論WTO框架下普惠制的未來圖景

王　蔚

（安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，安徽蚌埠233030）

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論WTO框架下普惠制的未來圖景

王蔚

（安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，安徽蚌埠233030）

[摘要]普惠制自實(shí)施40余年來已成為WTO規(guī)則體系的重要組成部分,為發(fā)展中國家外貿(mào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，但由于該條款本身措辭的模糊性和抽象性，給了各給惠國很大的自由裁量空間。近年來由于受到金融危機(jī)的沖擊，WTO發(fā)達(dá)成員國開始改革普惠制，減少受惠國的數(shù)量。可以預(yù)測到普惠制未來發(fā)揮的作用將逐步降低，但畢竟普惠制能為發(fā)展中國家?guī)碇T多好處，因此WTO框架下的普惠制會繼續(xù)存在，最終并不會退出國際舞臺，而作為一種不可或缺的政策擴(kuò)展應(yīng)用于WTO其他領(lǐng)域。

[關(guān)鍵詞]普惠制；自由裁量；非互惠；非歧視；

根據(jù)歐盟最新公布的普惠制規(guī)例（第1421/ 2013號法規(guī)），自2015年1月1日起，中國將不再享受普惠制待遇，此一舉措在國內(nèi)引發(fā)了不小討論，這些討論大多是從經(jīng)濟(jì)角度思考?xì)W盟取消普惠制待遇后對我國出口企業(yè)有何影響之類的問題，卻鮮少有人從法學(xué)的角度思考?xì)W盟的做法是否違反WTO的普惠制規(guī)則，WTO的普惠制是否有缺陷，如何改革之類的問題。本文將從歐盟對中國不再實(shí)施普惠制的背景談起，對WTO普惠制的源起、各國實(shí)踐、缺陷及發(fā)展前景逐一分析。

1　WTO框架下歐盟對中國普惠制的政策變化

自1978年歐盟首次給予我國普惠制待遇以來，享受的優(yōu)惠待遇對我國的出口貿(mào)易和外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了巨大的作用，但自1996年開始，歐盟已三次縮減我國產(chǎn)品享受普惠制待遇的范圍；從2003年11月1日起，歐盟逐步取消我國18類產(chǎn)品的普惠制待遇，如：2006年占市場份額90%的產(chǎn)品都不再享受普惠制而只有包括鮮活肉等在內(nèi)的17種初級產(chǎn)品還在享受普惠制待遇；而2015年1月1日起，中國被排除出歐盟受惠國行列，中國所有產(chǎn)品都不再享受其優(yōu)惠待遇[1]。

從1988年起，中國在利用普惠制政策下出口至歐盟產(chǎn)品在逐年上升，一直是歐盟普惠制的最大受益國，截止到2014年12月，中國已連續(xù)十年為歐盟27國第一大進(jìn)口來源地，不可否認(rèn)的是普惠制在中歐貿(mào)易中發(fā)揮了不可估量的作用，但普惠制的改革以及中國的的“最終畢業(yè)”必會對我國貿(mào)易產(chǎn)生巨大影響[2]。

但是，筆者認(rèn)為，即使歐盟取消中國普惠制對中國出口貿(mào)易已經(jīng)產(chǎn)生負(fù)面影響，但總體上來說，對中歐貿(mào)易影響并不大，這是因?yàn)闅W盟自1996年開始減少中國受惠產(chǎn)品以來，實(shí)質(zhì)上占出口歐盟90%以上的產(chǎn)品都已經(jīng)不再享受優(yōu)惠政策，而這期間中歐貿(mào)易總額大部分都在上升，中國多年也是歐盟最大進(jìn)口國，2010-2013年歐盟自中國的進(jìn)口額占?xì)W盟進(jìn)口總額的比重有所下降，但總體比重仍是最高的。

2　WTO普惠制的產(chǎn)生及變化特點(diǎn)

普惠制是在國際貿(mào)易中發(fā)達(dá)國家單方面給予欠發(fā)達(dá)國家出口制成品或半制成品的一種普遍的、非互惠的、非歧視的關(guān)稅優(yōu)惠制度。WTO框架下的普惠制源于1979年GATT的“授權(quán)條款”，目前，普惠制作為一項(xiàng)國際貿(mào)易規(guī)則受到國際社會的普遍認(rèn)可。

在WTO發(fā)達(dá)成員國中，歐盟是最早實(shí)施普惠制的盟國，日本是第二個施行普惠制的國家，加拿大、美國、英國等也是較早對發(fā)展中國家給予普惠安排的國家，通過對這些國家的普惠制方案和改革措施的對比分析發(fā)現(xiàn)有如下幾個變化特點(diǎn)：

（1）受惠條件不斷提高且附加條件嚴(yán)苛。特別是歐盟普惠制改革顯得尤為突出，歐盟普惠制方案每十年修訂一次，2011年5月11日公布的新普惠制方案規(guī)定了三種優(yōu)惠措施：一是針對大多數(shù)受惠國的一般優(yōu)惠安排，根據(jù)該方案原有享受優(yōu)惠的許多產(chǎn)品都不再享有，優(yōu)惠的幅度整體在縮減，這其中就包括中國的很多產(chǎn)品在內(nèi)。二是鼓勵可持續(xù)發(fā)展和良好管理的特惠安排，申請這種特惠安排的附加條件比較苛刻，首先申請國必須為連續(xù)三年沒有被世界銀行評為高收入國家的“脆弱國家”，其次，申請國必須接受并執(zhí)行理事會條例附件三部分所列出的關(guān)于人權(quán)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)的國際公約，而中國并沒有簽署其中所要求的部分公約。三是針對世界上最不發(fā)達(dá)的國家的EBA特殊優(yōu)惠安排，這種特惠主要針對世界上最貧窮的國家，中國并不滿足該條件[3]。

（2）針對性較強(qiáng)。一些主要發(fā)展中國家，如：中國、印度、巴西、印尼等原可享受普惠制待遇的許多產(chǎn)品都被排除在外，而這些國家都是近幾年來發(fā)展速度較快的國家；另外，以前從發(fā)展中國家進(jìn)口的貨物主要為工業(yè)品和消費(fèi)品，如：辦公和通信設(shè)備、鞋類和紡織類商品、鋼鐵等，但是，屬于這些類別的塑料制品、紡織品、鞋、木制品、鐘表、樂器等都是屬于畢業(yè)清單的產(chǎn)品，所以，針對性比較強(qiáng)。

（3）優(yōu)惠幅度實(shí)質(zhì)不斷下降。WTO發(fā)達(dá)成員的普惠制優(yōu)惠整體都在下降，根據(jù)聯(lián)合國會議資料，至2012年歐盟優(yōu)惠幅度削減23%，美國削減9%，日本削減15%[4]。享受普惠制待遇的產(chǎn)品也是有限的，如果進(jìn)口產(chǎn)品對施惠國本國產(chǎn)品構(gòu)成威脅，該產(chǎn)品就面臨著不能享受普惠制待遇的危險[5]。

3　WTO體制下普惠制的缺陷

3.1授權(quán)條款設(shè)計上存在制度缺陷

由于普惠制的實(shí)施會違背GATT中的最惠國待遇原則，因此在1971年GATT的締約方通過了解除普惠制施惠國義務(wù)的決定，但這種豁免只是暫時的，GATT成員于1979年通過了“授權(quán)條款”，該條款為發(fā)達(dá)國家給予發(fā)展中國家普惠制待遇奠定了永久的合法基礎(chǔ)[6]。GATT和“授權(quán)條款”在WTO成立時被納入《建立世界貿(mào)易組織的馬拉咯什協(xié)定》，使普惠制在WTO框架下合法存續(xù)[7]。

“授權(quán)條款”第2條（a）款規(guī)定了締約方可以采取四種背離最惠國待遇的優(yōu)惠措施，并在腳注3中作了限制，說明了該款所說的普惠制的要求，即要滿足“普遍的、非互惠的、非歧視的”貿(mào)易優(yōu)惠條件[8]。但是對于非互惠的標(biāo)準(zhǔn)和適用范圍等都沒有規(guī)定，而這三個要求是比較寬泛的字眼，在定性時彈性很大，而且WTO沒有制定具體的實(shí)施細(xì)則或指南，這樣容易導(dǎo)致具體實(shí)踐中各國自行其是。另外“授權(quán)條款”中未對發(fā)展中國家概念作出界定，導(dǎo)致實(shí)踐中對發(fā)展中國家的認(rèn)定產(chǎn)生糾紛。

3.2從“印度訴歐盟關(guān)稅歧視案”看WTO現(xiàn)行普惠制欠缺公正性

從“授權(quán)條款”奠定普惠制合法基礎(chǔ)以來，很少有發(fā)展中國家針對普惠制對發(fā)達(dá)國家提起訴訟。2002年印度針對歐委會的“反毒品激勵措施”提起了訴訟，此案于2004年5月上訴機(jī)構(gòu)做出最終裁決-印度勝訴。而本案最重要的影響就是歐盟最終廢除了“反毒品激勵措施”，并且修改了“特殊激勵措施。

歐盟于2002年1月1日起生效的第2501/2001號決議，其中第十條規(guī)定“反毒品激勵措施”僅適用于十二個國家，根據(jù)這一規(guī)定，這十二個國家只要符合歐盟反毒品生產(chǎn)及運(yùn)輸要求就能享受比總體安排更低的關(guān)稅[9]。例如：這十二個國家對于在“反毒品激勵措施”的產(chǎn)品列表內(nèi)而沒有列入“總體安排”的產(chǎn)品可以享受免稅待遇，而其它發(fā)展中國家的產(chǎn)品則按普通關(guān)稅進(jìn)行征收[10]。印度認(rèn)為這種做法在發(fā)展中國家造成了差別待遇，不符合非歧視的要求，在這樣的背景下印度提起了訴訟。上訴機(jī)構(gòu)最終裁決歐盟的措施違反了“授權(quán)條款”第2（a）條的規(guī)定，主要依據(jù)是歐盟的“反毒品激勵措施”只為12個國家提供優(yōu)惠，并沒有對此設(shè)定具體準(zhǔn)入的條件和原則，以使其他符合相同條件的國家不能平等地享受此待遇，因此，歐盟并不能證明此項(xiàng)政策是非歧視的。

雖然該案件最終印度勝訴，表現(xiàn)了發(fā)展中國家要求獲得相同待遇的訴求得到實(shí)現(xiàn)，該案也直接導(dǎo)致歐盟廢除了“反毒品激勵措施”，并在后來的特惠安排中設(shè)定了具體的申請條件和程序，但是上訴機(jī)構(gòu)并沒有對其所依據(jù)的“授權(quán)條款”第2（a）條規(guī)定所依據(jù)的原則做出進(jìn)一步解釋，例如：對什么是發(fā)展、金融、貿(mào)易需要未做出回答，遺留的問題在WTO體系下現(xiàn)行普惠制的具體實(shí)踐中表現(xiàn)得尤為突出。WTO體制下現(xiàn)行普惠制的很多方案都不符合公平性的要求，違背了普惠制建立之初的的“普遍的、非互惠的、非歧視”的要求，發(fā)達(dá)國家對普惠制不斷改革實(shí)質(zhì)都是基于本國利益考量的。

美國自1991年起開始實(shí)施普惠制，并根據(jù)實(shí)際情況對受惠產(chǎn)品和受惠國家進(jìn)行調(diào)整，普惠制方案由貿(mào)易代表提出，最終由總統(tǒng)決定。美國并不是對所有發(fā)展中國家實(shí)施普惠制而是有選擇地選擇適合國家和產(chǎn)品，同時，美國并沒有像歐盟那樣設(shè)置不同的普惠制方案而是統(tǒng)一地對適合產(chǎn)品予以免稅待遇。另外，美國普惠制方案的附加條件存在很大的歧視性：在受惠國問題上會從政治體制、社會制度、意識形態(tài)等方面提出要求，例如：2010年美國普惠制方案實(shí)質(zhì)上將信奉共產(chǎn)主義的國家排除在外；附加條件也沒有做出明確的界定使得美國政府在執(zhí)行時具有很大的隨意性，這種實(shí)質(zhì)的不公平違背了WTO精神，也背離了普惠制建立之初的原則。

歐盟“特惠安排”選擇申請國時具有明顯的主觀性，如附件三A部分所列的要求申請國加入的核心公約并沒有將反種族隔離公約列入其中，主要是因?yàn)闅W盟很多成員并沒有批準(zhǔn)這些公約。另外，歐盟“特惠安排”的申請時間僅為三個月根本不足以使申請國準(zhǔn)備相應(yīng)材料和采取措施，在申請條件上就不具有平等性，違反了“印度訴歐盟關(guān)稅案”中上訴機(jī)構(gòu)提出的有相同需要的國家應(yīng)得到相同待遇的規(guī)定，所以，申請時間和審查標(biāo)準(zhǔn)不具有公平性。另外，歐盟的畢業(yè)機(jī)制也帶有不同程度的歧視性和隨意性，針對性十分明顯，歐盟從不斷削減對中國的普惠制范圍到對中國施行“國家畢業(yè)”就是一個很好的佐證，對印度、巴西等最近新興發(fā)展中國家也是如此。所以，歐盟“特惠安排”及其“附加條件”不具備實(shí)質(zhì)的公平性。

3.3WTO體制下歐盟普惠制的“特惠安排”不合法

對于歐盟普惠制設(shè)置的新方案“鼓勵可持續(xù)發(fā)展和良好管理的特惠安排”（簡稱為“特惠安排”）在WTO體系下是否合法，學(xué)者的爭議頗大，筆者認(rèn)為歐盟普惠制的“特惠安排”與WTO體制下的“普遍的、非互惠的、非歧視的”原則不相一致。

非互惠原則與互惠原則相對應(yīng)，清楚互惠原則有利于對非互惠原則的理解。互惠原則是WTO的一項(xiàng)基本原則，它強(qiáng)調(diào)成員國在關(guān)稅減免和履行義務(wù)方面具有具有對等性和相互性[11]。雖然互惠原則具有重要地位，但遺憾的是GATT本身并沒有相應(yīng)的條文規(guī)定該原則[12]。WTO也沒有類似的規(guī)定，只能從個別條款中表現(xiàn)出來[13]。而在WTO內(nèi)發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)差距比較大，為了協(xié)調(diào)其差距和體現(xiàn)WTO的精神出現(xiàn)了非惠原則，非互惠原則體現(xiàn)了實(shí)質(zhì)上的對等和公平。非互惠原則與互惠原則一樣，它的適用范圍不局限于關(guān)稅減讓方面，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展肯定會延續(xù)到國際經(jīng)濟(jì)法其他領(lǐng)域[14]。

授權(quán)條款在第5段對非互惠作了限定：與“發(fā)展中國家各自的發(fā)展、財政和貿(mào)易需要”相符的可以對其增加附加條件，判斷歐盟“特惠安排”及其“附加條件”是否符合非互惠的要求關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)是看是否符合發(fā)展中國家各自的發(fā)展、財政和貿(mào)易需要。首先歐盟“特惠安排”要求申請國必須批準(zhǔn)有效實(shí)施特定國際公約，要求申請國享受特惠待遇必須付出對價，這樣的起點(diǎn)就是不符合非互惠的。其次，這些政策調(diào)整本身是為了歐盟自身的利益需要，具有很強(qiáng)的主觀性和目的性，并不符合非互惠的限定條件。

通過以上分析，筆者認(rèn)為歐盟“特惠安排”及其“附加條件”與發(fā)展中國家“各自的發(fā)展、財政和貿(mào)易需要”不相符，因此它是不符合非互惠的要求。

4　WTO普惠制的發(fā)展前景展望

4.1作用逐漸減弱

從WTO發(fā)達(dá)成員的現(xiàn)行普惠制方案來看，受惠條件明顯的提高動搖了WTO體制下普惠的非互惠和歧視原則基礎(chǔ)。發(fā)達(dá)國家給予發(fā)展中國家的關(guān)稅優(yōu)惠幅度在逐漸下降，給發(fā)展中國家?guī)淼氖袌鰷?zhǔn)入利益越來越有限，WTO體制下普惠制作用逐漸減弱[15]。一是發(fā)達(dá)國家減少普惠制待遇的范圍是為了減少經(jīng)濟(jì)危機(jī)給本國的影響從而恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其實(shí)質(zhì)帶有貿(mào)易保護(hù)主義。二是GATT經(jīng)過8輪多邊貿(mào)易談判使絕大多數(shù)產(chǎn)品關(guān)稅已經(jīng)大幅下降，目前世界關(guān)稅總水平已由最初的40%降低到6%。三是發(fā)達(dá)國家通過締結(jié)區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定進(jìn)一步降低了關(guān)稅，這也使普惠制的作用逐漸減弱。

發(fā)展中國家也已逐步認(rèn)識到有條件的普惠制安排使普惠制作用逐漸減弱并且?guī)砹藝?yán)重后果，有學(xué)者曾犀利地指出：“普惠制最終可以被發(fā)達(dá)國家用作撬動發(fā)展中國家的杠杠。”因此，從某種意義上講，逐漸降低作用的普惠制面臨著“死亡的危險”[16]。4.2不會退出國際舞臺

即使普惠制作用逐漸降低，普惠制新方案也偏離了當(dāng)初建立時所設(shè)想的方向，但是普惠制不會退出國際舞臺。首先，普惠制體現(xiàn)了國際社會公認(rèn)的公平原則，這種公平原則既要求國家在國際社會中的法律地位平等，也要求國家間彼此有利。在多邊貿(mào)易體制下發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極其不平衡，普惠制看似“不公”實(shí)際上卻體現(xiàn)了WTO互惠原則的精神，滿足了實(shí)質(zhì)上的平等和互惠；其次，普惠制實(shí)際上既促進(jìn)了發(fā)展中國家出口貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)發(fā)展又給發(fā)達(dá)國家提供了所需的產(chǎn)品，使雙方獲得雙贏；再次，有學(xué)者指出畢業(yè)機(jī)制實(shí)質(zhì)是普惠制非永久性的體現(xiàn)，筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)具有片面性，因?yàn)榘l(fā)達(dá)成員方不斷對普惠制進(jìn)行改革，使得“產(chǎn)品畢業(yè)”和“國家畢業(yè)”的數(shù)量逐漸增加，但普惠制是一個動態(tài)政策，一國面臨國家畢業(yè)并不意味著就沒有再享受該區(qū)域普惠制的可能性，普惠制作為WTO的法律制度將會長期繼續(xù)存續(xù)于多邊貿(mào)易體制中。

4.3普惠制將擴(kuò)展用于其他領(lǐng)域

普惠制是WTO規(guī)則體系的重要組成部分，WTO在推進(jìn)貿(mào)易自由化的同時，還注重促進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展。多年來世界上約有200多個國家或地區(qū)利用普惠制優(yōu)惠推動其出口貿(mào)易和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最典型的例子就是亞洲的“四小龍”，所以我們應(yīng)支持WTO繼續(xù)保留普惠制，但是種種因素導(dǎo)致普惠制“走進(jìn)死胡同”，WTO還應(yīng)對其進(jìn)一步改革。

第一、“授權(quán)條款”指出普惠制的實(shí)質(zhì)是給予發(fā)展中國家優(yōu)惠的特殊待遇，這種差別和更優(yōu)惠待遇的實(shí)施應(yīng)是出于促進(jìn)發(fā)展中國家貿(mào)易的目的，但是“授權(quán)條款”未對符合發(fā)展中國家“各自發(fā)展、財政和貿(mào)易需要”做出具體的界定，對于普遍的、非互惠的、非歧視的原則也未做說明，所以在新一輪多邊貿(mào)易談判中就上述未規(guī)定的方面應(yīng)進(jìn)行磋商，彌補(bǔ)“授權(quán)條款”不完善的地方。

第二、普惠制擴(kuò)展適用于其他更多領(lǐng)域，在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下始于80年代中期的烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判使得服務(wù)貿(mào)易、技術(shù)貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)等問題被納入了多邊貿(mào)易體制中[17]。2001年11月開始啟動的多哈回合談判，經(jīng)過多年努力于2004 年7月達(dá)成的“多哈框架協(xié)議”增加了對最不發(fā)達(dá)國家的待遇安排的靈活性，這一協(xié)議也不限于原有貨物貿(mào)易領(lǐng)域。

實(shí)踐表明，WTO有保留普惠制的必要性，受惠國享有的普惠制待遇在WTO體制下已經(jīng)適用于多個領(lǐng)域，而且適用領(lǐng)域必將不斷擴(kuò)展。

5　結(jié)語

1979年GATT的“授權(quán)條款”本身措辭的模糊性和抽象性給了各給惠國很大的自由裁量空間，在受惠國的確定、受惠產(chǎn)品的確定以及具體的普惠制規(guī)則上，各給惠國自行其是，較為隨意，為發(fā)展中國家享受普惠制待遇設(shè)置了種種阻礙。“授權(quán)條款”的模糊性是其主要缺陷，而現(xiàn)有給惠國的普惠制規(guī)則也不盡符合如此模糊的GATT“授權(quán)條款”規(guī)定的“普遍的、非歧視的、非互惠”的要求。為避免各給惠國濫用GATT的“授權(quán)條款”，應(yīng)對其措辭加以明確解釋。中國過去也從各給惠國的普惠制規(guī)則中獲得了很多利益，但隨著歐盟等國取消對中國的普惠制待遇，中國的受益空間逐漸縮小，中國應(yīng)采取積極應(yīng)對措施，提高在WTO談判中的話語權(quán)促使普惠制規(guī)則的修改。

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[責(zé)任編輯：余義兵]

作者簡介：王蔚（1991-），女，安徽安慶人，安徽財經(jīng)大學(xué)國際法專業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)閲H經(jīng)濟(jì)法。

基金項(xiàng)目：安徽財經(jīng)大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金項(xiàng)目（CXJJ2014161）。

收稿日期：2015-08-11

DOI:10.13420/j.cnki.jczu.2015.05.008

[中圖分類號]D996

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1674-1102(2015)05-0034-04