1853年美國太平洋鐵路立法辯論及其意義

于留振

從19世紀40年代中期至美國內戰期間，聯邦國會圍繞太平洋鐵路立法進行了多次辯論，其中1853年的辯論最為激烈，所呈現的問題也最為豐富，辯論涉及的許多議題對后來的立法辯論具有深遠的影響。這次辯論不僅僅是圍繞美國如何修建太平洋鐵路這一具體政策的辯論，它還涉及內戰前美利堅國家發展的一些根本問題，如聯邦政府和州政府的功能及其權限范圍，聯邦國會是否有權以公共福祉為目的創建鐵路公司，聯邦政府是否擁有修建太平洋鐵路的憲法權力，聯邦政府權力的擴大是否會損害州權或人民的利益，太平洋鐵路對美國經濟發展、國家安全和政治制度的重要性等。

圍繞太平洋鐵路立法的辯論之所以會涉及上述諸多問題，是因為橫貫大陸鐵路的修建需要穿越各州和尚未建州的聯邦領地。這不同于一般的鐵路或經濟立法，聯邦政府和各州需要根據聯邦憲法的規定和美國發展的現實需要行使各自的權力和職能。所以，這些辯論就不僅僅是一個經濟問題，同時更是一個政治和憲政問題，它涉及聯邦政府管理州際事務的憲法權力，以及聯邦和地方政治中黨派利益之間和地方利益之間的政治斗爭等問題。雖然1853年的大辯論未能最終催生一部《太平洋鐵路法案》，但它深刻地影響了美國人的國家觀念和對未來美國發展的認識，使強調為了美國的公共福祉和國家利益而擴大聯邦政府權力的思想進一步得到傳播，并在內戰期間為共和黨所主導的國會所吸收利用。從這個意義上說，內戰前，尤其是1853年的太平洋鐵路立法辯論奠定了內戰期間太平洋鐵路立法的基調。

然而，關于這場激烈的立法辯論，美國學者并未給予充分的重視。他們對太平洋鐵路立法的研究，主要集中于立法獲得通過的內戰時期。〔1〕Hea ther Cox Richardson，The Greatest Nation of the Earth:Republican Economic Policiesduring the Civil War，Harvard University Press，1997;Leonard P.Curry，Blueprintf or Modern America:Non －military Legislation of the First Civil War Congress，Vanderbilt University Press，1968.少數研究早期太平洋鐵路立法的學者，也大多只關注地方和區域利益的沖突對太平洋鐵路立法的影響，對1853年太平洋鐵路立法的意義缺乏闡釋。〔2〕Robert R.Russel，Improvement of Communication with the Pacific Coastasan Issuein American Politics，1783 － 1864，The Torch Press，1948;David Haward Bain，Empire Express:Building the First Transcontinental Railroad，Viking，1999;John Lauritz Larson，Internal Improvement:National Public Works and the Promise of Popular Govern men tin the Early United States，The University of North Carolina Press，2001.中國美國史學界對太平洋鐵路的研究主要集中在華工問題上，對內戰前聯邦國會在太平洋鐵路立法問題上的辯論鮮有觸及。〔3〕代表性著作參見生鍵紅:《美國中央太平洋鐵路建設中的華工》，中西書局2010年版;黃安年編著:《沉默的道釘:建設北美鐵路的華工》，五洲傳播出版社2006年版。本文試圖對這場立法辯論的過程進行梳理，并從民族國家構建的視角來解釋這場辯論的主題及其在美國太平洋鐵路立法史上的意義。

一、辯論的由來與過程

在美國，修建連接大西洋與太平洋之間的橫貫大陸鐵路的構想并不是像有些史家所說的“肇始于19世紀40年代”。〔4〕Richardson，The Greatest Nation of the Earth，p.171;Eric Foner，Give Me Liberty!An American History，3rded.，W.W.Norton＆ Company，2011，p.563.事實上，19世紀20年代以來，就有不少私人探險家、傳教士、商人、土地投機家、醫生和普通民眾等在鼓吹和構想修建橫貫北美大陸鐵路的問題。他們推動修建橫貫大陸鐵路〔5〕“太平洋鐵路”(Pacific Railroad)在當時也通常被稱作“橫貫大陸鐵路”(Transcontinental Railroad)，本文視具體語境交互使用這兩種稱謂，均指同一事物。的動機主要是從美國的商業發展及其與中國和印度等東方國家的貿易，美國的東部居民向西部地區旅游、在西部地區進行土地投機和開發、以及向西部移民和定居等方面產生的。雖然這些早期的推動者對美國未來的發展具有某種超前意識，但他們當時的設想以及對北美西部地理知識的認識都極其有局限性。〔6〕Richard V.Francaviglia and JimmyL.Bryan，Jr.，“‘Are We Chimerical in this Opinion?’Visions of a Pacific Railroad and Westward Ex pansion bef ore1845，”71(2)Pacific Historical Review179 －202(May2002).不過，19世紀30年代末到50年代初，隨著美國兼并德克薩斯，與英國解決俄勒岡的邊界爭執，以及在加利福尼亞發現黃金后向太平洋沿岸地區的大量移民，促使一些國會議員開始思考如何使這些地區與其他地區一樣，成為美國聯邦永久不可分裂的一部分。在這種情況下，國會于1845年開始正式討論為修建橫貫大陸鐵路進行立法的問題，開啟了國會近20年的太平洋鐵路立法辯論過程。不過，在1850年之前，國會所討論的橫貫大陸鐵路方案主要來自阿薩·惠特尼、喬治·威爾克斯和哈特威爾·卡佛等商人和土地投機家以及部分國會議員，國會內部就是否應該向修建橫貫大陸鐵路的私人鐵路公司頒發特許狀爭執不下。但是，1850年加利福尼亞正式加入聯邦之后，國會議員而不是私人開始成為積極推動橫貫大陸鐵路立法的主角，并使該問題成為第32屆國會(1851年12月—1853年3月)中的一個主要問題。

1852年7月，伊利諾伊州的民主黨參議員斯蒂芬·道格拉斯向參議院領地委員會提出一份議案，要求修建一條電報線，以保護通往加利福尼亞和俄勒岡的移民通道。他雖未提及修建鐵路，但正如有議員所說:“難道參議院里的人不知道，除非擁有公路或鐵路……美國聯邦根本就無法存在?”〔7〕Congressional Globe ndCongress stSession不過參議院并不接受道格拉斯的議案。1853年1月，加利福尼亞州的民主黨參議員威廉·格文(WilliamGwin)提出了一個替代道格拉斯移民通道工程的太平洋鐵路議案(下文簡稱“格文議案”)。該議案提議修建一條從密西西比河到太平洋沿岸之間的永久性陸路通道，在這個主干道上，再修建六條支線分別連接各州。為了論證該議案的合憲性，格文將該鐵路界定為一條郵政道路，根據聯邦憲法第1條第8款，國會有權“設立郵局和修建郵政道路”。不過，格文堅決反對聯邦政府侵犯州的權力，規定聯邦政府只能負責修建穿越聯邦領地部分的主干道，穿越各州的支線則由各州政府承擔。格文指出，這條鐵路不僅是郵政道路，它在軍事防衛與國家安全、推動東部人向西部移民與開發、促進美國東西部之間以及美國與亞洲之間的商業貿易等方面都極為重要。此外，該工程還可以使各個地區的美國人擯棄地域偏見，使美國成為一個在社會、商業和政治成員方面更為團結、聯系密切和強大的聯盟，并確保美國人民主權制度的勝利。〔8〕Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，pp.280 －284.

參議院隨即對“格文議案”進行了辯論，辯論的焦點主要涉及三個方面。首先，如何確定最合適的鐵路線路?應該修建一條還是多條橫貫大陸鐵路?如果只修建一條，應該修建穿越南部、北部還是中部的線路?由于復雜的地方利益與區域之間的沖突，多數議員認為這是最難以解決的問題。第二個問題是由誰來修建這條鐵路?應當是由聯邦政府創建的鐵路公司修建，還是完全由私人鐵路公司修建?德克薩斯的民主黨議員托馬斯·拉斯克(Thomas Rusk)認為聯邦政府過于笨重，難以籌集巨大的資金，并且容易產生腐敗，無法平衡地區利益的沖突，因此主張由私人鐵路公司來修建這一工程。密西西比州的輝格黨議員沃爾特·布魯克(Walter Brooke)于是建議由紐約州的“大西洋與太平洋鐵路公司”(Atlantic and Pacific Railroad Company)來負責修建橫貫大陸鐵路，但需要聯邦政府撥款資助。但這一建議遭到格文反對，格文認為由州頒發特許狀的公司會受到地方偏好和勢力的影響，從而損害公共利益。多數議員認為修建橫貫大陸鐵路這樣的項目應當是一項公共工程。但這就引出了第三個問題，如果由聯邦政府主持這一工程，誰來確定具體的線路?田納西的輝格黨議員約翰·貝爾(John Bell)指出，為了避免區域沖突，應把鐵路線路選擇權交給總統。但嚴格憲法解釋者認為，這授予了總統巨大而危險的權力。〔9〕Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，pp.284 －287，314 －319，339 －343;American Railroad Journal，Vol.26(1853)，p.728;Vol.27(1854)，p.394;Russel，Improvement of Communicati on with the Pacific Coastasan Issuein American Politics，1783 －1864，pp.96 －97.

由于參議院在“格文議案”上無法達成任何一致意見，最后決定將其交給一個由貝爾、拉斯克、格文、馬薩諸塞的輝格黨議員約翰·戴維斯(John W.Davis)和愛荷華的民主黨議員奧古斯都·道奇(AugustusC.Dodge)組成的5人特別委員會進行修改完善。1853年2月2日，該委員會向參議院報告了修改后的議案，由于新的議案是由拉斯克進行報告的，因此時人稱之為“拉斯克議案”(Rusk Bill)。

考慮到格文議案所遇到的反對和爭執，“拉斯克議案”對其進行了大幅修改。為了避免侵犯州權，新議案刪去了修建穿越各州支線鐵路的內容，也沒有規定線路的具體位置，而是采用貝爾的建議，將線路選擇權交給行政部門的總統和美國陸軍工程兵團(the corps of engineers)決定，但聯邦政府不能承擔修建鐵路的任務，而要雇傭私人或由國會向私人鐵路公司頒發特許狀來修建這條鐵路，不過聯邦政府要向私人或公司贈與鐵路沿線兩邊的公共土地以及土地上的所有木材和礦石資源，同時聯邦財政部還要提供2000萬美元的債券資助鐵路的修建。此外，議案還規定國會有權授權私人、鐵路公司或各州的鐵路以適當的方式與這條橫貫大陸鐵路連接起來。最后，承擔修建鐵路的公司還可以組建一個以“太平洋鐵路與電報公司”為名的法人實體商業公司，并有權從事商業活動。為了尊重各州的主權，規定未經各州立法機關同意，該議案在各州范圍內無效。〔10〕Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，pp.469 －470.

從拉斯克議案的內容來看，雖然其試圖嚴格遵守聯邦憲法規定的聯邦政府與州政府之間的權力分割，但議案中有關土地贈與和向私人鐵路公司提供政府債券的條款、〔11〕有學者曾認為，1860年3月9日愛荷華州的共和黨眾議員塞繆爾·柯蒂斯在國會提出的一項太平洋鐵路議案(“柯蒂斯議案”)中的“債券條款”(即聯邦政府向私人鐵路公司提供債券)“史無前例地擴大了聯邦政府在經濟事務中的作用”;事實上，早在1853年的“拉斯克議案”已經提出要讓聯邦政府向私人鐵路公司提供債券資助了。SeeRichardson，The Greatest Nation of the Earth，p.173.以及讓總統來確定鐵路線路的規定則表明聯邦政府將在修建橫貫大陸鐵路中發揮巨大作用。事實上，拉斯克議案對聯邦政府在修建橫貫大陸鐵路中的權力、功能和職責的規定超過了內戰前所有太平洋鐵路議案。參議院內反對和支持拉斯克議案的議員隨即展開了激烈的辯論，辯論的焦點涉及總統選擇鐵路線路的憲法權力、拉斯克議案的合憲性、聯邦政府的權力范圍、該議案所創建的鐵路公司的性質及其對美國政治體制的影響、鐵路公司與公共利益的關系、太平洋鐵路的具體作用等問題。

對拉斯克議案的反對意見主要有三個方面，首先，他們認為讓總統確定太平洋鐵路線路的條款違憲，這不但使總統侵犯了本應屬于國會的立法權，也“史無前例和錯誤地”擴大了聯邦政府行政部門的權威，破壞了聯邦政府行政權與立法權的平衡。賓夕法尼亞和南卡羅來納的民主黨議員理查德·布羅德海德(Richard Brod head)和安德魯·巴特勒(Andrew Butler)都是嚴格憲法解釋論者，他們認為，勘測線路的工作應是國會的職責，作為行政部門長官的總統只能負責執行。不過，反對擴大總統權力的并不限于民主黨人，喬治亞和賓夕法尼亞的輝格黨議員威廉·道森(William C.Dawson)和詹姆斯·庫珀(James Cooper)也認為，拉斯克議案賦予了總統巨大的、“幾乎毫無限制的權力”，這與憲法是相違背的。〔12〕Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，pp.471 －472，505 －507;Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，Appendix，pp.177－181，183－186.其次，反對者認為拉斯克議案危險地擴大了聯邦政府的權力，不僅賦予了國會創建巨大的鐵路公司的權力，還允許聯邦政府主持進行“國內改進”(internal improvement)的權力，這對州權構成了侵犯。巴特勒指出，聯邦政府主持下的國內改進，將對各州帶來不公，大大增強聯邦政府的權力，使“曾經是共和形式國家的自由聯盟，變成一個統一的帝國”，致使聯邦政府這個官僚機器比憲法的權力還大。印第安納州的民主黨議員杰西·布萊特(Jesse Bright)聲稱，國會無權創建鐵路公司，拉斯克議案不僅“授權合眾國總統成為了鐵路公司的總管”，它還潛在地允許鐵路公司在各州范圍內修建鐵路，嚴重地侵犯了州權。而弗吉尼亞的民主黨議員詹姆斯·梅森(James M.Mason)的批評更為激烈，他宣稱，弗吉尼亞一直以來“都否認國會有權通過任何機構直接或間接地進行國內改進工程”，而拉斯克議案不僅賦予聯邦政府進行國內改進的權力，竟然還將這項權力以及立法權交給了行政部門的總統，“這是對聯邦憲法的強暴”!最后，反對者還擔心拉斯克議案所創建的鐵路公司不僅擁有巨大的經濟和商業權力，還將擁有巨大的政治權力，這些權力不僅會使鐵路公司成為壟斷勢力侵害公共利益，還會腐蝕美國的自由政治制度。在提及該鐵路公司時，反對者對第二合眾國銀行的例子記憶猶新。他們認為，拉斯克議案所創建的鐵路公司比第二合眾國銀行還要危險。巴特勒指出，這個公司的財富和政治影響力如此巨大，以致其可能成為一個“國中之國”(imperium in imperio)，屆時聯邦政府將無力控制它。特拉華州的民主黨議員詹姆斯·貝亞德(James A.Bayard)也認為，如此巨大的鐵路公司一定會帶來嚴重的經濟和政治腐敗。梅森的描述更為生動。他指出，這個可怕的鐵路公司以及承包鐵路公司的資本家們，一定會在總統的支持下行使巨大的權力，“由于急切地希望花掉公共資金，(資本家們)將會像禿鷲一樣貪婪地圍繞著總統，催促他、誤導他、想盡一切世俗的方式誘導他花去公共資金”。梅森認為，鐵路公司的資本家一定會腐蝕立法者、執法者和美國的共和政體，“如果這個議案成為法律，除了掌權的政黨和反對黨外，這個國家將不再有兩個政黨。整個聯邦政府的性質將會改變……屆時民主黨將會消失，憲法將會消失，聯邦政府將會擁有無限制的權力”。〔13〕Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，pp.471 －474，505 －507，676 －678;Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，Appendix

面對民主黨人和少數輝格黨議員的反對，拉斯克議案的支持者進行了有力的回擊與辯護。他們不僅解釋了由總統選擇橫貫大陸鐵路的線路并由私人鐵路公司來修建鐵路任務的合理性，還從憲法權力、美國的國家安全與統一、軍事防御、商業發展和美國自由制度的傳播等方面論證了橫貫大陸鐵路對未來美國發展的特殊重要性，以及擴大聯邦政府在美國的經濟發展和自由制度的保存等問題上的作用的必要性。

拉斯克議案的支持者首先從讓總統選擇鐵路線路的理由的角度進行了辯護。貝爾指出，在過去幾年圍繞太平洋鐵路立法的爭論中，國會在線路的選擇問題上爭執不休，一直無法取得一致意見，因此，目前唯一可行的方案就是讓總統來選擇具體的線路。他認為，總統是所有公職人員中最不易受到資本家或其他邪惡勢力影響的人，“他將獨立于任何個人或政治的影響，以自己的品格和聲譽來為整個國家做正義的事業”。康涅狄格州的輝格黨議員杜魯門·斯密斯(Truman Smith)也指出，民選的總統不但深得人民的支持，他還有七位內閣成員可以咨詢，應當相信總統在保存美國的繁榮和自由制度的完整方面會比國會做得更好。他反問道，如果由國會來選擇線路，“難道我們不會繼續無休無止的爭論?……國會內什么樣的互相嫉妒、戒備和區域沖突不曾出現過”?如果將線路選擇權交給總統，“將會有合適的責任感、高超的智慧和對真正國家利益的正確認識”。另外，在鐵路線路的修建方式，即讓由國會創建的私人鐵路公司來修建鐵路方面，拉斯克議案的支持者也認為，這是最合理的選擇。他們認為，完全由聯邦政府或私人來修建都會滋生腐敗和對公共資源的浪費，從而損害公共利益。因此，拉斯克議案提出的由聯邦政府控制的私人鐵路公司來修建鐵路，將保證私人資本家的行為受到聯邦政府的監督，確保該鐵路成為真正為公共利益而不是少數人利益服務的公共工程。〔14〕Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，Appendix，pp.221 －229，212 －217.

拉斯克議案的支持者最雄辯的論證是對橫貫大陸鐵路對美國的經濟、政治、軍事等方面的重要性的闡述。他們認為，美國的商業、軍事、政治以及國家的統一都需要立即修建一條橫貫大陸鐵路，美國將因為這條鐵路而成為歐洲和亞洲貿易的中心，這條鐵路也可以保證美國政治制度的統一，保衛加利福尼亞的安全以及美國在太平洋沿岸的利益。伊利諾伊州的斯蒂芬·道格拉斯指出:“這個世界上沒有任何力量比鐵路更能使聯邦維系在一起……(因此)修建太平洋鐵路是美國目前的首要和最高任務……這條鐵路的修建將使美國成為地球上的第一強國。”杜魯門·斯密斯進一步指出，橫貫大陸鐵路不僅會在美國帶來“一場商業革命”，還會使游蕩于北美大陸內部和美國邊疆的印第安人部落臣服于美國，大大便利和節省聯邦戰爭部和郵政總局的管理;同時，如果太平洋鐵路經過南通道和鹽湖城地區，美國的法律和憲法將在那里建立起永久至高無上的主權，防止其他強國對美國可能造成的威脅;如果太平洋鐵路穿越南部，它將在新墨西哥掀起一場思想和政治革命，并在那里傳播美國的自由制度。約翰·貝爾也指出，美國不僅要對付境內懷有敵意的印第安人和南部邊疆的墨西哥人，還必須對歐洲國家抱有必要的警惕。他認為歐洲1848年至1852年的革命表明，歐洲的專制國家對美國的制度懷有深深的敵意，美國希望與歐洲永久和平相處或互不干涉的愿望是值得懷疑的。他指出，為了保證門羅主義的有效性，美國必須保持強大的軍事行動能力，而修建太平洋鐵路就是非常迫切的。斯密斯的觀點比貝爾更為深入，他爭論說:“我堅持認為，修建這樣一條鐵路不僅重要，而且對于保衛我們在太平洋地區的財產和領地也是必不可少的。……為了這一目的，國會甚至有修建穿越各州鐵路的憲法權力……如果美國與歐洲某個強國發生戰爭，我們能夠擁有太平洋沿岸地帶多久?……因此，除非你們可以指定保衛太平洋沿岸的政策，請不要向我談論你們的門羅主義……如果說通過修建提議中的太平洋鐵路來應對戰爭這樣的緊急狀態不合時宜或違憲，就等于說保衛國家不是聯邦政府職責的一部分。”愛荷華的奧古斯都·道奇引用喬治·華盛頓1784年的話指出，美國的西部地區十分脆弱，“用一只羽毛都可以使它們離開美國”。因此，馬里蘭州的輝格黨議員托馬斯·普拉特(Thomas G.Pratt)辯稱，正是由于其軍事目的，“修建太平洋鐵路的憲法權力”才應當得到所有人的支持。〔15〕Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，pp.502 －509，678 － 680;Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，Appendix，pp.212－217

雖然支持和反對拉斯克議案的雙方都闡明了自己的觀點，但雙方互不相讓。布羅德海德隨后提出一項修正案，建議刪除拉斯克議案的所有內容，只讓總統來選擇鐵路線路。但在參議院的投票中被否決了。2月19日，雙方再次展開辯論。反對拉斯克議案的康涅狄格州民主黨議員艾薩克·托西(Isaac Toucey)和弗吉尼亞的民主黨人羅伯特·亨特(Robert M.T.Hunter)重復了兩周前的反對意見，對拉斯克議案做了非常狹義的解釋，并闡述了他們的政治理念。〔16〕Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，pp.701 －705.

拉斯克議案的支持者則援引聯邦憲法的“必要且適當”條款作了有力的辯護。肯塔基州的輝格黨議員約瑟夫·安德伍德(Joseph R.Underwood)爭論說，聯邦憲法賦予國會在某些情況下有進行“必要且適當”立法的權力，因此，根據憲法，無論各州是否同意，聯邦國會都有權修建太平洋鐵路。在他看來，聯邦憲法不僅賦予了國會進行國內改進的權力，而且國會應當擁有這樣的權力，否則，“……它將帶來怎樣的后果呢?這將允許聯邦的東部沿海各州隨心所欲地控制內地各州的貿易事務;還將允許某個東部沿海州切斷內陸州通往大西洋的通道……如果聯邦政府僅僅是一個松散的聯盟(Confederation)——盡管我否認這一點——并且每個州都可以按照自己的喜好行事……那么，我只能說，這樣一個聯盟是不會持久的”。他批評東部各州和拉斯克議案的反對者過于恪守1787年有限聯邦政府的原則，不敢行使制憲者未曾預料到的憲法權力。安德伍德指出，美國一直在向前發展進步，聯邦憲法也應該緊隨時代的發展步伐，否則它將失去效力。因此，我相信，只要是在執行“必要且適當”的憲法權力，國會任何時候都可以在各州領土上修筑公路。我相信，通過使用我們當今所生活的時代里所發明的最合適的工具(指鐵路)，國會可以恰當地行使其憲法權力。而且我相信，自從聯邦政府開始運行以來，我們運用科學和“進步”(progress，原文為斜體)所帶來的一切方式來實現憲法目的的行動，都是“必要且適當”的……國會的權力根本不必依賴于各州的同意。

安德伍德對反對者非常不滿，他強調，為了“進步”的法則和保衛美利堅國家的安全與發展，“如果各州不愿或不能為了國家的目的和利益修建鐵路和電報線路，那我們就自己做”。他提醒參議院里的民主黨議員說，如果民主黨人擔心鐵路公司及其發展所帶來的“人的墮落”真能導致聯邦政府無力進行一切公共工程的話，那么美國的共和自治政府的試驗注定會失敗，而“拉斯克議案所提出的這個鐵路公司不會加速它的滅亡”。〔17〕Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，pp.697 －701.

但大多數民主黨人堅決反對拉斯克議案組建鐵路公司的條款，最后參議院全體委員會以36∶14的票數刪除了該條款。〔18〕Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，pp.706.2月19日下午，參議院繼續對修改后的拉斯克議案進行辯論，但辯論的主題主要集中在國會內部的地區利益沖突上。威斯康星的民主黨議員艾薩克·沃爾克(Isaac P.Walker)坦承:“我對拉斯克議案的態度幾乎全部出于自私的原因:地方利益。”道奇也指出，地區沖突是國會爭執不休的主要原因。最后，印第安納的民主黨議員詹姆斯·希爾茲(James Shields)提出一項修正案，建議規定聯邦政府提供的2000萬美元撥款不得用于各州范圍內的鐵路修建上，并以22∶20的票數獲得通過。隨后其他民主黨議員也提出了進一步限制聯邦政府權力的修正案，致使拉斯克議案“成了一張廢紙”(安德伍德語)。最后，北卡羅來納的輝格黨議員喬治·巴杰(George E.Badger)無奈地指出，盡管自己贊成任何可行的橫貫大陸鐵路方案，但總發現“民主黨的原則竟是無法逾越的障礙……我每次聽到它〔19〕指民主黨的有限政府原則。都很驚詫，因為我看到它們每次都是被提出來阻止一些對全國有益的活動”，以致“聯邦政府有權獲得新的領地，卻無權保衛它或使它對整個國家的普遍利益有用”。〔20〕Congressional Globe ndCongress ndSession在這種僵持下，拉斯克議案沒有取得任何進展，由于1853年國會會期即將結束，圍繞它的辯論也無果而終。

拉斯克議案的失敗讓格文等人非常失望。格文擔心，如果本屆國會無所作為，太平洋鐵路立法的問題就必須等到下一屆國會才有機會討論。在這種情況下，2月23日，當參議院討論聯邦軍隊撥款議案時，格文抓住機會，提出一項補充議案，要求戰爭部在合眾國總統的指揮下雇傭美國測繪工程兵團(the Corps of Topographical Engineers)的工程師和其他合適的人員，勘測一條從密西西比河到太平洋沿岸最切實可行的鐵路線路。補充議案提出，為實施此次探險和勘測，國會需撥款15萬美元。但軍隊撥款議案辯論主席以該補充議案不符合參議院的議事規則為由拒絕接受格文的補充議案。2月24日，參議院在進行軍隊撥款議案的辯論時，俄亥俄州的自由土壤黨人薩蒙·蔡斯又將格文的補充議案一字不改地提了出來。蔡斯是參議院公路與運河委員會主席，所以由他提出補充議案并不違反參議院的規定。這反映了美國國會立法的一種特殊運作方式，但蔡斯的做法也引起了參議院對這種立法模式的激烈爭論。〔21〕Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，pp.798 －799，814 －815.

民主黨議員強烈反對蔡斯的做法。亨特指出，在國會會議末期的撥款議案上增加“此類有爭議的立法”的做法是在“公然強迫少數派接受多數派提出來的立法措施”，必將開創“一種危險的立法制度”。巴特勒也批評說，“這種立法模式將使合眾國國會變成赤裸裸的多數派不負責任的暴政”，這種“立法模式的程序”顯然是“違憲的”。但貝爾爭論說，只要多數議員支持，就可以在會議末期的緊急時刻增加補充議案。貝爾還發現，蔡斯的修正案不僅允許聯邦戰爭部勘測可能穿越某個州內部分的鐵路線路，還允許戰爭部勘測幾條總統認為可以穿越許多州的鐵路線路，他認為“這是通過修建穿越各州的公路和運河而悄然走向進行永久國內改進體系的第一步”。貝爾敦促參議院盡快通過蔡斯的補充議案，并不認為這種立法模式安全或正常，但他“認為這是一個緊急事件”。也就是說，貝爾認為在特殊情況下，國會可以進行非常規的立法。巴特勒則回應稱，如果非要進行如此廣泛的立法，“早就應該修改聯邦憲法”。但由于臨近會期尾聲，多數議員希望盡快解決此問題。最后蔡斯的補充議案以31∶16的票數在參議院獲得通過。〔22〕Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，pp.815 －823，837 －841.

3月1日，眾議院全體委員會審議了蔡斯的補充議案，并提出了各種修正案。紐約州的民主黨眾議員吉爾伯特·迪安(Gilbert Dean)提出一項修正案，要求禁止戰爭部在任何州的范圍內進行勘測活動。弗吉尼亞的民主黨議員托馬斯·貝利(Thomas H.Bayly)則反對整個議案，要求嚴格限制聯邦政府的權力。肯塔基和弗吉尼亞的輝格黨人普萊斯利·尤因(Presley U.Ewing)和詹姆斯·斯特羅瑟(James F.Stro ther)則為蔡斯的補充議案進行了有力辯護。斯特羅瑟指出，19世紀以來，太平洋地區已成為世界上強國的爭奪之地，美國在該地區也擁有重要的利益，“因此，我堅持希望美國能有機會考察這些問題，〔23〕指勘測修建太平洋鐵路。未來美國的統一、強大和繁榮都依賴于該問題的適當解決，而且這些問題……也將影響到美利堅聯盟的和諧，而這些與(蔡斯議案——筆者注)的合憲性問題無關”。最后，眾議院所提出的所有修正案都未被采用，蔡斯的補充議案以82∶42的票數獲得通過，從而成為軍隊撥款法案的一部分，這就是1853年《太平洋鐵路勘測法案》。〔24〕Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，pp.845，996－1002，1010－1012，1035，1056.幾年來激烈辯論的太平洋鐵路立法問題終于邁出了艱難的一步。

二、關于政府權力和國家發展的不同認識

表面看來，國會圍繞太平洋鐵路立法的辯論是聯邦政府能否以及如何修建橫貫大陸鐵路的具體政策問題，辯論雙方出于各自的地區利益和地區戒備而為本州的利益進行辯護。但與此同時，作為政治精英，國會立法者的言論也反映了他們的思想觀念。正如有學者所說:“政治人物的言論不僅僅是一種宣傳或辯護，而與他們的政治原則和政治行為有著密切的關聯;考察他們的言論，不僅可以發現他們的真實思想和意圖，而且有助于準確地理解他們的行為。”〔25〕李劍鳴:《歷史語境、史學語境與史料的解讀》，載《史學集刊》2007年第5期。由此觀之，圍繞太平洋鐵路立法展開辯論的雙方言論直接反映出他們各自的政治與國家理念，所涉及的問題也是19世紀前半期美國國家發展和民族國家構建的一些根本性問題:隨著美國快速西部擴張和新州不斷加入聯邦，如何確保國家的完整與主權的統一?聯邦政府權力的擴大究竟是為了保護美國的國家利益，還是對人民自由的威脅?聯邦政府和州政府的權力如何隨著美國社會的發展來調整各自的功能、職責和權力范圍?美國究竟是一個松散的聯盟還是一個強有力的民族國家?應該如何保證美國共和制度的延續?聯邦政府究竟應該在美國經濟事務的發展中發揮何種作用?圍繞橫貫大陸鐵路立法的辯論，實際上反映的是美國在不斷成為橫跨兩大洋的大國的過程中，國會立法者在美國未來的發展走向、聯邦政府和州政府在美國經濟發展中的作用，以及輝格黨和民主黨的不同國家理念等問題上存在的分歧。

(一)聯邦與各州權力的劃分:分權而治還是集權型聯邦制國家?

從制憲建國一直到內戰爆發，美國政治精英就一直在激辯聯邦政府與各州政府的權力范疇問題。雖然聯邦憲法對聯邦政府和州的權力進行了劃分，但由于制憲時期的聯邦制是州權派與全國政府權力派之間妥協的結果，因此，這種劃分在實踐中就會遭遇許多問題。尤其是隨著美國的經濟發展和西部擴張帶來的新問題，不斷促使聯邦政府和州之間進行新的權力博弈與劃分。〔26〕王希:《原則與妥協:美國憲法的精神與實踐》(增訂版)，北京大學出版社2014年版，第132頁。如1791年時任財政部長漢密爾頓推動成立合眾國銀行，就遭到了捍衛州的權力、反對擴大聯邦政府權力者的反對。以麥迪遜和杰斐遜為首的反對者認為，設立銀行的權力屬于各州管理州內商業事務的權力范圍，并未通過憲法明確授予聯邦政府。因此，漢密爾頓的做法破壞了聯邦憲法的原則，擴大了聯邦政府的權力，并損害了公共利益。支持者則認為，如果聯邦政府不能建立國家銀行，就無法推動公共利益。因此，漢密爾頓堅稱，憲法的“必要且適當”條款允許聯邦政府為了正當的目的行使必要的權力。〔27〕Thomas Jefferson，“Jefferson’s Opinion on the Constitutionality of a National Bank:1791”，http://avalon.law.yale.edu/18th_century/bank－tj.asp，accessed April1，2015;董瑜:《美國建國初期商業公司授予權的歸屬與政府權力的劃分》，載《史學月刊》2014年第8期;王希:《原則與妥協:美國憲法的精神與實踐》(增訂版)北京大學出版社2014年版，第135－140頁。最后漢密爾頓的觀點占了上風，他也為后來主張擴大聯邦政府權力的支持者建立了一個原則，即聯邦政府有權制定和實施為了正當目的的法律，只要目的不違憲，為實現這一目的而行使的權力就是合憲的。而反對擴大聯邦政府權力的人也有一大批追隨者，他們雖然承認聯邦政府有推動“公共福祉”的職能，但堅決反對聯邦政府干涉州和地方的事務。在19世紀早期為推動修建公路、運河和鐵路所開展的“國內改進”運動中，由于州權派的反對，聯邦政府很少承擔主要任務，而多由各州和地方政府以及私人企業承擔。〔28〕Carter Goodrich，Government Promotion of American Canals and Railroads，1800 －1890，Westport，Conn.:Greenwood Press，1960;John F.Stover，American Railroads，Chicago:The University of Chicago Press，1997，pp.19－20;葉凡美:《“國內改進”與美國國家構建》，中國社會科學出版社2013年版，第276頁。

在1853年的太平洋鐵路立法辯論中，支持和反對太平洋鐵路議案的國會議員繼承了早期國家主義者(nationalists)和州權派的觀點。但是，此時美國發展的情形以及所討論的問題則有了新的特點。經過幾十年的大陸擴張，19世紀50年代的美國已經是一個橫跨兩大洋的廣袤國家，美國的領土已經從東部沿海直到最西部的太平洋沿岸，并控制了西北部的俄勒岡和西南部原屬于墨西哥的大部分地區。此外，修建橫貫大陸鐵路的工程也不同于早期的“國內改進”運動，它并不僅僅是各州內部的事務，橫貫大陸鐵路必須穿越只屬于聯邦政府管轄的聯邦西部領地。因此，這就為州權派和國家主義者之間的爭論增加了新的因素，也為擴大聯邦政府在修建橫貫大陸鐵路上的作用提供了機會。正如美國歷史學家理查德·懷特所說，在19世紀，雖然聯邦政府在東部各州的權力有限，但“西部為聯邦政府權力的擴張提供了舞臺”。〔29〕Richard White，“It’sYour Misfortune and Noneof My Own”:AHistory of the American West，University of Oklahoma Press，1991，p.59.

盡管如此，1853年的太平洋鐵路議案并未明確主張擴大聯邦政府的權力，而是試圖在聯邦與各州的權力范圍之間取得平衡，并充分尊重州權。事實上，太平洋鐵路的積極支持者、加利福尼亞州的格文本人就是州權派民主黨人，他堅決反對侵犯州權。但是，他也意識到太平洋鐵路對于保衛加州的特殊重要性。而極端州權派卻從格文議案和拉斯克議案的條款中看到了擴大聯邦政府權力的潛在可能性，因此極力反對聯邦政府在修建橫貫大陸鐵路中發揮任何積極的作用。他們畏懼強大的聯邦權力，在他們看來，聯邦政府的權力總是傾向于危害人民的自由。正如弗吉尼亞的民主黨人羅伯特·亨特所說，拉斯克議案極大地擴大了國會和總統的權力，這對美國人民的自由是一種威脅。他認為，良治政府(good government)的根本信條就是所有權力都應當在各州和人民手中;為了防止濫用權力，必須將政府的權力在立法、司法和行政部門之間進行分割，以保證它們之間的互相制衡，以此實現良治政府的目的。他批評拉斯克議案潛在地讓聯邦政府“誘使各州”讓渡權力，這是對憲法的侵犯，他認為麥迪遜、杰克遜和門羅等幾位總統在早期美國國內改進運動中對聯邦憲法的狹義解釋就是明證。〔30〕Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，pp.701 －705.1853年《太平洋鐵路勘測法案》通過后，華盛頓特區的一家民主黨報紙就對其進行了非常激烈的批評。該報認為，聯邦政府的太平洋鐵路計劃是“危險、違憲和道德敗壞的”，不僅如此，還是“大西洋和太平洋之間任何形式的交流的障礙，是對公共道德的腐蝕，也與我們制度的精神和天賦相違背”;因此，其是一項“反共和政體的計劃”(an anti-republican project)，是一個“非民主和腐化墮落的事業”。該報希望“全國性的立法機關不要忘記共和政體原則而去支持這一項目……不應當僅僅為了方便而不顧憲法障礙，這項神圣契約的原則決不能為了權宜之計而開先例”。該報還指出:“鐵路不僅是一條用于旅行的道路，它還是一種制度”，如果允許擴大聯邦政府的權力來創建鐵路公司，那么“揮霍、浪費和腐敗的大門就會敞開，聯邦政府就會成為鐵路公司的附屬品……聯邦行政部門就將被這種權力所控制，并進而破壞和推翻聯邦憲法的分權和制衡體制。”〔31〕Washington Sentinel，15December，1853;Volume1，Issue70，Page3.(America’s Historical Newspapers數據庫)

主張擴大聯邦政府權力的議員則看到了擴大聯邦政府權力的迫切性，以及強大的聯邦政府對于維護美國的國家安全和促進公共福祉的必要性。伊利諾伊州的輝格黨議員理查德·葉茨(Richard Yates)在為修建太平洋鐵路的辯護時總結了國家主義者的主要觀點:“……從合眾國的聯邦領地上修建連接大西洋和太平洋之間的鐵路是我們迫切的需要……美國人民是明確地支持它的修建的，因為它是政治、金融、軍事和社會的需要，是我們的帝國、我們的商業和我們的文明的一個至關重要的需要，是在我們廣闊的帝國內部開通市場和通道的需要，是使我們的太平洋領地與我們相連接的需要，也是我們獲取太平洋地區商業的需要，是我們的政府、代表、管理和防衛的統一和快速反應的需要;而且也是我們國家最偉大的繁榮和最高的命運的需要……因此，只要國會能從上屆國會收到的鐵路勘測報告中確定最好的線路，國會就有職責通過法案盡快開始并盡早完成這條鐵路的修建。”〔32〕Congressional Globe，33rdCongress，1stSession，p.42.正是由于這種迫切性和必要性，杜魯門·斯密斯和約瑟夫·安德伍德才堅決主張，為了保衛美國的財產和國家安全，“國會甚至有修建穿越各州鐵路的憲法權力”，“國會的權力根本不必依賴于各州的同意”，聯邦政府的權力和行動能力不應受到各州的牽制。這些輝格黨人的觀點其實預見了未來一個更強大的聯邦政府的可能性，在那里，聯邦國家的主權是高于各州的主權的。

(二)美國的未來發展:各主權州的松散聯盟還是具有統一主權的民族國家?

研究19世紀美國鐵路與軍隊關系的歷史學家羅伯特·安吉文指出，從聯邦制憲到內戰，美國政治的核心問題是未來的美國應當是一個什么樣的國家的問題。辯論雙方就美國應當是松散的聯盟還是中央集權的統一國家之間爭論不休，這反映在有關國家防衛、國內改進運動和有關私人企業發展的辯論上。〔33〕Robert G.Angevine，The Railroad and the State:War，Politics，and Technolog yin Nineteenth － Century America，Stanford University Press，2004，pp.165 －170.的確，雖然聯邦憲法的制定“為使美國轉變成一個現代意義上的民族國家準備了條件”，〔34〕王希:《原則與妥協:美國憲法的精神與實踐》(增訂版)，北京大學出版社2014年版，第126頁。但建國后的美國卻面臨嚴重的生存問題。事實上，從建國到內戰，美國的國家生存和安全一直是至關重要的問題。而且，這一階段美國的“國家安全”同時包括了外部安全(周邊環境的安全)和內部安全(國家主權的統一)兩個方面。〔35〕王希:《美國歷史上的“國家利益”問題》，載《美國研究》2003年第2期。美國的國家安全問題并不是20世紀才有的現象，也不能因為19世紀前半期美國擴張的迅速以及對外戰爭的勝利而認為19世紀的美國不存在“國家安全”問題以及美國所面臨的威脅(如墨西哥和印第安人)的力量都很弱小。事實上，內戰前的美國不僅面臨英國、法國和西班牙等歐洲強國的直接威脅，北美境內的印第安人部落的力量也比我們今天所想象的要強大，他們對美國邊疆居民的利益構成了嚴重威脅。〔36〕See Stephen J.Rockwell，Indian Affairs and the Administrative Statein the Nineteenth Century，Cambridge University Press，2010.這些問題也反映在1853年太平洋鐵路立法的辯論中。

反對太平洋鐵路議案的民主黨人不僅反對擴大聯邦政府的權力，他們還認為修建橫貫大陸鐵路是不必要的，也不應該建立一個具有統一主權的民族國家。在他們看來，美國的西部領地人口稀少，土地貧瘠，沙漠廣闊且缺少各種豐富的資源，修建橫貫大陸鐵路得不償失。他們還擔心聯邦政府主持下的國內改進破壞美國這個松散的“自由聯盟”，使其“成為一個統一的帝國”。〔37〕Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，pp.339 －343，505 －507;Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，Appendix，pp.177－181.他們的政治忠誠和“國家認同”更多地是以州而不是聯邦為基礎的。但太平洋鐵路議案的支持者則構想了一個完全不同的美利堅國家。他們看到了19世紀美國商業的快速發展、領土擴張、印第安人以及歐洲國家對美國的威脅。因此，修建太平洋鐵路不僅可以使成為歐洲與亞洲之間貿易的中心，還可以統一美國的政治制度。而且，對于保護加利福尼亞和對付印第安人的威脅，太平洋鐵路的軍事作用也不可小覷。更重要的是，他們要向英國和西班牙等歐洲國家證明，美國可以依賴自己的力量控制整個美洲大陸:“這將是一條通往我們自己領地上的通道，并且在美國的管轄權之下，從屬于我們的意志。”在對西部的看法上，太平洋鐵路的支持者也不同意反對者的看法，他們認為，通過修建太平洋鐵路，美國人“將會發現整個西部鄉村正在從一個荒野變成美國人口最密集和土地開發程度最好的地區之一……定居者將會緊隨鐵路線上的工人而來，他們將會開發農場，生產……糧食”。〔38〕Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，pp.502 －509.在他們看來，美國應當是一個能保衛自己的生存、發展和最高主權的統一共和國，而“不僅僅是一個松散的聯盟”。

三、辯論的結果及其意義

1853年國會對太平洋鐵路議案的辯論及其后聯邦戰爭部對橫貫大陸鐵路線路的勘測，使聯邦政府深深地卷入了修建太平洋鐵路的活動之中，聯邦政府的行政部門也開始重視這一問題。1853年國會休會期間，各地表現出來的對太平洋鐵路的熱情也促使皮爾斯政府考慮將修建太平洋鐵路作為其執政的目標之一。1853年7月，戰爭部長杰斐遜·戴維斯在費城發表關于太平洋鐵路問題的演講時提到，出于純粹的軍事考慮，美國需要在大西洋海岸地區與加利福尼亞、俄勒岡等太平洋地區建立起交通道路，以保障為了國家安全，聯邦政府的軍事人員和物資能夠迅速運送到太平洋沿岸。他宣稱，“聯邦政府的戰爭權力”是修建太平洋鐵路的唯一依據，“在屬于聯邦政府的合眾國領地上當然可以為了軍事目的修建鐵路”。但戴維斯是一個持嚴格憲法解釋的民主黨人，從原則上反對聯邦政府對州主權的侵犯。〔39〕Lynda Lasswell Crist and Mary Seaton Dixed.，The Papers of Jefferson Davis，Vol.5，1853 －1855，Baton Rouge:Louisiana State University Press，1985，pp.29 －32.電子原文見:http://jeffersondavis.rice.edu/Content.aspx?id=72，2015 年4 月1 日訪問。

1853年12月5日，在皮爾斯總統給國會的《第一次年度咨文》中，他非常謹慎地論述了對太平洋鐵路問題的看法。作為一個強調州權的民主黨總統，皮爾斯特別強調，聯邦政府存在于各主權州達成的契約中，聯邦政府不能偏離這種契約的原則和目的。為此，他論證說，聯邦政府不應當為了商業利益向地方的國內改進活動進行投資，否則“所有州的共同利益將要求(他們)放棄”聯邦政府。他特別強調，聯邦憲法沒有授權聯邦政府在各州的領土上修建公共工程的權力。但太平洋鐵路對他來說是一個棘手的問題。因為國會已經授權戰爭部進行鐵路勘測活動，所以太平洋鐵路已經被視為一項聯邦工程;由于憲法授權國會享有宣戰、征兵、維持海軍和征召民兵等平息叛亂和反對入侵的權力，修建橫貫大陸鐵路可以被視為是出于保衛國民和國家安全的需要而必須修建的軍事道路，屬于國會的權力范圍。所以，皮爾斯表示贊賞戰爭部進行的鐵路探險活動，稱其是很有價值的，并說:“這項偉大的事業已經而且毫無疑問還將繼續激起全國民眾的興趣，它的政治、商業和軍事重要性都必須要考慮。”但他同時也認為美國的和平政策和日益快速增長的人口使得美國沒有必要為迫切的軍事問題做什么準備，因此，“聯邦政府最明智的做法就是讓私人企業”選擇并完成各種形式的交通問題。在皮爾斯看來，為了軍事目的修建太平洋鐵路固然重要，但這些問題再重要，也“必須嚴格遵守聯邦憲法并忠實地按照憲法所賦予的權力行事”。在憲法的范圍內，如果能夠找到一條經濟可行的太平洋鐵路線路，聯邦政府可以用“任何合憲的方式”資助這條鐵路的修建。皮爾斯還強調，雖然聯邦政府有權在聯邦領地的范圍內修建太平洋鐵路，但“必須記住的是，即使在聯邦領地的范圍內，聯邦政府來承擔鐵路、運河或其他類似工程的管理事務時，其權力和正當性也是值得懷疑的”，因此，聯邦政府“承擔這種性質的工程的事情應當是偶爾的而不是主要的”。雖然太平洋鐵路對美國的國家安全和國家利益非常重要，但“在聯邦政府的權力問題上，我得遵從我的政治信念，這個信念體現在(民主黨人)對聯邦憲法的解釋上”。〔40〕James D.Richardson，ACompilation of the Messages and Papers of the Presidents，Vols.06 －07，Bureau of National Literature，1897，pp.2751－2759.顯然，皮爾斯并不希望在其任期內解決太平洋鐵路問題，同時他還建議國會必須謹慎行事，否則他可能會否決國會的太平洋鐵路法案。

可見，1853年太平洋鐵路的支持者遭遇了挫敗，他們不但沒有最終推動太平洋鐵路立法的成功，而且由民主黨主導的聯邦政府也被州權派民主黨人所控制。這說明，內戰前主導政治精英的國家觀念仍然是有限政府形式的州權國家觀。但這并不意味著推動太平洋鐵路立法的議員，尤其是強調擴大聯邦政府權力和主張建立中央集權的統一國家的立法者徹底失敗。事實上，他們在國會的辯論中有力地推動了人們對橫貫大陸鐵路重要性的認識，也明確闡述了他們對聯邦政府的權力、功能和性質的認識。也許他們并沒有意識到自己國家觀念的轉變，但從立法辯論的過程可以看到，他們在不斷地解決新問題和回應反對意見時，也在深化和強化自己的國家觀念。〔41〕此處借用美國學者霍夫爾的觀點，他認為19世紀美國國會議員的國家觀念從內戰前的“有限政府”和“州權國家觀”轉向了內戰后的強大行政管理式的國家觀，他認為立法者對美利堅國家認識上的轉變是在應對現實問題中逐步形成的，而且有時候他們自己可能也沒有意識到，但正是因為他們在不斷地解決問題所以才不斷地有新觀念出現。See Williamjames H.Hoffer，To Enlarge the Machinery of Government:Congressional Debates and the Growth of the American State，1858 －1891，Johns Hopkins University Press，2007，pp.vii－xi.

另一方面，此后的國會也沒有聽從皮爾斯的建議，相反，國會參眾兩院更加積極地推動橫貫大陸鐵路立法。但由于難以調和的地區沖突，內戰前一直未能通過任何太平洋鐵路法案。只是到了內戰爆發之后，民主黨人隨著南部脫離聯邦而離開聯邦國會，主導聯邦國會的共和黨人才得以順利通過了太平洋鐵路法案，并大大地擴大了聯邦政府的權力，徹底扭轉了戰前的州權國家觀念，使集權型聯邦制國家得以建立。但內戰期間的鐵路立法并不是共和黨人的首創，他們的許多辯論和思想都借鑒了19世紀50年代太平洋鐵路立法辯論的成果。從這個意義上說，1853年的太平洋鐵路立法為內戰期間的鐵路立法提供了重要先例。