“執行難”問題及對策研究

陳 勇

(楚雄師范學院思政部，云南 楚雄675000)

一直以來，被社會所廣泛詬病的法律“白條”現象——人民法院生效的法律文書“執行難”問題，損害了當事人的合法權益，褻瀆了法律尊嚴，破壞了人民法院的權威性，成為目前我國構建法制社會的巨大障礙。

“執行難”的問題現狀如何，成因是什么，又該采取何種對策來加以解決?本文試圖逐一回答，并起到拋磚引玉的作用。

一、“執行難”問題的現狀

“執行難”是指由于受到執行體制、制度、環境、執行人員素質、被執行人法律意識、誠信意識、能力、素質等綜合因素交錯作用的影響所造成的人民法院生效的法律文書在執行過程中的阻力較大、難以執行的現象。［1］

“執行難”有主體和客體兩方面的表現。

(一)主體方面的“執行難”

主體方面的“執行難”包括兩種情況:

1. 被執行人下落不明或逃避執行或為特殊主體

有的被執行人為了逃避法院的強制執行，會采取變更通訊地址、聯系電話甚至是舉家搬遷的方式，故意造成下落不明。有的被執行人的公司工商登記信息虛假，造成法院難以找到公司的實際經營地。此外，當被執行人涉及政府部門、軍隊、人大代表和政協委員等特殊主體時，往往很容易受到非法干預。這些因素無一例外都會給人民法院的執行造成困難。

2. 協助執行人不配合

“一些具有法定協助執行義務的單位和個人不配合、不協助人民法院的執行工作甚至為被執行人通風報信，幫助其隱匿、轉移財產，”［2］造成執行困難。

(二)客體方面的“執行難”

客體方面的“難”也包括兩種情況:

1. 無可供執行財產

不可否認，有些案件難以執行是因為客觀上被執行人無可供執行的財產，比如有的交通肇事案中，由于肇事者駕駛的是無牌無證的車，無法購買保險，而自身賠償能力又非常有限，肇事后根本無力進行賠償。而有的故意殺人、故意傷害案，刑事附帶民事賠償的數額較高，被告人即使傾家蕩產也難以償付，尤其是對于被執行人被羈押服刑的刑事附帶民事賠償案件，能被執行的可能性幾乎為零。還有就是一些涉及農村宅基地房屋以及權證不齊的房產買賣糾紛，房產因受到法律限制而無法實現其交換價值，使得敗訴方無財產可供執行。

2. 應執行財產因各種原因難以執行

除上述因被執行人客觀上無可供執行的財產造成的“執行難”外，我國司法實踐中，也有不少案件難以執行是因為被執行人主觀上有逃避義務、規避執行的意圖。比如，被執行人中有的掛名存款、掛名置產、賬外設賬，有的多頭開戶，提供給法院的賬戶卻無任何現金，有的假借破產、重組、改制、抵押、轉讓之名轉移資產、逃避債務，有的被執行人擅自撕毀人民法院的查封令、隨意處分應執行的財產，有的被執行人故意將應執行財產與國家不允許強制執行的財產(如股民保證金、退休金、養老金、撫恤金、安置費、人壽保險金、人身傷害賠償金等)進行混同，有的被執行人甚至采用暴力抗拒執行，造成應執行財產難動的局面，導致法院的執結率不高。

二、“執行難”問題的成因

(一)思想觀念落后

不少當事人的法律意識、誠信意識淡薄是造成“執行難”的思想根源。由于受到封建殘余思想的影響，社會公眾對法律的尊重不夠，對法律的信仰缺乏。很多申請執行人商業風險意識不夠強，簽訂合同前疏于調查對方的資信狀況，訴訟中又怠于舉證，判決后則缺乏配合意識，不向法院提供被執行人的下落或財產線索。此外，市場經濟大潮的沖擊使得近些年來社會公眾的誠信觀念普遍下降，法院的生效判決在不少被執行人眼中如同白紙，對逃避法律義務的行為更是毫無羞恥之心。這些落后的思想觀念與法制社會水火不容，嚴重影響到了法院的執行工作。

(二)執行立法滯后

我國民事執行立法的滯后具體表現在:

1. 民事執行法本身的滯后

目前，我國還沒有統一的民事強制執行法，民事執行的法律依據主要靠民事訴訟法中的執行篇和相關的司法解釋、通知、批復、辦法及其他部門法中所涉及到的條文，這使得民事執行制度的規定內容分散，難以操作。

盡管我國于2012 年對民事訴訟法進行了修訂，還陸續修訂或出臺了相關的司法解釋以及諸如《限制被執行人高消費的規定》等一些規定，使得民事執行制度內容分散、難以操作的狀況有所改善。比如修訂后的該法第255 條規定，“被執行人不履行法律文書確定的義務的，人民法院可以對其采取或者通知有關單位協助采取限制出境，在征信系統記錄、通過媒體公布不履行義務信息以及法律規定的其他措施。”然而，措施少、手段弱，對惡意賴債、逃債者缺乏有效威懾的局面并未得到根本扭轉，還遠遠不能適應執行工作的實際需要。比如，限制被執行人高消費的措施在實踐中很難得到落實，因為在被執行人用現金支付的情況下難以就其進行高消費的情況進行監控。再比如，夫妻一方欠債，而存款或其他財產卻在另一方名下，執行另一方財產無明確法律依據，夫或妻一方往往以此逃避債務。因此，有必要制定獨立的《民事強制執行法》，對惡意逃避執行或協助逃避執行者規定嚴厲的懲戒措施，以解決民事執行法操作性不強，責任難以追究的問題。

2. 執行相關法的滯后

(1)公司、破產法律還不完善

雖然我國2005 年修訂公司法時引入了法人人格否認制度，對股東和公司的有限責任制度進行了必要的矯正，對于轉移公司資產、逃避債務的行為，債權人可以否認公司的法人人格，直接起訴公司背后的股東。但是，實踐中債權人難以就公司股東存在轉移資產逃避債務的行為進行舉證，故鮮有該制度被直接適用的案例出現。另外，我國的破產法對企業破產第2 條規定: “企業法人不能清償到期債務，并且資產不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力的，依照本法規定清理債務。企業法人有前款規定情形，或者有明顯喪失清償能力可能的，可以依照本法規定進行重整。”該法第7條規定: “債務人有本法第2 條規定的情形，可以向人民法院提出重整、和解或者破產清算申請。”然而，在企業做“兩套賬”已經蔚然成風的情況下，要造成企業賬面虧損非常容易，所以不少企業常常制造“虧損”，利用破產法規定的相對寬松的破產申請條件申請破產或重組，以達到逃避債務的目的。

(2)對民事主體特別是自然人的資產及負債狀況缺乏法律調整

雖然我國現行民訴法規定被執行人未履行法律文書確定的義務時，人民法院有權對銀行、信用社等金融機構就被執行人的存款行使查詢權、凍結權、劃撥權，人民法院有權扣留、提取、查封、扣押、凍結、拍賣、變賣被執行人應當履行義務部分的財產。當被執行人不履行法律文書確定的義務并隱匿財產時，人民法院有權發出搜查令，對被執行人及其住所或者財產隱匿地進行搜查。當然，這些條款的兌現必須建立在人民法院已經全面掌握了被執行人財產狀況的基礎之上。然而，事實上，“由于國家對民事主體資產及負債狀況缺乏法律調整，導致我國司法機關對公民的資產和負債狀況一無所知，這是造成‘執行難’的原因之一。所以，有必要建立相應的全民資產及負債申報制度。”［3］

(三)執行機制不順

1. 法院系統內部工作銜接不順

首先是同一法院內部審判與執行人員之間配合、協助不力。“審判和執行是法院案件流程管理系統中兩個重要的環節，執行必須以生效的裁判文書為依據，審判必須慮及執行的可操作性。”［4］但在司法實踐中，“有的審判法官只注意考慮案件本身的處理，沒有綜合考慮案件審結后的執行問題。”［5］比如對本應及時采取財產保全措施或先予執行的案件，卻沒有采取財產保全措施或先予執行，導致判決、裁定或調解書等生效后，被執行人的財產早已被隱藏、轉移或變賣而無法執行，或者要求申請執行人舉證的同時卻沒有及時地采取措施迫使被執行人主動申報財產，給后期的執行工作帶來極大的困難，或者判決脫離生活實際，機械地適用法律條文，調解力度不夠，作出的裁判文書不嚴密，對法律文書的實體內容審查不足以及對被執行人的履行能力不了解，這些也會影響到案件的執行。

其次是不同法院之間的配合、協助不力。比如，“由于委托異地法院執行的工作機制尚未成熟，使得異地執行求而無助時有發生，很多委托外地法院執行的案件基本石沉大海，特別是經濟發達地區法院對外地法院的執行求助或者不予理會或者消極應付，造成異地委托執行難以有效開展。”［6］

2. 法院與相關部門的聯動機制尚未全面建立

法院在執行過程中進行調查取證時，除工商部門和銀行基本上能配合進行常規調查、查詢等工作外，其他部門大多不予協助，加之社會征信系統也沒有真正建立，現有的人民銀行的征信系統并未全部實現與各人民法院的數據共享，很多地方法院難以直接查詢人民銀行征信系統中的數據，給執行帶來很大的難度。好在這種狀況正在得到改變，相繼有媒體報道已有不少地方的法院已實現了與人民銀行征信系統的對接，意味著全面實現法院與人民銀行征信系統的對接看來只是時間問題。

(四)人員素質偏低

長期以來，基層法院執行人員大多由司法警察、軍轉人員組成，由于他們大都不是學法律出身，而業務培訓又跟不上，致使他們的業務素質難以適應工作要求，處理案件時綜合協調能力不夠強，難以提出切實可行的執行方案，比如對一些應列為被執行人的案外人不敢追加為被執行人，致使案件的執行標的難以到位，執行效率不高。

(五)物質因素制約

執行力量不足、辦案經費短缺、裝備設施落后已成為制約執行工作的重要物質因素。一個基層法院執行庭的工作人員人數通常也就在10 人左右，而每年需要執行的案件多達數百起。執行人員的編制不足，使得基層法院執行人員工作負擔過重，壓力過大，出現有的案件執行期過長或是同一時間段執行人員需要執行多個案件的情況。此外，辦案經費短缺使得執行人員難以前往異地執行。還有，裝備設施落后使得執行手段有限，執行能力大打折扣，如有的基層法院執行庭沒有專車，以至于在西部地區甚至出現執行人員和承辦律師搭便車去執行的情況，影響到了司法機關的形象。

三、解決“執行難”問題的對策

(一)加強宣傳教育，提升全民的法律意識和誠信意識

各新聞媒體和普法機構要加大對執行工作的宣傳力度，利用多種途徑，教育社會公眾樹立民商事交易的風險意識，在交易前，全面了解對方的資信狀況和履約能力，慎重選擇交易對象，做到防患于未然。如果不幸涉訴，也應依法、及時收集并向法院提供證據，提供被執行人的財產線索，積極配合法院的執行工作。

要通過宣傳教育，讓社會公眾認識到訴訟、執行作為一種司法救濟手段，并不能完全消除交易本身產生的商業風險，“審判階段的勝訴并不必然導致執行階段結果上的圓滿”。［5］

要教育當事人從事民商事交易必須遵守誠實信用的原則，以誠實、善意的態度行使權力、履行義務。

要教育引導人民群眾增強法制觀念，提高公民履行生效法律文書的自覺性，為執行案件營造良好的輿論氛圍和社會環境。

(二)完善與民事執行相關的立法

針對目前我國執行制度規定內容分散、可操作性不強的實際，為了從根本上解決“執行難”問題，我國應該參照日本、奧地利、瑞典等國家的立法模式，將執行制度從《民事訴訟法》執行篇中獨立出來，制定單獨的《民事強制執行法》。該法在執行體制上，可以參照我國刑訴法中刑事案件審判權與刑罰執行權分離的模式，將執行權從審判機關分離出來，交由司法行政機關來行使，實現真正意義上的審執分立。

此外，還應該對與民事執行相關的破產法和公司法進行修改完善，嚴格破產申請的條件與程序，對法人人格否認制度的適用條件進行細化，防止被執行人隨意通過破產重組和轉移財產來逃避債務。

(三)構建執行工作機制

退一步講，如果將執行權從審判機關分離出來交由司法行政機關來行使，實現真正意義上的審執分立的條件在目前還不成熟的話，則我國當前的主要任務一方面是對內通過深化法院系統自身的改革，完善立案、審判、執行分離管理體制，搞好內部協調與銜接，建立全國各級法院統一配合、密切協作、協助執行的橫向工作機制，以解決異地執行難的問題;另一方面是對外通過與各相關部門密切聯系，建立執行工作聯動機制，以創造良好的執行環境。

1. 深化法院系統自身的改革

人民法院應實行執行裁決權與執行實施權分離的制度，將其交由不同的內設機構和不同的執行人員行使。其中，執行裁決權應由審判庭的審判人員行使，執行實施權可由執行局(庭)的非審判人員行使。

此外，人民法院還要建立執行流程管理制度、執行人情況通報制度、執行人財產申報制度、執行案件公告督促制度和執行財產線索舉報懸賞制度、執行威懾制度等配套制度。要強化訴訟財產保全，為案件順利執行提供條件。要強化訴訟調解，提高當事人自動履行率，降低法院強制執行比例。

2. 建立執行工作聯動機制

解決“執行難”的問題，單靠人民法院自身的力量還遠遠不夠，需要各相關部門密切配合，形成聯動機制。比如，公安機關、人民檢察院要加大對拒不履行人民法院生效判決裁定行為的打擊力度，人民法院也應該依法對其主要負責人或者直接責任人員予以罰款、拘留，并向紀檢監察部門提出紀律處分建議，對失信者進行有力懲處，以增強執行威懾力。工商、稅務、城建、公安、國土資源、金融、電信等部門則應與人民法院共同建立相關信息通報、情況反饋和協作配合機制，盡快全面實現這些部門的信息系統與各地法院執行案件信息管理系統之間的互聯和數據共享，讓執行人員可以方便地查找被執行人下落及其財產狀況。

要構建社會誠信體系，完善信用懲戒手段。比如，可以將未依法履行義務的被執行人的信息列入征信系統黑名單，執行人員對未履行法定義務的被執行人，可以在聯網系統上直接限制其出境、辦理證照、房產交易、招投標等行為，大大提高案件的執行效率。

(四)加強執行隊伍建設

執行工作的好壞決定于執行人員的職業道德素養和司法能力水平，因此，執行隊伍建設至關重要。要加強執行人員的職業道德教育，增強職業榮譽感，使其恪盡職守、清正廉潔，杜絕“金錢案、關系案、人情案”的發生。要建立執行人員的準入制度，執行人員必須經過省級司法行政部門組織的考試考核，合格者才能上崗。要確保執行人員每年至少進行一次崗位培訓，以此加強業務建設，提高執行人員的業務水平和工作能力。

(五)加大對執行保障體系的投入

中央財政要加大對執行保障體系的投入，增加執行人員編制，改善執行人員的待遇，著力解決執行力量不足、辦案經費短缺、裝備設施落后等問題。

“作為法治建設進程中特有的歷史現象，‘執行難’問題的形成，是思想意識、道德水準、文化傳統以及體制、機制等各種因素綜合作用的結果。”［1］解決執行難問題，必須以建設社會主義法治國家為根本目標，從解決思想意識、立法制度、體制機制等阻礙執行工作順利進行的根本性問題入手，多管齊下，加強宣傳教育、完善立法，深化法院內部改革，推進執行隊伍建設，與相關部門協同構建執行聯動機制。

［1］胡援. 淺議民事執行難問題的成因及解決方法［J］. 榆林科技，2012，(2).

［2］魯開凌，韓寧，徐英杰. 淺析執行難的原因與對策［EB/OL］.http://www.doc88.com/p－9833684083382. html，2015 －08 －10.

［3］謝晉. 對我國民事“執行難”現狀歸因分析［J］ . 湖北廣播電視大學學報，2004，(5).

［4］秦洪濤. 執行難問題的現狀、成因及解決對策［EB/OL］.http://article.chinalawinfo.com/ArticleHtml/Article_ 57950. shtml，2015 －08 －16.

［5］吳國平. 當前“執行難”問題解決對策之研究［J］. 福建政法管理干部學院學報，2004，(4).

［6］章輝. 略論當前法院執行難的原因與對策［EB/OL］. http://www. docin. com/p －521136344. html，2015 －08 －15.