慧，曾經領導過中共的紀檢監察、財經、統戰和政法工作，實現了“無產階級革命家、政治家和馬克思主義法學家、法律家的完美結合”。薄一波談到八大成果時講，“在經濟領域以外的，要算董必武同志關于法制建設的觀點最為重要。” “他明確提出了黨政職能分開的原則，認為加強民主和法制建設，可以使黨和政府的活動做到‘有法可依’、‘有法必依’。在群眾運動一個接一個的年代，他對法制建設的認識達到這樣的境界，是很可貴的。”鄧小平同志十一屆三中全會上提出社會主義法制16字真經 “有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”，在董必武的法制思想當中都可以找到蹤影，當下中國的依法治國理念其實與董必武當初提出的依法辦事原則一脈相承，依法治國的本質其實就是依法辦事。

為規范處理人民來信和接見人民工作，1951年6月7日政務院公布《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》（以下簡稱《決定》），信訪是新中國成立后因公權力機關處理民眾來信來訪才出現的一個專有名詞，中國“信訪”用語出現之時①，董必武在政治法律方面已經基本不再發聲，或者改談植樹造林等問題。從信訪本質不外乎信訪人通過來信來訪向公權力機關反映自己的訴求（意見、建議等），要求引起重視加以解決的角度而言，董必武所談論的是大信訪，而絕非僅是狹義的行政信訪。縱觀董必武一生專門談論信訪法制工作的文章講話屈指可數，專論信訪的篇幅亦有限，而個人著述更是難得一見，其處理信訪工作的法制思想散見于他的演講報告、刊物文章之中，交織于政權建設、司法建設諸方面；新中國成立后，政法同體、黨政不分、訴訪合一背景下的信訪與當下訴訪分流語境下的信訪不可能完全相同。但是作為人類社會發展到一定階段的歷史產物，公權力機關對于民眾“來信來訪”訴求的處理活動總有規律可循，研究董必武的信訪法制思想是以董必武為視角對當代中國信訪制度的另一種歷史考察，對于當下的信訪法治化一定會有所幫助，正所謂“將過去的真實予以新價值，以供現代人之鑒”。

一、董必武信訪法制活動的歷史檢視

（一）青年學生時代的維權實踐

董必武在文普通學堂讀書期間領導學生維權：一是爭文憑的按期發放。1909年湖北提學使司為創辦文高等學堂，決定對普通學堂學生不發畢業證而直接轉升高等學堂，而一些家境貧寒學生盼憑畢業證可以早點養家糊口，眾人便薦董出頭率同學據理力爭，最終迫使當局收回成命，發放畢業文憑。二是爭考試的公平。1910年，不少學生因為提學使司考試平時沒學過的內容而不及格，大家公推董率眾找教育行政當局說理，經過努力，當局更改應試同學考分。我們不能苛求董必武當時能完全明白其行為的全部意義，但是通過合理訴求成功維權的實踐對其產生的影響不可低估那是肯定的。

（二）在黨局部執政期間的信訪法制活動②

1.參與制定《湖北目前最低政綱》。國共合作期間，董必武對于湖北的言論自由權問題高度關注，國民黨“一大”后負責領導湖北黨建、工農運動。1926年底，參與制定《湖北目前最低政綱》，提出人民具有言論自由等權利、廢除軍閥政府的一切反動制度等21條最低綱領，有力回應工農運動、北伐戰爭。

2.倡議并參與立法懲治腐敗。1932—1934年，董必武在中央蘇區負責監察、司法工作，經其倡議、參與，蘇區先后頒布多個法規《工農檢察部的組織條例》、《政府人員懲辦條例》、《怎樣檢舉貪污浪費》等多個法規③，使得局部執政的共產黨懲治腐敗有序開展。

3.鼓勵控告。中央蘇區工農檢察部為便利群眾控告，特設控告局，控告箱蓋上特書“蘇維埃政府機關和經濟機關，有違反蘇維埃政綱、政策及目前任務，離開工農利益發生貪污、浪費、官僚腐化和消極怠工現象，蘇維埃公民無論何人都有權向控告局控告。”④

4.肯定檢舉。董必武1934年5月在黨刊《斗爭》上發表《把檢舉運動更廣大的開展起來》，肯定檢舉揭發的意義，認為檢舉目的在于“改善我們的地方機關”，“不讓一個階級異己分子、嫌疑分子及不可靠的分子，存留在任何機關內。這是保證任何機關都能適合戰爭需要的先決條件”。

5.對“肅反”疑難案件的甄別。受組織安排，1935年12月至1937年2月任中共中央審查委員會書記，專門審查處理陜北地區的“肅反”事件，妥善處理了一批疑難檢舉、揭發、控告案件，保護了大批干部。

6.為刊行自由聘法律顧問。1937年9月董必武受命到國統區工作，他聘請與其有同鄉舊誼的當時大名鼎鼎的張國恩律師為《新華日報》常年法律顧問，以子之矛攻子之盾，“對搗亂分子產生了一定的震懾作用”，為《新華日報》倡導言論自由、刊行自由提供有益幫助。⑤

7.保障人權。1945年，董必武赴美出席聯合國大會期間，在華僑舉辦的演講大會上宣講，我們共產黨的任務是實行民主政治。“中國共產黨在解放區保證人民有民主權利，有集會、結社、言論、出版、信仰等自由。中國共產黨在解放區保障了人權與財權。”但由于歷史的政治傳統、馬克思主義的教條化、執政準備的倉促、民主法制建設磨練的缺乏、長期的戰爭與革命導致黨政軍權力的高度集中等原因，從局部執政過渡到執政全國，其局部執政時期的執政慣性不僅得以繼續甚至作為一種成功的經驗得以放大，政策至上、運動至上，依靠政策、運動執政就成為一種必然，法治模式根本上不可能為仇視國民黨法律的革命民眾乃至黨的領導人所遵循。 “國民黨在全中國范圍內因為它的黨員不遵守它領導的政府所頒布的法令而遭到國人的痛惡，這是我們應當拿來作為鑒戒的。”董必武認為，從革命黨向執政黨的艱難轉型刻不容緩，“國家的任務已經由解放生產力變為發展和保護生產力”，國情變了，工作方法也要隨之變。我們不得而知，但是十一屆三中全會之后，基本法律的迅速出臺至少是對“一代新規要漸磨”的有力回應。

（二）信訪工作要做到理、法、情的統一

清代余樾（曲園）曾指出：“通達治體于天理、國法、人情，三者皆到，雖老于吏事者，不能易也。”董必武的法制智慧在于對于現實社會乃至人性有著清醒的認識與精明的把握，天理、國法、人情的統一體現了其政治家的敏感、法學家的明智。

1.要考慮人民群眾法律道德素養的整體水平。中國傳統文化在董必武的信訪法制思想中留下了深深的烙印，處理問題要考慮民眾的思想認識能力、心理承受程度。對于人民陪審員制度，董必武認為，“人民陪審員能把人民群眾的生活經驗和法律意識、道德觀念帶到法院里來運用。”信訪工作檔案化其實質也是規范化的一種。政務院《6·7決定》規定“對于處理人民來信和接見人民的工作，應建立登記……存檔等各項制度”，是對董必武主張建檔制度觀點的一種吸收。

4.信訪工作程序化。“從某種意義上說，法治首先體現為形式正義，它也首先尊重形式正義。”現代法治理論成熟的一個重要標志就是對形式正義的肯定與追求。程序正義在董必武看來是文明社會的自然邏輯，程序規范、正當、公開是程序正義的應然要求。工作要講手續。“過去好多事情不講手續，正規化起來，手續很要緊……不講形式，光講良心和記憶，會把事情辦壞的。”要學會從各種不同的意見當中分析對錯，“要學會分析什么是正確的，什么是不正確的，這對我們自己也是一個鍛煉。”對于憲法草案初稿的討論、對于信訪工作都要如此。董必武認為以當事人的滿意作為紛爭化解標準是不符合實際的。當事人被判了刑，可能滿意， 也可能不滿意，民事案件也有是非之分， “判決是很難使雙方都滿意的，”。

2.堅持依法辦事的標準。董必武在八大上講依法辦事，有法可依、有法必依。依法辦事要求實體公正、程序正義。傾聽人民的意見，但是不等于一切屈從于社會民眾的輿論，司法機關最終應當根據法律作出正確的裁決。董必武同志關于程序價值的認識已經達到很深的層次。他說（法院）開庭有開庭的規矩，如果不經過一定的程序，就把案子判了，那么這個判決是違法的。

（五）信訪治理的類型化

對性質不同的事物分類治理，采用不同的治理手段和策略，表明國家治理藝術的精致、細膩程度。董必武對于中國民眾有一個基本評價：一般來說，老百姓是講道理的⑧。信訪制度的本質是要將民眾的“怨恨不平之氣”化解掉。應該如何對待信訪群眾？我們先不妨考察董必武如何對待犯人，他要求監所等單位必須堅決徹底肅清虐待犯人的行為，這是違反革命人道主義的嚴重違法行為同樣重要，實現公民權利的行使和約束的統一。法律不能欺 “弱”但也不能護“鬧”，更不能讓鬧訪、纏訴者利用信訪違法成本低廉信馬由韁⑨，違法者必須付出其應付的代價。如果按照法律，該保護的未得到保護，該懲罰的未得到懲罰，人們就會認為法律不講信用，也就不會信任、遵守。當信訪不僅僅作為一種權利訴求的表達，甚至被過度不當行使、被當作牟利的手段，失去規制羈絆的信訪權利便會如同脫韁的野馬走向法制的反面，背離信訪制度的原始初衷，成為妨害社會秩序的負資產。

因此，1956年，董必武同志在最高法會議上指出：“有些人對判決不滿意，經過各種辦法說服后仍然要亂鬧，對這種胡鬧的人，我們就要采取必要的辦法，可以將他押回去。不然這個國家機關就將一件事情也不能辦了。就是在人民內部也應當要遵守一定的秩序。”。依靠公正的雙方認可的信訪人所在地的人大代表、政協委員、社區代表甚至親友代表等參與信訪事項的處理，發揮信訪人所熟悉信仰的地方性知識作用，有助于信訪人轉型追求利益最大公約數，有助于信訪實現有效終結。

4.網絡管理：政府借助互聯網建立網絡信訪，統一管理軟件系統自動管理信訪處理情況，防止多頭信訪多頭受理。信訪人登陸相關信訪網站即可信訪，一旦網絡提交成功自動生成密碼，憑借其身份證號和密碼，可以隨時查詢信訪處理情況。信訪結果可經一定途徑公開查詢。任何信息非經特定審批程序不得刪改。

5.結果透明：信訪結果與是否多人訪、鬧訪、上級批轉、一把手接待批示沒關系。信訪事項在公開的處理當中經過信訪當事人雙方的辯論、質證，雙方基本上對于信訪結果走向、大致輪廓心知肚明，甚至旁聽群眾可以預測信訪結果趨勢。信訪處理結果的確定性、可預測性、案例指導性是法治信訪的應然要求，也是結果透明的必然體現。

（三）責任信訪：明確邊界，依法信訪

1.信訪人的責任在于依法、有序、理性信訪，對于超越權利邊界的行為承擔相應責任。

2.信訪機關的責任在于依法、及時、規范、公正處理信訪人的訴求，適時分流，對于信訪人超越權利邊界的信訪行為給予負面評價；對于信訪機關粗暴拒絕信訪訴求、懈怠信訪事項的處理、限制甚至打擊信訪人合法信訪等行為由紀檢監察部門追究相應責任。

3.信訪終結機關的責任在于依法、及時、審慎、嚴格按程序終結。凡終結必聽證。以涉檢信訪為例，中央和高檢明確規定終結的責任主體是省級檢察院和高檢，實際上將終結權上提至省級以上單位部門。但筆者以為，省高級人民法院決定再審的案件既然可以發回中級法院審理，并不妨礙考慮在適當條件下試點授權地市州級檢察機關的有限終結權。理性對待信訪，信訪需祛魅，信訪不會比一次訴訟更神圣；信訪案件終結權與信訪案件管轄權平行、合一，應該成為未來信訪法治化努力的方向。國家作為游戲規則的制定者，對于民眾的訴求不可能始終沉默不語，國家的有效治理與社會的穩定不允許一種法律關系長期處于一種不確定狀態，但是信訪終結的上提至省級機關的模式增大了管理成本，為未來信訪制度的進一步改革提供探索空間。既要防止對不符合終結條件的信訪案件強行終結，激化矛盾，又要防止久拖不決該終結而不結。

4.公安機關的責任在于對于轄區范圍內信訪活動當中的違法犯罪行為依法及時查處，并通過新聞媒體公開，接受社會監督。

（四）反思信訪：檢討整改，源頭治理

1.立法民主：立法環節無隔閡地聽取人民的意見。貫徹“從群眾中來，到群眾中去”的原則，科學、民主、依法立法，凡立法草案要發動廣泛的群眾討論，從法律制度頂層設計層面廣泛吸收民眾意見，贏得社會各階層最大限度的認同，有效防止法律的違憲、克服立法上的公共利益部門化、忽視乃至侵犯弱勢群體的權益等傾向，從源頭上有效防控信訪事項的發生。

2.及時把群眾的意志法律政策化。通過把民眾一定時期普遍反映強烈的共性問題借助立法、政策的出臺加以保護，形成類案化解效應，探索通過法律政策層面解決民眾信訪反映出來的全國性或者全省性的共性問題，起到四兩撥千斤的作用。

四、結語

跨越時空對董必武的信訪法制思想進行客觀評價，還原真相，尋找真實，的確不易。董必武率先提出了“依法辦事是加強法制的中心環節”的著名論斷；提出實事求是、依法糾錯，既要高度重視涉法信訪工作，又要維護司法的嚴肅性。作為毛澤東思想法學理論的重要組成部分，董必武的信訪法制思想具有很強的實踐指導性，與毛澤東、劉少奇、謝覺哉等共產黨領導人的法制思想相互促進，奠定了依法治國的理論基礎。但因其亦不可能不受到黨內整體法制水平的鉗制，董必武信訪法制思想也有其歷史局限性：一是只強調法律的階級性， 只談法律是統治階級意志的反映，卻不敢提法律的社會性，不敢談法律也是人類社會發展客觀規律的反映；重視法律的鎮壓功能，卻輕視法律的其他社會功能，否認法律的繼承性。二是信訪是人民的權利還是公民的權利？政治平等與法律平等兩者間的關系并沒有厘清。三是帶有明顯的法律工具主義色彩。從革命黨向執政黨的轉型是一個艱難、復雜、漫長的過程，我們不能脫離時空去苛求歷史人物，正如人們認識真理不可能是一次完成的，對真理的認識具有反復性，其局限性為后人留下了繼續探索的空間，中國法制建設仍在路上。

注釋：

①1966年7月，中央辦公廳秘書室改為信訪處，黨政機關內部正式承認“信訪”一詞；1971年《紅旗》刊登《必須重視人民來信來訪》，第一次把人民來信來訪工作簡稱“信訪工作”；2002年7月19日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》（中辦發[2002]14號）中第一次明確使用“信訪權”概念。

②有學者認為，第一次國共合作是中共局部執政的最初開端。參見游斐的《中國共產黨執政行為的分析框架》一書，北京大學出版社，2012年第96頁。

③參見王勝國的論文《董必武的反腐敗思想及其當代價值》（《廉政文化研究》2013年第3期）、蔡子麗的論文《董必武處理信訪工作的法治思維初探》（《海軍工程大學學報（綜合版）》2014年第1期）。

④參見王顯堂、陳鴻濱的《信訪學概論》一書，遼寧大學出版社1987年版第21頁。筆者認為，相比控告箱蓋上的內容而言，《決定》規定“對于反動分子借人民名義向政府提出的帶有挑撥性或試探性的問題，則不要答復。”顯得有點底氣不足，對于反動分子借人民名義如何界定本身需要甄別，其次難以統一標準，沒有把來信來訪的權利看作是每一個公民應有的民主權利，而是當成一種可以隨時剝奪的政治權利。相比控告箱蓋上的特書凡蘇維埃公民皆有權控告，上升到公民權利的高度，在當時背景下實在難得。

⑤現代中國比較憲法學者王世杰、錢端升在20世紀上半葉就認為人民的基本權利包括意見自由，意見自由涵蓋了言論、著作、刊行自由等等，認為狹窄的言論自由不足以包括意見自由的全部。參見王世杰、錢端升的《比較憲法》一書，中國政法大學出版社1997年第8384頁。

⑥這與久加諾夫反思蘇聯共產黨解體的教訓之一就是壟斷真理有異曲同工之妙。參見中央編譯局編譯的《久加諾夫談十二個歷史教訓》一文，載《國外理論動態》1996年第16期。

⑦該詩的具體內容為：“九十光陰瞬息過，吾生多難感蹉跎。五朝弊政皆親歷，一代新規要漸磨。徹底革心兼革面，隨人治嶺與治河。遵從馬列無不勝，深信前途會伐柯”。

⑧有學者在研究中國農民進入人民公社的進程表現時亦提出類似觀點，認為中國農民是比較淳樸、老實的。當年蘇聯將（土地）“公有私耕”的村社改造為公有公耕的集體農莊付出慘重代價： 卷入暴動的農民僅1930年初就達70萬人，遭逮捕、流放的“富農”上百萬， 出動成師的正規軍鎮壓、甚至動用了飛機大炮。費時四年的“全盤集體化運動”，農民殺掉了半數以上牲畜（參見沈志華的《新經濟政策與蘇聯農業社會化道路》一書，中國社會科學出版社1994年第422432頁）。而響應共產黨“打土豪、分田地”的中國農民一旦進入人民公社只用了較短的時間，也并未出現如同前蘇聯式的普遍暴力反抗。（參見秦暉的《大共同體本位”與傳統中國社會（上）》一文，載《社會學研究》1998年第5期）。

⑨“為了100%的利潤，它就敢踐踏一切人間法律；有300%的利潤，它就敢犯任何罪行，甚至冒絞首的危險。”（參見《馬克思恩格斯全集》（第23卷）人民出版社1972年版第829頁）。

[參考文獻＼]

[1]

范忠信.董必武與新中國法制觀念的局限性[J].法學家，2003（4）：8893.

[2]蕭伯符.“信法”與“守法”：董必武有關法律思想及其現實指導意義[J].法學，2002（12）：2527，30.

[3]陳新.董必武：革命家與法學家的完美結合[M]//董必武法學思想研究文集.北京：人民法院出版社，2008：347.

[4]薄一波.若干重大決策與事件的回顧[M].北京：中央黨校出版社，1991：496.

[5]梁啟超.中國歷史研究法[M].上海：上海古籍出版社，1998：148.

[6]柯新凡.董必武法制思想形成歷史過程初探[J].河南大學學報：社會科學版，2004（6）：119120.

[7]王軍轉.董必武“人民司法”思想研究[D].金華：浙江師范大學，2012：1617.

[8]湖北董必武法學思想研究會.董必武思想與實踐研究文集[M].武漢：武漢出版社，2009：315.

[9]李蓉.董必武對中國抗日戰爭偉大勝利的重要貢獻[M]//董必武法學思想研究文集. 北京：人民法院出版社，2009：863.

[10]鄭惠，張靜如.中共一大代表叢書：董必武[M].石家莊：河北人民出版社， 1997：200201.

[11]董必武.董必武政治法律文集[M].北京：法律出版社，1986.

[12]董必武.董必武法學文集[M].北京：法律出版社2001.

[13]毛澤東.毛澤東選集：第3卷[M].北京：人民出版社，1991：809 .

[14]何士青.論依法執政與政治文明[J].中國法學，2003（6）：2431.

[15]李龍，劉連泰：廢除“六法全書”的回顧與反思[J].河南省政法管理干部學院學報，2003（5）：50.

[16]翁傳照.書生初見[M]//官箴書集成：第9冊. 合肥：黃山書社，1997：355.

[17]羅寧.董必武憲政思想評析[D].成都：四川師范大學，2013：2324.

[18]孫笑俠.法的形式正義與實質正義[J].浙江大學學報：人文社會科學版，1999（5）：512.

[19]胡傳章.董必武傳（1896-1975）[M].北京：中央文獻出版社，2006：1052.

[20]董必武年譜編纂組.董必武年譜[M].北京：中央文獻出版社，2007：431432.

[21]俞榮根，曾紹東.董必武司法改革思想的啟示[J].江西財經大學學報，2010（4）：96100.

[22]漢密爾頓，杰伊，麥迪遜.聯邦黨人文集[M]. 程逢如，在漢，舒遜，譯.北京：商務印書館，1989：324.

[23]公丕祥.董必武的司法權威觀[J].法律科學，2006（1）：1523.

[24]秦前紅，葉海波.董必武法治思想初探[J].武漢大學學報：哲學社會科學版，2002（4）：479484.

（責任編輯文格）