政府債務(wù)管理內(nèi)容研究

山東省濱州市鄒平縣財(cái)政局　石磊

政府債務(wù)管理內(nèi)容研究

山東省濱州市鄒平縣財(cái)政局石磊

摘要:隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府尤其是地方政府舉債規(guī)模不斷擴(kuò)大，政府債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)的同時(shí)也造成了巨大的誠(chéng)信危機(jī)與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。本文將對(duì)政府債務(wù)管理策略談一下自己的觀點(diǎn)和認(rèn)識(shí)，以供參考。

關(guān)鍵詞:政府債務(wù)管理研究

實(shí)踐中可以看到，政府債務(wù)約束機(jī)制不可或缺，但從當(dāng)前的形勢(shì)來(lái)看，卻表現(xiàn)出一定的滯后性。加快立法、全面貫徹和落實(shí)政府債務(wù)管理法是有效控制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。在政府債務(wù)管理實(shí)踐中，務(wù)必堅(jiān)持以下幾個(gè)方面的原則。原則一：堅(jiān)持疏堵共存。實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)修明渠，堵暗道，基層部門可根據(jù)實(shí)際情況依法舉債融資，并且適當(dāng)加快規(guī)范化的地方舉債融資制度建設(shè)。原則二：明確劃分和落實(shí)責(zé)任。實(shí)踐中，一定要明確地方政府、或者企業(yè)的具體責(zé)任，不能通過企業(yè)舉債，而且企業(yè)債務(wù)不可推給政府，誰(shuí)借、誰(shuí)還。如果是地方政府、社會(huì)資本合作形式，則應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照約定和要求，各自依法承擔(dān)對(duì)應(yīng)的責(zé)任。原則三：實(shí)施規(guī)范化管控。政府債務(wù)管理由其是地方政府債務(wù)管理過程中，應(yīng)當(dāng)采取規(guī)模化管控模式，并且嚴(yán)格限定相關(guān)政府及部門的舉債程序以及資金應(yīng)用，將地方債務(wù)按照性質(zhì)納入到全口徑預(yù)算管理體系之中，從而確保借、用以及還等各個(gè)環(huán)節(jié)的相互統(tǒng)一。原則四：風(fēng)險(xiǎn)防范。在政府債務(wù)管理過程中，應(yīng)當(dāng)牢牢堅(jiān)持不發(fā)生區(qū)域性或者系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)這一基本原則，有效化解和防范財(cái)政金融管理過程中的各種風(fēng)險(xiǎn)和問題。原則五：穩(wěn)步推進(jìn)原則。政府債務(wù)管理過程中，一方面要積極推進(jìn)，另一方面要穩(wěn)健謹(jǐn)慎。

一、重新界定債務(wù)責(zé)任

對(duì)于政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題而言，以地方政府為重，主要是因?yàn)榈赖嘛L(fēng)險(xiǎn)因素的影響，然地方政府對(duì)于債務(wù)責(zé)模糊不清、責(zé)任不明。對(duì)于地方政府而言，普遍認(rèn)為債務(wù)方面的問題，上級(jí)部門不可能坐視不理。據(jù)調(diào)查顯示，稅權(quán)過度集中、專項(xiàng)撥款比重高以及支出重心下移和政績(jī)壓力，導(dǎo)致問題復(fù)雜化，需從理論層面上對(duì)其進(jìn)行全面的梳理。目前國(guó)內(nèi)共有五級(jí)政府舉債，其中部分是法律法規(guī)沒有規(guī)定的制度外債務(wù)，然而這部分政府債務(wù)卻是風(fēng)險(xiǎn)以及債務(wù)持續(xù)膨脹的根源。

同時(shí)，還涉及到財(cái)政體制問題，即怎樣以最優(yōu)的方式考慮政府融資結(jié)構(gòu)。在政府財(cái)政體制改革過程中，上述問題需要全面考慮，即自主償付、舉債程序嚴(yán)格以及有信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，并且還要保證舉債透明度。實(shí)踐中，尤其是債務(wù)融資時(shí)，政府債務(wù)及相應(yīng)的投資是否越位等問題，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅追問。政府發(fā)行債券時(shí)，一個(gè)非常重要前提條件就是披露政府財(cái)務(wù)報(bào)告，其中主要是資產(chǎn)負(fù)債、現(xiàn)金流量以及財(cái)政運(yùn)營(yíng)表等；缺少上述報(bào)告的可信或者充分信息，投資者無(wú)法明智做出決定。

二、政府債務(wù)的事前管控

實(shí)踐中可以看到，比率約束至關(guān)重要，它與共同資源池問題密切相關(guān)，但國(guó)內(nèi)沒有與歐盟國(guó)家相類似的財(cái)政約束比率。目前來(lái)看，財(cái)政部已經(jīng)建立了國(guó)債年度限額制度，然而這一制度并不健全和完善，比如難以適應(yīng)類型繁多的政府債務(wù)，尤其是擔(dān)保、救助責(zé)任層面的相關(guān)債務(wù)。相關(guān)數(shù)據(jù)現(xiàn)實(shí)，當(dāng)前國(guó)內(nèi)政府債務(wù)增長(zhǎng)速度非常的快，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示直接債務(wù)的每年增速已經(jīng)超過了60%，擔(dān)保債務(wù)增速也特別快，從整體形勢(shì)來(lái)看，發(fā)展勢(shì)頭令人堪憂。實(shí)踐證明，上述快速發(fā)展無(wú)法持續(xù)，而且可能會(huì)造成很多的負(fù)面影響。

對(duì)于政府債務(wù)局部風(fēng)險(xiǎn)而言，即項(xiàng)目管理、決策風(fēng)險(xiǎn)。由于分散化的管理導(dǎo)致碎片化，因此在很大程度上也加大了統(tǒng)籌管理工作的壓力和難度。實(shí)踐中可以看到，很多的投資項(xiàng)目以及決策程序，合理性、科學(xué)性不夠，以致于相關(guān)項(xiàng)目難以發(fā)展呈優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，對(duì)政府償債能力也會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的影響。針對(duì)實(shí)踐中存在著的上述問題，在進(jìn)行總額控制時(shí)，緊靠事前約束制度難見成效，建議制定和完善債務(wù)資金用途約束制度，以此作為補(bǔ)充。在此過程中，還要規(guī)定相應(yīng)的法律規(guī)制，政府債務(wù)一律不能用于消費(fèi)，國(guó)際上稱之為黃金法則。對(duì)于黃金法則而言，其應(yīng)用實(shí)踐過程中要求明確和清晰資本、經(jīng)常性預(yù)算。其中，資本預(yù)算是常規(guī)性預(yù)算模式，資金來(lái)源于經(jīng)常性預(yù)算結(jié)余以及政府債務(wù)預(yù)算結(jié)余。就當(dāng)前國(guó)內(nèi)形式來(lái)看，資本預(yù)算制式不健全、不完善，尤其是中期基礎(chǔ)預(yù)算對(duì)于債務(wù)管控而言，其作用和價(jià)值也非常的顯著。總體而言，為了能夠有效加強(qiáng)政府財(cái)政管理，將事前約束管理制度有效地落實(shí)到實(shí)處，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況制定比率、限額以及增長(zhǎng)和用途約束制度。限額約束制度實(shí)施過程中，應(yīng)當(dāng)區(qū)分增量、存量，最大限度地覆蓋政府債務(wù)，比如財(cái)政擔(dān)保等；對(duì)于增長(zhǎng)約束而言，應(yīng)當(dāng)限定債務(wù)增速；償債計(jì)劃則主要以現(xiàn)金流為基礎(chǔ)。在此過程中，如果某些資產(chǎn)缺乏變現(xiàn)能力，則建議將其作為輔助，需要注意的是不能替代現(xiàn)金流基礎(chǔ)。

三、建立政府債務(wù)預(yù)警體系

在政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控過程中，一定要采取標(biāo)本兼治的措施。在治標(biāo)過程中，建議制定針對(duì)性的政府債務(wù)預(yù)警管理制度，以此為基礎(chǔ)，對(duì)政府債務(wù)重組、救助。同時(shí)，針對(duì)國(guó)內(nèi)政府債務(wù)特點(diǎn)，建議從中央到基層，都應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，建立健全債務(wù)預(yù)警管理機(jī)制，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確識(shí)別，在此基礎(chǔ)上采取高效得應(yīng)對(duì)策略和方法。比如，如果地方政府清償能力存在著嚴(yán)重的缺陷，則需根據(jù)實(shí)際、立足現(xiàn)實(shí)條件，對(duì)債務(wù)進(jìn)行重組、提出救助預(yù)案。對(duì)于那些政府債務(wù)相對(duì)比較高、未來(lái)償債能力一時(shí)難以確定的地區(qū)而言，建議優(yōu)先考慮部分資產(chǎn)的及時(shí)出售，以實(shí)現(xiàn)存量債務(wù)水平的有效降低，同時(shí)還要對(duì)政府舉借新債務(wù)行為進(jìn)行嚴(yán)格管控。在債務(wù)預(yù)警機(jī)制建立過程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方政府債務(wù)類型，對(duì)債務(wù)率、償債率以及新增債務(wù)率和逾期債務(wù)率進(jìn)行計(jì)算，以此來(lái)評(píng)估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并且對(duì)債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域?qū)嵤╋L(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。同時(shí)，還要不斷建立和完善政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)以及報(bào)告制度，并且對(duì)政府債務(wù)科學(xué)分類，提高政府債務(wù)透明度。基于政府性投資財(cái)務(wù)監(jiān)督以及績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的執(zhí)行和落實(shí)，及時(shí)準(zhǔn)確把握政府債務(wù)建設(shè)貸款、配套資金等應(yīng)用情況，強(qiáng)化稽核和檢查，并且對(duì)政府債務(wù)建設(shè)資金應(yīng)用情況進(jìn)行全過程監(jiān)督和管理，堅(jiān)決避免政府債務(wù)突破預(yù)算。

四、規(guī)范資金應(yīng)用程序，健全和完善政府債務(wù)管理體系

第一，健全和完善考核問責(zé)制。實(shí)踐中，建議將政府債務(wù)當(dāng)作硬性指標(biāo)，并且將其納入到政績(jī)考核范疇之中。同時(shí)，還要明確責(zé)任的有效落實(shí)，將各省、市政府的債務(wù)責(zé)任落實(shí)到實(shí)處；強(qiáng)化考核、教育，并針對(duì)性性糾正錯(cuò)誤政績(jī)導(dǎo)向，對(duì)過度舉債、脫離實(shí)際以及違法違規(guī)舉債行為，進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，必要時(shí)還要追究具體責(zé)任人的法律責(zé)任。

第二，建立健全償債準(zhǔn)備金管理機(jī)制。結(jié)合當(dāng)前國(guó)內(nèi)地方政府債券發(fā)行方式，如果采取收益?zhèn)绞脚e債，因收益?zhèn)且越ㄔO(shè)項(xiàng)目收益為基礎(chǔ)的，所以資金償付應(yīng)當(dāng)以債券融資建設(shè)項(xiàng)目未來(lái)的收益作為還本付息的來(lái)源；同時(shí)，因存在準(zhǔn)公共產(chǎn)品建設(shè)項(xiàng)目，收益外溢性非常的大，所以很難有效償還債務(wù)本息。針對(duì)這一問題，筆者建議采用政府稅收作為償還補(bǔ)充的方式。在管理償債準(zhǔn)備金時(shí)，應(yīng)當(dāng)專款專用，各部門需定期報(bào)告償債準(zhǔn)備金余額及其實(shí)際應(yīng)用狀況。

第三，將政府債務(wù)納入到預(yù)算管理體系之中。無(wú)論以稅收作為償還保障債務(wù)，還是以建設(shè)項(xiàng)目收益來(lái)償付債務(wù)，均需將其納入到預(yù)算管理體系之中，即預(yù)算編制、調(diào)整以及執(zhí)行和決算。年初編制預(yù)算過程中，需合理安排債券還本付息支出，并且接受審計(jì)以及人大部門的約束和監(jiān)督；嚴(yán)格按預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，確保硬預(yù)算約束。同時(shí)，還要及時(shí)將存量債務(wù)有效地納入到政府預(yù)算管理體系之中，以2014年政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果為例，結(jié)合審計(jì)后債務(wù)增減變化情況，經(jīng)債權(quán)人與債務(wù)人共同協(xié)商確認(rèn)，對(duì)地方政府性債務(wù)存量進(jìn)行甄別。對(duì)地方政府及其部門舉借的債務(wù)，相應(yīng)納入一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)。對(duì)企事業(yè)單位舉借的債務(wù)，凡屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù)，相應(yīng)納入一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)。地方政府將甄別后的政府存量債務(wù)逐級(jí)匯總上報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，分類納入預(yù)算管理。納入預(yù)算管理的債務(wù)原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變，償債資金要按照預(yù)算管理要求規(guī)范管理。

五、結(jié)束語(yǔ)、窗體底端

總而言之，針對(duì)當(dāng)前的現(xiàn)狀，筆者建議加快立法進(jìn)度、嚴(yán)格執(zhí)行和落實(shí)政府債務(wù)管理法，制度建設(shè)時(shí)需側(cè)重四個(gè)方面，即重新界定債務(wù)責(zé)任、政府債務(wù)的事前管控以及建立政府債務(wù)預(yù)警體系和規(guī)范資金應(yīng)用程序，只有這樣才能有效控制政府債務(wù)。

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