中國環保工作回顧、進展與展望

張坤民，清華大學

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中國環保工作回顧、進展與展望

張坤民，清華大學

目前人類已經步入后工業文明時代了。中國古代有湖北云夢出土的楚簡，可以說是世界最早的關于環境的法律。在工業文明以后，公害和環境事件就突出了。英國的倫敦煙霧，日本的水俁病，美國的礦山煙霧事件等，這都是工業文明時代典型的環保事件。

中國正延續著這些發達國家走過的老路，就是工業化所產生的系列環境問題。聯合國1972年在斯德哥爾摩召開人類環境會議。恰逢中國“文化大革命”時期，周恩來總理高瞻遠矚，派出了一個部長代表團出席此次會議。斯德哥爾摩會議對全球的影響很大，可以說是敲響環境保護的警鐘。許多國家從沒有機構到設立環境部，環保機構、環境法律也逐漸開始建立。當時周恩來總理明確建立了環保領導小組，設有辦公室開展環境規劃與管理工作。直到1984年，國務院改革以后成立了城鄉建設環境保護部，環保局在建設部下成了一個局。雖然說是有一個專門機構了，但是很多問題還是無法擺上議事日程。

1988年，環保局成為國務院直屬的國家局，一系列環境法也逐漸頒布。1992年聯合國召開了一次規模更大的環境與發展會議，當時大家覺得環境與發展密不可分。例如印度，當時英地拉·甘地夫人當總理，她說貧困是最大的污染。她比較強調經濟問題，所以聯合國開會經濟和環境不分了。這次會議的影響很大，一百個國家的首腦或元首參加，而且形成一個“21世紀議程”。“21世紀議程”在中國得到了很高的重視，我國派出有關的經濟部門、環保部門、科技部門等參與會議，回來之后在黨中央國務院領導下發表了一個“中國環境發展十大對策”。這十大對策是在代表團的成員詳細討論之后提出了一些指標。2002年在約翰內斯堡召開了第三次的全球環境會議。當時我國同步開始治理山河、山湖等一些重點地方，后來還頒布了循環經濟法。直至2012年，更多的研究國際治理及一些智庫提出綠色經濟，聲音越來越大。美國的作家E. C.依可諾梅 (易明) 曾在中國留學訪問， 2004年他的著作《河流越流越臟》令人印象深刻，封面上一個老太太捂著鼻子，下面一條河是淮河。筆者上世紀末曾經到長江去考察過。長江兩岸工廠密布，環境的壓力非常大。筆者老家江蘇宜興太湖，原來是個山清水秀的地方，如今有毒的藍藻就像綠色的油漆一樣覆蓋在水面。農民把它們撈起來用車裝走曬干加以利用。農村秸桿焚燒也是屢禁不止，當時石家莊飛機場的起飛和降落都受到影響，國家明令禁止，但是禁而難止，“十面‘霾’伏”。

筆者認為目前倡導先污染后治理主要是因為以下幾個因素。(1)發展階段。將經濟學中的庫茲涅茨曲線引申到環境里,在初期階段，很多國家都是這個規律，包括中國；同時，任何地區強調GDP至上。(2)人的意識。人類文明經歷了原始文明、農業文明、工業文明，現已步入后工業文明，要順利過渡到生態文明階段，可是人們的意識卻還停留在工業文明，甚至農業文明時期。鄉鎮企業，村村電火，戶戶冒煙，1958年經歷了一次，改革開放初又重復了一次，重復的土壤污染、水污染。(3)利益的博弈。雖然環境有了法律保護，也規定了一些罰款制度，但是違法成本低，守法成本高。(4)立法的深度。筆者認為我國目前立法類似宣傳教育，沒有標準、程序來具體執行，甚至法院逮捕也沒有細致的規定，那么執法強度就會大打折扣 ，“頂得住的站不住，站得住的頂不住”。(5)環境標準。目前我國缺乏專業標準制定者和制定權，相較之下，美國的環境標準就很具體，好執行，處罰制度也具體。

目前全球低碳經濟、生態經濟越來越普及。中國要搞低碳經濟，規范認識，就是既要用行政命令控制手段，也要用經濟激勵手段，還要用市場靈活的機制，同時鼓勵信息支持和自愿行動。

關于推進環境法制的這些認識，筆者有以下幾點體會：(1)環境責任一定要明確。日本的學者說過，如果公民的合法利益受到損害，得不到合理的補償，那這個環境肯定是搞不好的，就是說必須保障公民的環境權，損害了就要給予合理補償。我國環境問題上走的彎路就是責任不明確，導致無法問責。(2)國家最好有一個基本的國家環境政策法，即環境保護法。環境保護法很容易就變成環境保護部的責任了。我國目前的環保部中有環保和安全，沒有林業，筆者認為應該把與環境有關系的放進來，如果再大一點，那可能連水利等都要進來。雖然阻力很大，但必須要明確責任，地方、部門都要明確自己的責任。這就是一個比較全面的、有權威的環境基本政策法，還有諸如環境損害賠償法、環境教育法等環境法的配套施行。(3)立法宜細不宜粗。同時，立法不光是政府部門的責任，要讓公民參與，讓不同身份、不同利益的人都參與。