京津冀協同發展中非首都功能疏解路徑及機制

王殿茹，鄧思遠

(石家莊經濟學院 經濟研究所，河北 石家莊 050031)

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京津冀協同發展中非首都功能疏解路徑及機制

王殿茹，鄧思遠

(石家莊經濟學院 經濟研究所，河北 石家莊 050031)

京津冀協同發展是一個重大國家戰略，非首都功能疏解是京津冀協同發展戰略中協同的最好詮釋。按照2014年7月，北京市人民政府辦公廳發布的《北京市新增產業的禁止和限制目錄(2014年版)》中禁止和限制的行業，進行非首都功能疏解路徑分析，包括 ：產業功能疏解、教育功能疏解、衛生和社會功能疏解、資源開發利用功能疏解；探索保障非首都功能疏解的機制和環境；提出實現非首都功能疏解政策措施。旨在使非首都功能疏解落到實處。

京津冀;協同發展;功能疏解

京津冀協同發展要在京津冀交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移等重點領域率先取得突破。習近平強調 ：“實現京津冀協同發展是一個重大國家戰略，要堅持優勢互補、互利共贏、扎實推進，加快走出一條科學持續的協同發展路子”“著力加強頂層設計，抓緊編制首都經濟圈一體化發展的相關規劃，明確三地功能定位、產業分工、城市布局、設施配套、綜合交通體系等重大問題，并從財政政策、投資政策、項目安排等方面形成具體措施”①中國提速京津冀一體化發展[DB],2014-03-06,15:22:00,來源:新華網。。

一、非首都功能疏解路徑

2014年京津冀協同發展戰略對北京市的定位是“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心”。北京市發展改革委員會主任盧彥介紹，凡是不符合首都城市戰略定位的功能都可以認為是非首都功能[1]。北京要“瘦身”，需功能疏解，北京可以向河北省有選擇地、分批次地功能疏解。本文旨在探索疏解路徑和機制政策。

(一)產業功能疏解

北京市發展改革委員會明確 ：非首都功能主要包括以下二類產業 ：一般性制造業、區域性物流基地。從國內產業層面看產業分工分為六個層次。第一層是上海、北京、天津，第四層是河北等省，以中級和初級產品的規模優勢占領國內區域市場，在京津冀協同發展中處于分工較低層。因此依據梯度轉移理論，北京向河北省產業功能疏解具備了可行性和轉移條件。

按照2014年7月，北京市人民政府辦公廳發布的《北京市新增產業的禁止和限制目錄(2014年版)》(以下簡稱《目錄》)，禁止和限制的行業有農業、建材、造紙、紡織、燃煤發電、物流等產業。

1.農業產業功能疏解

主要目標是禁止新建和擴建畜牧業和水產養殖項目。畜牧業和水產養殖業對于北京來說無資源優勢且與北京市整體發展的定位和目標不符。

河北省是農業大省，第一產業產值占全省總產值的12.4%，農林牧漁業占大農業57.3%，其中畜牧業占農林牧漁業的33.5%，漁業占農林牧漁業的4%。而北京第一產業比重只占0.8%。農業產業功能疏解空間很大。

畜牧業功能疏解。畜牧業承載地區主要是河北省的冷涼地區。按照自然氣候條件分布，河北省冷涼區域包括燕山壩上地區的7個區22個縣、太行山北段地區的10個縣，32個縣區面積96748.27KM2。冷涼地區適宜發展畜牧業且是本地區農業發展水平的重要標志，承接北京畜牧業功能已具備了突出的優勢和穩固的基地。首先建立了三條產業帶，即 ：沿冀蒙遼邊界的北部牛肉產業帶；南部生豬產業帶；奶牛產業帶。今后的發展目標是將畜牧業占農業的比重由42.6%提高到發達國家的60%的水平。其次面向京津市場建設了肉食品生產基地，承載了向北京供應畜產品的能力。再次積極調整畜牧業內部結構。第四推廣畜禽良種，使良種覆蓋率達到95%。

以上四個優勢，將使北京畜牧業功能疏解到河北省成為可能。

水產養殖業功能疏解。水產養殖業承載地區主要是河北省東部的唐山、秦皇島地區。唐山市是河北省水產養殖大市，養殖規模和產量在全省均居首位，占據了全省水產養殖業的半壁江山。秦皇島市海岸線126.4km，所轄海區15m等深線海域面積1000km2，有適宜發展養殖的淺海5.3萬hm2，海灘3000hm2。承接北京水產養殖后，將建成北方重要的水產苗種生產基地，重點發展混養及綜合生態養殖，重點提高貝類產品的養殖產量，滿足京津冀區域整體需求[2-4]。

京津兩地利用自己的區位、金融、科技、信息和航運等國際合作優勢，已建設了農產品流通服務平臺、農產品展銷服務平臺、農產品信息服務平臺、農產品科技服務平臺和農產品檢測認證服務平臺。河北省若能承接北京的農產品功能疏解，則能充分地利用這些平臺，順利地取得國內、國際市場的“通行證”，既完善了京津冀農產品市場，又提升了京津冀畜牧業、水產業發展水平。

2.建材業功能疏解

包括房地產在內的建材業北京城區受限，郊區迎來機遇。西城區和東城區禁止新建住宅項目(棚戶區改造和文保區改造除外)，東、西、北五環路和南四環路以內，禁止新建酒店、寫字樓等大型公建項目(高端產業功能區除外)。北京可以將棚戶區改造和文保區改造以及高端產業功能區建設任務疏解給河北省。目前，河北卓達集團開發研制的建筑新材料已運用到建筑工程中。這些新材料具有傳統材料所不具備的優異性能和特殊功能。

北京棚戶區改造和郊區建設若能引進卓達新材料，是實現建材功能疏解的有效路徑。其優勢有二點。一是縮短建設周期節約資金占用。二是21世紀綠色環保的必然趨勢。建筑新材從原料采集加工合成到模塊化建筑，不產生建筑垃圾，符合低碳環保、可循環利用、可持續發展理念，這將有效緩解北京的“大城市病”。

3.制造業功能疏解

依據《國民經濟行業分類標準》，制造業共有31個大類、175個行業中類、532個行業小類，受到《北京市新增產業的禁止和限制目錄》禁止或限制的制造業相關行業小類有240個，占到整個制造業行業小類的45.1%。包括限制和禁止產業附加值低、資源消耗大、環境污染嚴重、勞動密集型的飼料加工、酒的制造、皮革制品、紡織等產業。

在制造業里，最成熟的是把紡織業功能疏解到河北省。河北省的省會石家莊紡織業發展態勢良好，紡織服裝工業是石家莊市的傳統產業，已形成以棉紡織、化纖、印染、服裝為主，兼有產業用紡織品、紡織機械器材、家用紡織品等門類齊全的工業體系，是全國重要的紡織工業基地之一。北京紡織功能疏解路徑有兩條，一是服裝面料、輔料加工。北京紡織服裝業已全面轉型，有優勢有市場前景的服飾產業用紡織品等行業得到健康發展，但弱點就是服裝面料、輔料質量上不去，80%依賴進口。因此，以石家莊的優質棉紡和印染補充北京同類產品，做成北京服裝企業的面料、輔料加工基地，頂替進口。二是北京市、河北省聯手打造高端紡織基地，為已形成的河北省多家紡織服裝基地和服裝產業園區注入新鮮血液。比如北京大紅門地區8家批發市場簽約入駐河北永清服裝城，600多家商戶遷入河北白溝服裝城。三是借助功能疏解，北京關閉和轉移一批技術、產品相對落后、對環境負面影響較大的中小紡織企業，重點扶持一批與北京高檔服裝廠家合作配套，有國際市場拓展能力的大型紡織服裝企業。

4.物流業功能疏解

《目錄》禁止新建和擴建未列入相關規劃的區域性物流中心和未列入相關專項規劃的建筑面積在1萬平方米(含)以上的物流倉儲設施(糧食流通設施及規劃的城市物流配送節點除外)。北京可以把物流倉儲功能疏解到河北省會石家莊市。

石家莊是全國區域性物流節點城市、冀中南物流中心城市。華北地區的物流格局實際上呈現出一種明顯的多層次特征，北京和石家莊兩個城市物流產業處在不同的市場層次和市場結構中，具有互補互動性特征。北京物流業疏解到石家莊，其一可以利用省會中心地位和東出西聯、承南接北的交通優勢和資源優勢，完善礦產資源、農業資源等大型戰略物資儲備庫建設。其二可以構筑西部資源能源地區與京津和沿海的物資大通道，打造京津冀重要物流節點城市和戰略物資儲備基地。其三石家莊機場納入首都機場集團統一管理，北京機場以客運為主，貨運業務可以疏解到石家莊機場，減輕北京機場的壓力。

(二)教育功能疏解

北京教育疏解的目標是中等職業、高等教育受到全面禁止。不再擴大和重新設立中等職業教育、高等教育和成人高等教育等學校。未來依托教育資源開展的相關項目受到一定限制。北京可在以下幾方面將教育功能疏解到河北省。

1.專業技術教育和職業技能培訓疏解。結合河北省“技能大師”培養工程、“企業家培育工程”，提高企業各類人員科技素質和創新能力，形成一批支撐京津冀創新發展型的企業家隊伍、專業技術骨干和熟練技術工人隊伍。

2.基礎學科培育和前沿技術創新疏解。以打造基礎學科和前沿技術研究基地為目標。河北省應增加高等教育投入，建設和引進高水平教育機構，促進高等院校之間、科研院所之間、科研院所與高等院校以及創新型企業之間的結合和資源集成。重點引進京津在國內外有較高知名度的教育(分支)機構，支持駐冀高等院校建設研究型大學，強化與主導產業關聯緊密的重點學科建設，以項目資助、聯合共建等方式，集中支持一批重點實驗室建設，形成一批高水平、資源共享的基礎學科和前沿技術研究基地。

3.中等職業教育功能疏解。以中等職業教育為重點，吸引京津優質中等職業學校到河北省開設分校或與河北省學校進行合作辦學，比如河北省6所交通職業學校納入北京交通職教集團，破除了京津冀交通人才培養的地域限制；建設高水平職業教育園區，培養高素質勞動者和技能型實用人才，確立與北京和河北省產業發展方向相匹配的職業教育體系；推進校企合作，建設集約化職業教育培訓基地。

(三)衛生和社會功能疏解

《目錄》明確北京五環路以內，不再批準建立政府辦綜合性醫療機構，不再批準增加政府辦綜合性醫療機構床位總量。目前，京津冀三省已在社會保障、醫療衛生等方面進行了有益探索實踐，積累了一定經驗。北京向河北省疏解為河北省的醫療發展帶來契機，可以通過以下方面進行疏解和承接。

1.健康產業功能疏解。以環首都健康養老基地建設為重點，北京和河北省聯手打造多個健康城。北京用地緊張，健康養老基地落在河北省，兩省市優勢互補，共同發展健康檢查、疾病預防、醫療衛生、營養健康、身體養護、健身娛樂、康復治療與修養、身心與精神治療等多領域健康產業。

2.醫療衛生服務功能疏解。按照中央精神深化醫藥衛生體制改革，統籌推進醫療保障、醫療服務、公共衛生、藥品供應、監管體制綜合改革，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的公共衛生和基本醫療制度。河北省積極創造條件吸引京津高水平醫療機構來河北省開設分院或附屬機構，比如成立了京津冀衛生職業教育協同發展聯盟。鼓勵本地醫院與京津大醫院建立網絡會診、設備共享、專家異地出診等合作機制，提升本地醫療水平，比如雙方已簽署的燕達國際醫院合作項目，既分流了外地到京就醫人員，減輕首都城市壓力，又共同探索解決醫師異地執業、醫保結算等難題[5]。

(四)資源開發利用功能疏解

北京人口密集，涉及到資源開發利用方面壓力大，有效地疏解才能減緩壓力，實現城市發展與資源環境相適應。

1.水資源開發利用功能疏解和承接

河北省將建立區域水資源統一管理調度協調機制，支撐北京經濟建設。

水庫供水功能疏解和承接。河北省大中型水庫共58座，其中19座大型水庫。灤河及冀東沿海和海河北系水庫對北京影響最大。只有通過疏解和承接才能保證每年河北省流入北京市的5.71億m2和流入天津市的10.27億m2用水量。北京和河北省共同要做的工作就是加快水庫調蓄和配置工程建設，富營養水源，優化配置合理使用南水北調來水，加強水資源統一管理，保障北京用水和完善首都應急供水預案。

調水行洪功能疏解和承接。京津冀同屬海河流域，公用一個水單元。疏解和承接后，河北省將在山區重點建設五大調水工程，在平原利用六條主要行洪河道，通過興建地下水回灌工程，補充疏干的含水層，緩解地下水超采的態勢。既保障和補充了北京用水，也為北京構筑了良好的生態屏障。

水環境和生態屏障功能疏解和承接。河北省的南北兩廂分別是北京的北大門和南大門。水環境修復和生態屏障建立，也是間接承接功能疏解。北部張家口地區加快水生態保護和修復，南部石家莊、邢臺、邯鄲則涵養水源構筑生態屏障。從基礎上保障北京非首都功能疏解。

2.能源開發利用功能疏解和承接

北京市到2020年，常住人口控制在2300萬以內。能源開發利用是大問題。只有將功能疏解到河北省，雙方共同完善能源基礎設施，增強能源儲備能力，構建安全可靠、清潔高效、多元多向的現代能源保障體系。河北省承接北京能源功能可以通過以下路徑。(1)電力與熱源供應項目建設。重點建設若干個電力(熱電)項目，年增發電量200億千瓦時。及時供應北京需求。(2)天然氣引入與配套工程建設。重點抓好幾個縣(市)及大型企業的沿途天然氣管道建設與利用項目；完善LNG、CNG加氣站等配套設施，擴大天然氣使用范圍，提高清潔能源利用率。(3)油品提升與輸油管線建設。加快石家莊煉油廠800萬油品質量升級，并納入國家戰略發展重點項目；加快錦州—鄭州、石家莊—保定成品油管線，天津—石家莊原油管道工程項目建設，完善京津冀區域油品管網體系①首都經濟圈石家莊市規劃[Z].石家莊市發改委，2012，58-60。；加快曹妃甸千萬噸煉油項目，以滿足北京需求。(4)發展新能源和可再生能源。抓好生物質發電項目建設和垃圾發電項目擴建；推進太陽能發電場、電動汽車充電設施、城鎮太陽能光熱建筑一體化等項目建設；擴張張家口風力發電規模；支持固體廢棄物和低溫地熱利用項目建設。

二、保障非首都功能疏解的機制和環境

實現非首都功能疏解，必須要有過硬的機制和和諧的環境。

(一)保障非首都功能疏解的機制

1.“飛地經濟”利益分配機制。 河北省發展空間較大，既能承接北京高端優質產業轉移，也能承接北京傳統產業轉移。雙方可探索共同發展“飛地經濟”。強化政府調控手段，暢通大項目落戶“飛地工業”園區的綠色通道。本著利益共享的原則，雙方可就功能疏解和承接過程中的責任劃定、稅收分成、耕地占補平衡等方面作出明確規定，推行雙方都能夠接受的利益分配機制。

2.重大政策協同對接機制。在非首都功能疏解過程中，北京和河北省需聯手建立疏解與承接重大政策對接機制。比如環保領域政策對接，聯合制定發布京津冀區域企業環境行為信息公開實施辦法及評價標準，共同完善區域環境政策；比如信用服務機構互認，要進一步加快信用服務機構互認步伐，信用管理部門聯合發布“京津冀區域備案互認信用服務機構名單”，相互承認信用服務機構的備案資格，支持服務機構跨省、市開展業務；比如京津冀三地均出臺了本地養老保險跨區域轉移接續辦法實施細則，發行了符合全國統一標準的社會保障卡[5]。

3.區域聯合行動和執法機制。非首都功能疏解勢必會造成承接地的生態環境問題。北京和河北省要簽署備忘錄，共同實施京津冀區域生態環境保護工程，建立生態合作與生態補償機制；共同對區域內跨界河流進行綜合整治和流域治理，有效促進水源保護；共同加強區域大氣環境污染防治，協商建立重大環境事項應急協商機制，有效處置和妥善解決跨省、市環境污染問題；共同加大工商執法合作力度，建立公平交易執法協作機制，消費者權益異地保護救濟制度。

(二)優化非首都功能疏解的發展環境

1.形成高效的政務環境。兩地都要深化審批制度改革，最大限度減少審批事項，簡化審批程序，規范審批流程，降低收費標準；加強效能建設，提高辦事效率，完善“一條龍”服務制度，為非首都功能疏解搭建有效平臺和良好通道。比如三省市基本實現城鄉居民養老保險制度名稱、政策標準、經辦服務、信息系統“四統一”。

2.完善產業合作的政策環境。提高功能疏解產業所涉及的財稅支持、土地使用、貸款額度和信用擔保等扶持政策的針對性和可行性，在不突破法律、政策底線的前提下，對非首都功能疏解的項目在投資立項、財政支持、銀行信貸、稅收減免、用地用電等多方面給予政策優惠。

3.營造和諧穩定的社會環境。在疏解和承接各種功能過程中，勢必會產生各類社會矛盾和利益沖突。這就需要創新管理理念，努力協調好北京和河北省的各種利益關系，營造和諧文明的社會環境，構建分工合理的創新發展格局。力爭使資源優化配置，要素合理流動，最終使非首都功能疏解落到實處。

三、實現非首都功能疏解政策措施

非首都功能疏解“嚴”字當頭，控增量疏存量。需要配套政策措施。

(一)土地利用政策措施

非首都功能疏解首先涉及到土地問題。北京和河北省必須出臺一系列土地利用政策措施。一是耕地保護補償機制。凡是在功能疏解過程中，占用的耕地一定要補償到位；二是推進工礦廢棄地復墾調整開發，鼓勵未利用地進行功能疏解開發利用；三是對北京城區污染企業搬遷和紡織等傳統產業功能疏解提供土地優惠政策和專項補助；四是對疏解功能用地有序開展土地利用總體規劃定期評估和適時修改，對符合國家產業政策、土地利用總體規劃并通過社會穩定風險評估的重大疏解項目，在項目審批、核準等方面優先安排。

(二)重大基礎設施支持政策措施

功能疏解屬于重大工程。要落實到位需要加大中央財政轉移支付力度，按照四類非首都核心功能疏解路徑，對一般性制造業、區域性物流、教育醫療和公共服務等重大設施、重大項目布局、項目審批或核準等方面，建議給予河北省傾斜性支持。

(三)畜牧和水產生產核心區政策措施

非首都功能疏解中農業功能疏解是重頭戲，如前所述畜牧業和水產養殖業是率先將疏解到河北省的農產業，耗費土地、耗費水資源。承接這類功能疏解的主產區基礎設施和工程建設應給予重點支持。保證對牧農和漁民的各類補貼到位，支持在主產區布局具有支撐作用的重大農產業發展項目。

(四)產業空間政策措施

北京非首都功能疏解說到底是個產業優化升級、資源優化配置的過程。為保障功能疏解順利進行，兩省市要共同謀劃產業對接項目，彌合發展差距，貫通產業鏈條，重組區域資源。用互補和共享的產業政策和創新舉措，共同托舉疏解項目，實現產業政策與發展優勢的無縫對接。

京津冀協同發展是國家重大戰略，是世紀重大戰略。此戰略的實施有利于破解首都發展長期積累的深層次矛盾和問題，優化提升首都核心功能。非首都功能疏解是協同發展的重要路徑。這個路徑暢通了，有助于實現京津冀協同發展。功能疏解方和承接方都要做好頂層設計和政策、機制、措施安排。

[1]任衛東，孔祥鑫，陽娜.北京“瘦身”四大非首都功能將被疏解[N]，燕趙晚報，2015-07-17.

[2]張振超.河北省唐山市水產養殖業發展形勢良好[J].河北漁業,2014(8) ：11-12.

[3]閆升華,劉志強.唐山市水產養殖業發展趨勢的思考[J].唐山市水產學會,2011(11):5,1-2.

[4]王鳳呁.秦皇島市海水養殖業現狀分析及發展對策[J].河北漁業，2009(8):53.

[5]京津冀協同發展領導小組辦公室.京津冀協同發展三省市定位公布[N]，燕趙晚報，2015-08-24.

【責任編輯 王雅坤】

The Ease Path and Mechanism of Non-capital Function in Coordinated Development among Beijing-Tianjin-Hebei

WANG Dian-ru, DENG Si-yuan

(Institute of Economics, Shijiazhuang University of Economics, Shijiazhuang, Hebei 050031, China)

The coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei is a major national strategy. The ease of non-capital function is the best interpretation of coordination in this strategy. This article analyzes the prohibited or restricted industry and the ease path of non-capital function, according to “Beijing’s prohibit and restrictions catalog in new industry (2014 edition)” issued by the Beijing Municipal People’s Government Office in July 2014. It includes the ease of industrial function, educational function, health and social functions, resource development and utilization functions. Then the article explores the security mechanisms and environment of non-capital function ease, and proposes policy and measures of non-capital function ease in order to put it into practice.

Beijing-Tianjin-Hebei; coordinated development; function ease

2015-10-25

河北省社會科學基金項目《環渤海、冀中南兩區域嵌入京津冀一體化的模式與路徑及比較與評價》(HB15YJ028);河北省科技廳項目《京津冀水資源優化配置及政策協同機制研究》(15454202D)

王殿茹(1959—)，女，河北宣化人，石家莊經濟學院經濟研究所教授，主要研究方向 ：區域經濟、資源經濟。

C93

A

1005-6378(2015)06-0086-06

10.3969/j.issn.1005-6378.2015.06.015