臺灣“十二年國民基本教育”政策規(guī)劃探究

[臺灣]顏國梁

一、緒論

（一）研究緣起及目的

教育政策分析過程分為政策問題形成、政策規(guī)劃、政策合法化、政策執(zhí)行及政策評估五個階段，皆受到環(huán)境系絡及回饋的影響，且各階段彼此有前后連續(xù)性的系統(tǒng)性關系。政策規(guī)劃是替政策問題尋找解決方案的藝術，連結運作手段與預定政策目標之間的因果關系，為教育政策過程中的重要階段與樞紐。惟有在實施政策之前進行妥善的政策規(guī)劃，制定為社會所接受的可行方案，政策過程才能進展順利。換言之，如果沒有良好的政策規(guī)劃，政策執(zhí)行必然遭遇許多窒礙難行之處，當然就不會產(chǎn)生理想政策評估結果。因此，政策規(guī)劃是相當重要的課題。

教育是國民素質(zhì)的指標，教育培育人才，人才決定國家的未來，是教育和立國的根本要務，也是推動社會進步和改革的動力。國家的強盛與否，常決定于國家教育政策的適切性和落實與否。觀諸當前各國無不隨著國家社會、經(jīng)濟的發(fā)展與世界潮流，而延長國民接受基本教育的年限，且使其成為先進國家普遍的國民教育政策。根據(jù)聯(lián)合國教科文組織統(tǒng)計，目前全世界實施10年以上國民教育的國家共計46個，主要原因是許多國家已注意到國民基本教育與國家競爭力的關聯(lián)。

就政策過程來看，臺灣“十二年國民基本教育（簡稱‘十二年國教）”已于2013年實施。但政策實施之后產(chǎn)生了諸多問題，包括學區(qū)劃分、入學方式及特色招生的爭議；課程設計與教育人員教學能力的疑慮；經(jīng)費不足、高中職均質(zhì)與優(yōu)質(zhì)的問題、利害關系人對政策不了解等。“十二年國民基本教育”政策規(guī)劃仍存在許多問題尚待厘清與解決。因此，有必要對“十二年國教”政策規(guī)劃目標認同度、相關影響因素、問題，以及改進途經(jīng)進行探討。

基于上述說明，本研究的研究目的包括：

·了解“國中”教育人員對“十二年國教”政策規(guī)劃目標的認同程度；

·分析“國中”教育人員對“十二年國教”政策規(guī)劃的環(huán)境影響因素的認同程度；

·研究“國中”教育人員對“十二年國教”政策規(guī)劃問題的認同程度；

·探討“國中”教育人員與教育行政人員對“十二年國教”政策規(guī)劃問題改進途徑的認同程度。

（二）概念界定

1.“十二年國民基本教育”

臺灣“十二年國民基本教育”被界定為“國民”基本教育，分為義務教育（前九年）和 “國民”基本教育（后三年）兩個階段。其中，第一階段是指6歲至15歲“國民”應受的教育，屬于義務教育，包括“國民”小學教育及“國民”中學教育；第二階段是指15歲至18歲“國民”所受的教育，包括高級中等學校教育及五年制專科學校前三年教育，屬于自愿、非強迫教育。

2.教育政策規(guī)劃

本研究中的教育政策規(guī)劃（educational policy formulating）是指教育政策問題形成之后，為解決問題，采取科學方法，廣泛搜集信息，提出相應具體替選方案、法案、配套措施以及執(zhí)行措施的動態(tài)過程。本研究編制了“十二年國教”政策規(guī)劃運作過程與相關問題問卷，以了解“十二年國教”政策規(guī)劃的目標、環(huán)境影響因素、政策規(guī)劃問題、改進途徑的認同度。

（三）研究范圍

1.研究內(nèi)容范圍

本研究僅分析“十二年國教”政策規(guī)劃階段，不包括政策問題的形成、政策合法化、政策執(zhí)行、政策評估階段。

2.研究時間范圍

2011年9月20日，“行政院”以院臺教字第1000103358號函核定“十二年國教”實施計劃，并自2013年8月1日開始實施。本研究政策規(guī)劃探討的時間范圍，擴及從2004年籌組推動“十二年國民基本教育”工作圈積極推動“十二年國民基本教育”規(guī)劃工作開始，至2013年7月31日，臺灣15個聯(lián)招區(qū)確定各聯(lián)招區(qū)入學作業(yè)要點為止。

二、文獻分析

（一）教育政策規(guī)劃的內(nèi)涵

1.教育政策規(guī)劃與政策分析過程的關系

學者吳定強調(diào)階段之間的循環(huán)關系與環(huán)境系絡的影響因素，并將公共政策分析成為五個階段（如圖1），包括政策問題的形成、政策規(guī)劃、政策合法化、政策執(zhí)行、政策評估。環(huán)境系絡是指環(huán)境的各種因素，影響到各個階段的運作。

教育政策范疇屬于公共政策的一環(huán)，教育政策規(guī)劃屬于教育政策分析過程的第二階段，即當教育政策問題形成之后，接著便進行教育政策規(guī)劃的運作。運作過程受到政治、經(jīng)濟、文化、社會等外在環(huán)境的影響。

2.教育政策規(guī)劃的影響因素

綜合各學者見解，本研究歸納出影響教育政策規(guī)劃的因素包含政治因素、經(jīng)濟因素、社會文化因素、教育本身因素、組織文化與結構因素、利害關系人等。

3.教育政策規(guī)劃的問題

歸納綜合各學者見解，得出教育政策規(guī)劃的問題包括規(guī)劃者本身的缺失、規(guī)劃機關本身的缺失、溝通與協(xié)調(diào)上的缺失、信息及研究上的缺失。

（二）“十二年國教”政策與內(nèi)涵

1.“十二年國教”政策

在1968年實施九年“國民教育”之后，臺灣教育部門于1983年開始提出延長“國民教育”的政策構想。整理將近30年的政策發(fā)展，歸納“十二年國教”政策的發(fā)展脈絡，可知“十二年國教”政策的發(fā)展歷經(jīng)了五次關鍵時期。

·第一次：1989年，臺灣教育部門負責人李煥提出希望三年內(nèi)延長“國民教育”至十二年。

·第二次：2000年，臺灣地區(qū)領導人連戰(zhàn)提出三年內(nèi)完成“十二年國教”。

·第三次：2003年，臺灣教育部門負責人黃榮村歸結審慎規(guī)劃“十二年國教”。

·第四次：2007年，臺灣“行政院長”蘇貞昌宣示2009年全面實施“十二國教”。

·第五次：2011年元旦，臺灣地區(qū)領導人馬英九宣布“十二年國教”于2014年正式實施。

“十二年國教”政策歷經(jīng)近30年，共經(jīng)手19任教育部門負責人。雖然延長“國民教育”年限為共通目標，但各時期提出的政策版本卻有明顯差異。除目前版本外，其余版本即使出臺了時程或其他細節(jié)，但都在提出后不久便不了了之。事實上，若馬英九不宣布2014年要全面實施“十二年國教”，延長“國民教育”的政策就將持續(xù)停留在規(guī)劃中。

2.“十二年國教”政策內(nèi)涵

教育部門依據(jù)教育基本規(guī)定第十一條“國民基本教育”應根據(jù)社會發(fā)展需要延長其年限；其實施另以法規(guī)定之。目前推動延長的“國民基本教育”（15歲至18歲）指的是非強迫入學（非義務）、普及入學、低學費的教育，接受教育是“國民”的權利。“十二年國教”政策愿景、理念、目標及各方案關系如圖2。

三、研究設計與實施

（一）研究架構（見圖3）

（二）研究對象

以教育部門統(tǒng)計處2012學年度的“國民中學”校別資料，取得臺灣共計723所公立“國民中學”教育人員為問卷調(diào)查研究的母群體。

在樣本選取方面，采用分層配額與簡單隨機抽樣方法。抽樣方式分為預試問卷與正式問卷，在預試問卷對象樣本選取方面，共計預試學校27所，抽取教育人員186位；在正式問卷對象樣本選取方面，共計抽樣學校85所，抽取1117名教育人員。

（三）研究工具

1.問卷內(nèi)容

問卷分為兩大部分：第一部分為基本資料，分成背景變項與環(huán)境變項；第二部分為“十二年國教”政策規(guī)劃運作過程與相關問題，分成四個面向，共計55題。

2.計分方式

問卷除基本資料外，其余反應項目采用李克特（Likert-type）五點量表計分，依照程度的不同，包括五個反應向度，分別為非常同意（5分）、同意（4分）、部分同意（3分）、不同意（2分）、非常不同意（1分）。

3.專家效度

為提高問卷的內(nèi)容效度，本研究邀請了專家學者共10名，針對問卷內(nèi)涵的適切性、文句敘述的清晰性、題目的周延性等項目加以審查，提供修正意見，以建立問卷的專家內(nèi)容效度。

4.預試問卷分析

第一，項目分析。

各題目的t值均達顯著，表示所有題目均具有鑒別度，所以題目全部保留。

第二，信度分析。

本研究采用Cronbach'α系數(shù)進行信度分析， 各層面Cronbach's α值介于0.787至0.900之間，顯示本問卷之總量表及各層面內(nèi)部一致性極高，故保留所有題目，并作為正式問卷的題目。

（四）研究實施

本研究正式問卷總計抽樣85所學校，調(diào)查時間為2013年12月30日至2014年2月14日，發(fā)出1117份問卷，回收921份問卷，問卷回收率總計82.45%，去除無效問卷28份，得有效問卷893份，可用率為96.96%。

（五）數(shù)據(jù)處理

本研究數(shù)據(jù)處理采用描述性統(tǒng)計、t考驗、單因子變異數(shù)分析。

四、研究結果分析與討論

問卷以Likert五點量表計分。平均數(shù)得分3分以上視為傾向認同，未達3分視為傾向不認同；另外，在表現(xiàn)程度上劃分成三個級距，得分在1.00～2.33之間為低程度，在2.34～3.67 之間為中程度，在3.68～5.00之間為高程度，據(jù)以進一步說明認同程度。

（一）“十二年國教”政策規(guī)劃運作過程與相關問題現(xiàn)況分析

1.對“十二年國教”政策目標的認同程度

各題目平均數(shù)介于3.30至2.67之間（如表1），有4題傾向“認同”，包括落實中學生性向探索與生涯輔導，引導多元適性升學或就業(yè)；提升“國民”基本知能，培養(yǎng)現(xiàn)代公民素養(yǎng)；充實高級中等學校資源，均衡區(qū)域與城鄉(xiāng)教育發(fā)展，其中第5題“十二年國教”可以落實中學生性向探索與生涯輔導，引導多元適性升學或就業(yè)得分最高。有3題傾向“不認同”，包括強化“國民”基本能力，厚植臺灣經(jīng)濟競爭力；強化“國中”學生學習成就評量機制，確保“國中”學生基本素質(zhì)；有效舒緩過度升學壓力，引導“國中”正常教學與五育均衡發(fā)展。其中，第6題“十二年國教”可以有效舒緩過度升學壓力，引導“國中”正常教學與五育均衡發(fā)展得分最低。

2.影響“十二年國教”政策規(guī)劃的因素

各題目平均數(shù)介于4.02至3.63之間（如表2），均傾向“認同”，且除第14題屬于中程度者外，其他題目均屬于高程度認同。第8題“政治的因素”得分最高，其次為第15題政策本身的因素。第14題“國際的因素”得分最低。

3.“十二年國教”政策規(guī)劃的問題

各層面的平均數(shù)及標準偏差如表3所示。就整體“十二年國教”政策規(guī)劃的問題來看，其得分平均值為3.85，屬于高程度范圍；在其它四個層面中，“規(guī)劃者本身”層面得分（M=3.91）最高，其次為“溝通與協(xié)調(diào)”層面（M=3.85）。

以整體“‘十二年國教政策規(guī)劃的問題”項目來看（如表4），進一步分析所有題目發(fā)現(xiàn)，第32題“‘十二年國教政策規(guī)劃受到時間壓力，導致規(guī)劃過于倉促”的得分最高（M=4.18）；其次為“‘十二年國教的規(guī)劃內(nèi)容未能與教育人員、學生、家長、學校行政人員、縣市教育行政人員等利害關系人充分溝通”（M=4.03）；“未能確認‘十二年國教教育政策問題，所規(guī)劃出的政策，無法解決教育困境”（M=4.00）；第31題“‘十二年國教政策規(guī)劃受到政治的影響，無法順利推展”的得分最低（M=3.56）。

4.“十二年國教”政策規(guī)劃的改進途徑

就整體“‘十二年國教政策規(guī)劃的改進途徑”來看（如表5），其得分平均值為4.16，屬于高程度范圍；在其它四個層面中，以“規(guī)劃者本身”層面的得分（M=4.24）最高，“溝通與協(xié)調(diào)”層面的得分（M=4.24）其次，而以“信息與研究”層面的得分（M=4.07）最低。

以整體“‘十二年國教政策規(guī)劃的改進途徑”各項目來看，進一步分析所有題目，被認同改進途徑前五項中，第51題“‘十二年國教政策規(guī)劃宜本于教育專業(yè)，避免受到政治的影響”的得分最高（M=4.35）；其次為第52題“‘十二年國教規(guī)劃，應與教育人員、學生、家長、學校行政人員、縣市教育行政人員等利害關系人充分溝通，廣泛搜集問題信息”（M=4.35）、“應納入教育現(xiàn)場之教育人員，聽取相關問題信息，以期能規(guī)劃適當方案，真正解決教育問題”（M=4.29）、“應進行‘十二年國教政策問題認定，確認真正問題所在”（M=4.27）、“建立‘十二年國教相關信息網(wǎng)站平臺，公開政策規(guī)劃相關信息，并建立意見反映回饋機制”（M=4.22）。

注釋：

①資料來源：臺灣空中大學的論文《公共政策》。

②數(shù)據(jù)來源：教育部門“十二年國教”網(wǎng)站：http：//140.111.34.179/index.php。

③N指樣本容量。

責任編輯 吳婷 責任校對 朱婷婷