高校科研經費管理的風險控制機制研究

摘要：近年來，隨著高校對政府及企業的科研活動參與力度不斷增大，高校科研經費也隨之大幅增加。但與此同時，高校科研經費管理存在體制不健全，經費管理監管懲罰力度不足問題，這就迫切要求高校管理部門加強對科研經費的風險防控。因此，基于國內外學者的研究基礎，結合科研經費管理腐敗頻發的案件，深入分析了高校科研經費管理現狀，提出了從課題的立項、研究和驗收三個階段對高校科研經費管理進行風險識別，以及采取有效的風險防控措施，并構建科研經費管理的風險防控機制系統。

關鍵詞：科研經費管理；風險識別；風險防控

中圖分類號：F234.3；G472.5文獻標識碼：A

DOI：10.3963/j.issn.16716477.2015.05.009

隨著高校工作重點向教學、科研“兩個中心”的轉移，高校承擔的科研項目和研究活動越來越多，隨之而來的是高額的科研經費管理問題開始顯現。統計結果顯示，科研經費占高校收入的比重連年劇增，經費來源也具有明顯的多元化趨勢。其中，最為重要也最為明顯的現象是，科研能力和科研經費數量成為衡量一個學校綜合能力的重要標志。據教育部披露的數據顯示，在2009-2013年間，政府公共撥付的科研經費達到2647.69億元。高額的科研經費如何有效管理、如何科學利用成為高校科研管理利益相關各方關注的焦點。科研經費管理需要綜合利用目標管理和過程管理方法，從成本核算、經費使用效益及成果評估等多方面綜合研究，以解決科研經費管理規范性、科研資金與資產流失嚴重及科研成果產業化難等問題。

一、有關科研經費管理的文獻綜述

國內學者對規范科研經費管理、遏制科研領域腐敗作出的研究主要集中于高校財務風險管理、科研經費管理、針對科研經費管理進行審計工作等方面。國內學者通常都以COSO全面風險管理框架等為基礎研究高校財務風險管理，例如，雷振華和劉英姿等通過財務風險預警機制，提出“排警”措施；曹升元從委托代理、治理、行業三個維度來探析影響高校財務風險的核心因素，并認為優化高校財務風險管理體制應從產權、財務決策體制、管理人員職業化、全面預算管理、內部審計五個方面入手。針對科研經費領域的管理研究中，劉波和劉芳等通過對中美兩國科學基金項目及科研經費管理相關規定的比較，分析得出預算的關鍵性；李燕萍等基于扎根理論分析科研經費利用率的影響因子，并圍繞科研環境、主體、投入與產出構建了“四因素”立體模型；王秀云等基于系統論構建了“立項-中期-驗收-追蹤”評估的科研經費管理模型；鐘燦濤和李紅宇分別從預算編制和執行、管理和勞務方面的費用支出和明晰理念、合理核算支出、監督等方面指出科研經費管理存在的問題。針對科研經費管理及存在的問題，大多數國內學者主要從審計的角度提出應對措施。例如，夏秀芹和姚王信分別研究澳大利亞和美國的科研經費監管制度和評價體系對我國的借鑒意義；謝衛華和徐建科以風險導向審計理念明確了科研經費撥付、預算、支出和結算四個環節的審計關注重點；劉洋和馮義秀結合我國科研經費劃撥、使用和審計的現狀，提出了“過程-體系-內容”的全面審計模式。

縱觀國內的相關研究文獻，對于高校財務風險管理、科研經費管理已有較多研究成果。但針對高校科研經費管理的風險控制機制的研究偏少，本文在國內學者研究基礎之上，針對科研經費管理腐敗現象，從科研課題立項、研究、驗收階段進行風險識別，并據此提出風險防控措施，試圖構建一套科研經費管理的風險控制機制系統。

二、高校科研經費管理之現狀

近些年來，高校科研成果顯著，政府及企業向高校委托科研項目也逐年增多。由于科研經費管理機制尚不健全，科研經費違規使用現象明顯增多，這導致科研項目委托方及受托單位的利益均得不到保障。目前高校科研領域經費管理的過程及現狀詳見圖1。

圖1高校科研領域經費管理現狀

從圖1中可以看出，目前科研經費管理實行課題負責人制度，這就極易導致在科研經費的使用環節中出現違規問題，造成了國有資產流失、社會資源浪費、高校聲譽受損以及不良社會影響等。其具體表現在以下三個方面：

（一）科研經費管理體制不健全

現行科研經費管理體制的缺陷主要表現在課題負責人制度，重“量”輕“質”現象導致科研質量評估和效益核算形同虛設。此外，預算管理和項目經費管理也在過度行政化環境下無法充分發揮作用。

各高校為擴大學校科研成果及增加科研管理收入，將科研經費納為重要的績效考核指標。大力鼓勵教師申報科研課題，并賦予各課題負責人較大的課題經費支配權。一般情況下，科研經費批準到賬后需要由項目負責人完成經費分配表，交由學校科研管理部門審核后，按照一定比例扣除管理費用，剩下的經費由財務部門登記入賬，最終由項目負責人審批或支配使用。這就造成項目負責人對科研經費的支配權擴大，在缺乏監督的情形下，容易導致科研經費管理腐敗案件頻繁發生，違規使用科研經費的情況也普遍存在。例如，北京某高校承擔的國家863課題中，科研經費管理和使用存在勞務費和專家咨詢費發放不規范且金額較大、以虛假火車票報銷差旅費等問題。

（二）科研經費的使用缺乏監督與控制

高校科研工作者普遍認為，科研經費是課題開展的必要物質條件也是自身勞動所得，其所有權、支配權理應歸課題組及其成員。因此，將科研經費用于課題組成員的日常開支現象十分普遍。在科研經費使用過程中，個人用車、用餐、購買生活用品和服裝等零星支出開具“辦公用品”等合規發票并入課題中予以報銷。更有甚者，通過業務合作公司虛開發票等方式偽造原始憑證套取科研經費，挪為己用。以某科技有限公司使用大量假發票列支科研經費案件為例，該公司系農業部規劃設計院承擔的科技支撐計劃課題的合作單位。在經費監管過程中，科技部隨機抽取該公司列支財政專項經費的42張發票，發現其中近28張為假發票，這就說明科研經費的風險控制存在較明顯的缺失。

（三）資產管理的忽視造成國有資產流失

目前科研設備資產的監管仍為高校科研經費管理體系中一大軟肋。通常情況下，由科研經費購置的固定資產或無形資產在項目結題后，仍由課題組成員持有，并未實現資源的合理配置。更有甚者，借購置資產之機，涉嫌吃回扣和徇私舞弊。

購買科研設備所需經費通常占科研經費總額較大比重，容易成為科研經費貪腐的重災區。有的課題負責人甚至課題組中負責設備采購的普通人員，串通設備供應商徇私舞弊，虛開發票，在購買設備中吃回扣或進行關聯交易等問題。

三、高校科研經費管理的風險識別

高校科研經費管理的風險識別，主要包括三個階段，其依次為確立階段、研究階段和驗收階段，詳見圖2。

通過圖2中所列三個階段可以看出，由于機制不完善、管理不到位，每個階段都埋下了風險隱患，其嚴重影響了科研經費配置的合理性以及經

圖2高校科研領域經費管理風險識別

費使用的安全性和有效性。應該引起高校管理者及主管部門的高度重視。

（一）課題確立階段

1. 缺乏風險防范意識。隨著經濟、教育體制改革的深化，高校的職能發生轉變，由單一注重人才培養轉變為集人才培養、科學研究和社會服務為一體的多功能組織。高校職能的轉變帶來新的社會責任，在知識創新的同時，也為高校能力提出了更高的要求——不僅要求教育教學能力，還要求具有經營、管理、經濟效益等綜合能力。但是，從高校現狀來看，科研經費管理能力和管理制度都有待提高。高校科研經費管理只注重經費收支管理，科研經費風險管理意識薄弱。

目前，高校科研經費管理的目標為實現科研經費數量的最大化。同時，科研經費數量也成為科研管理部門和教師業績考核的重點。課題負責人負責制度是高校普遍采取的科研管理方法，這就會造成課題負責人經費支配管理失衡，也不利于科研經費效益最大化目標。

2. 預算編制不準確。高校科研經費預算編制從編制目標、編制方法和原則、編制內容和編制程序等方面均為科研經費使用效益埋下了隱患。重數量而輕管理，以最大程度爭取經費為目標，給高校科研經費管理提出了挑戰。同時，科研經費預算編制完全根據感覺和經驗，預算審批程序不規范也導致了科研經費預算從范圍、項目、內容上都埋下了風險隱患。

（二）課題研究階段

1. 成本核算不夠全面。高校科研成本等于課題直接發生費用的觀念一直以來都是高校科研成本核算的原則。然而，課題研究真實成本至少包括三個方面的內容：一是課題研究的直接費用，用于直接購買的研究設備和研究資料；二是間接費用，包括房費、水電費、圖書資料使用費等；三是期間費用，包括科研人員工資、獎金等。所以科研成本中的間接費用和期間費用實際上轉嫁到了高校事業經費中，從而造成國有資產的流失。

2. 缺乏監督與控制。科研經費的監督與控制是高校科研管理部門和財務部門的基本職責。但是，科研經費管理現狀表明，高校科研管理部門與財務部門缺乏協作與溝通。財務部門缺乏對科研內容和科研進度的了解，不清楚科研經費使用情況，只能“任由”經費支出隨意性和無序性現象的存在。此外，加上課題負責人存在的“自主支配經費”的思想，導致了科研經費的監督與控制很難施行。綜合來看，科研課題項目的質量評估、成本效益核算和獎懲制度的缺乏成為了科研經費的亂用的“綠燈”。

3. 高校科研經費預算執行不嚴。預算執行是高校科研經費管理的又一大風險。現有的預算執行僅以預算額度為限，隨意報銷。財務人員審核的標準就是票據合法和審批齊全。預算執行缺乏經費使用情況跟蹤、研究質量評估和經費支出合理性評估，這就在一定程度上縱容了科研經費亂用現象。

（三）課題驗收階段

1. 綜合使用效益不高。科研經費使用效益一直是科研管理部門和財務部門忽略的重點。財務部門對科研經費的使用情況僅以結余、收支衡量，缺乏資金結構、狀態、效益和系統分析，經費管理的理念也仍停留在報銷服務層面，相關人員缺乏監督意識，從而影響了高校科研經費管理水平。

在課題組負責人看來，科研經費是課題組努力申報項目的勞動所得，經費使用和審批理應由課題組決定。這就導致了經費自行開支、經費使用、管理各自為政等現實狀況。高校應該對固定資產進行資源共享和合理配置，提高資源綜合使用效益。

2. 項目結余經費管理較松。高校科研經費普遍重視經費收入管理，卻忽視經費使用管理和結余管理。項目結余資金處理延遲和結題不結賬現象任然屢屢發生。科研項目隨著結項驗收評估的完成，科研經費管理應對該項目科研經費作出結賬處理，但是結余資金往往仍被當作在研項目經費管理，使得科研經費沉積，從而不能有效、合理利用科研經費。這就不難看到在科研經費管理寬松的學校，課題組想方設法利用在研項目開支擠占以前科研經費結余資金的怪現象。高校科研經費結余管理的漏洞為科研經費的擠占和私有化開通了一條便捷路徑。科研管理部門和財務部門應該通力協作，把好高校科研經費管理關。

四、高校科研經費管理風險防控機制的構建

基于內部控制的關鍵點，以管資金為核心，建立一套合理、有效的管理制度體系，包括科研經費管理辦法（具體包括科研經費入賬、報銷管理辦法和發票管理辦法）、科研固定資產管理辦法、結題結賬管理辦法等管理制度，加強監督控制，并結合績效評價，形成高校科研經費管理風險防控機制，如圖3所示。

圖3高校科研經費管理風險防控機制結構圖

（一）經濟責任控制

依據教育部國科發計〔2012〕86 號文規定，高校應當建立科研項目經濟責任制，明確科研項目管理的職責與權限，例如，分管科研的校領導對科研經費管理和使用負責；校科發院和院科發辦對科研項目管理和合同管理負責；計財處對科研項目記錄、核算負責；審計處對科研項目的定期或不定期專項審計負責；項目負責人在權限范圍內使用科研經費等。高校應當依據崗位性質賦予相應的工作職責，充分做到職、權、責、利相結合，并建立和完善科研經費內部授權審批制度，對授權審批的權限、范圍等予以明確，通過該項制度，減少人為干涉，保障既定預算的執行。

（二）預算管理控制

一是評價預算管理內部控制。主要包括：在立項階段，重點對項目預算編制的合理性及合規性進行評價；在實施階段，依據合同管理規定，參照編制的預算，評價預算執行情況；在結題階段，以項目財務決算結果為基礎，評價與此相關的管理政策。

二是引入企業預算管理辦法。根據不同項目，高校科研經費預算管理借鑒采用彈性預算、滾動預算和零基預算等方法。鑒于科研項目的專業性，可成立預算管理中心，對科研經費進行嚴格的預算審核。

三是構建預算支出績效評價機制。財務部門定期對各類財務報表的數據進行篩選、分析，了解科研投入與產出的比例，從而可以評價科研項目的效率和效益。

（三）科研經費使用合規性控制

一是科研經費管理使用的合規性。通常關注科研資金是否通過各種途徑轉移到校外，或者將個人及家庭開支列入科研費用，從而套取科研經費等現象。

二是科研經費報銷審批的合規性。也即重點觀察報銷單據是否包括項目負責人簽字、科研主管部門審批及財務部門審核等現象。

三是科研間接費用分擔以及結題分配的合規性。鑒于科研過程中使用的水電費、固定資產購置費以及科研人員的工資與教學事務存在關聯性，重點考察這些費用是否從科研經費與學校事業費中合理分攤開，并且關注課題決算過程中經費分配的合規性。

四是科研項目結余經費管理合規性。通常高校應當依據項目資金來源對結余資金進行處理，如果上級撥款單位有規定的，按照規定執行；如果沒有規定的，則高校應結合自身規定進行處理。一旦發現無正當理由又逾期不結賬的不合規性現象，高校應當嚴肅處理。

（四）加強監督控制

加強高校科研經費的監督，應主要從高校內部審計出發，立足于服務科研管理和發展，通過采用定期或不定期抽查的方式，提升監察力度。同時，高校還應當引入“內部審計外部化”制度，即從市場中聘請專業審計機構或邀請國家審計機關對其科研經費管理進行審計，結合外部專業人員的經驗和能力，發現和解決內部審計存在的不足，從而提升監督效果。

（五）建立績效評價體系

基于經費計劃、經費供應、支出管理、經費結算、財經秩序和經費成果這六項，構建高校科研績效評價體系，重點對項目的經濟和社會績效進行考核。通過不斷完善評價指標體系，對不同類型的科研項目采取相應的評價標準，選擇包含科研項目技術水平、完成質量、經費列支等方面，進一步形成健全的績效評價體系，綜合評價其效益。

五、結語

總之，在高校科研經費管理的新形勢下，必須針對不斷出現的科研經費濫用及腐敗現象進行綜合分析，進行有效的風險識別，對科研項目課題各階段風險點予以識別監控和評價，并據此提出風險防控措施，建立和完善科研經費的風險防控機制，并加強監督和建立經費使用績效評價體系。科研項目課題承擔單位必須認真履行法人責任，進一步建立健全內部管理制度和強化監督制約機制，加強財務報銷審核，規范科研經費使用管理等方面的流程，切實保障科研資金的安全，充分發揮資金的使用效益，管好用好科研資金，從而推動我國的科技進步與創新。

[參考文獻]

[1]211與985高校拿走全國七成政府科研經費[EB/OL].（20141119）[20150101].http：//news.qq.com/a/20141119/002608.htm.

[2]雷振華.內部控制視角下高校財務風險預警指標體系的構建[J].財務與會計，2014（10）：5758.

[3]劉英姿.高校財務風險管理的問題與對策[D].廈門：廈門大學，2007：30.

[4]曹升元.高校財務風險管理研究[D].長沙：中南大學，2008：20.

[5]劉波.基于《課題制》的大學科研經費管理：與美國的比較研究[J].科研管理，2003（1）：5157.

[6]劉芳.科學基金科研項目經費管理的中美比較研究[J].科學學與科學技術管理，2014（4）：5056.

[7]李燕萍，郭瑋，黃霞.科研經費的有效使用特征及其影響因素：基于扎根理論[J].科學學研究，2009（11）：16851691.

[8]鐘燦濤.高校科研經費管理問題的深層原因與對策分析[J].研究與發展管理，2011（6）：100104.

[9]李紅宇.高校科研經費管理有效性探究[J].財會通訊，2009（2）：6768.

[10]姚王信.美國國家科學基金會的科研經費審計及對中國的啟示[J].教育財會研究，2012（4）：5761.

[11]謝衛華，徐建科.高校科研經費內部控制審計研究[J].商業會計，2010（23）：3738.

[12]劉洋，馮義秀.全過程全體系全內容科研經費審計制度初探[J].商業會計，2012（21）：4850.

[13]科技部關于四起違反科研經費管理規定典型問題的通報[EB/OL].（20140731）[20150210].http：//www.most.gov.cn/fggw/zfwj/zfwj2014/201407/t20140731_114849.htm.

（責任編輯王婷婷）