太湖流域跨區域性生態補償的難點及其破解

陳瑜華

（蘇州科技學院，江蘇 蘇州 215000）

無論是在研究還是在管理與實踐層面,生態補償(Eco-compensation)在近年來都成為國內一個不斷升溫的熱點問題[1].而大型流域的生態補償問題具有跨行政區域的特點.在國內外大量的生態補償實踐中,生態保護者、受益者和破壞者的具體“形象”總是不斷變化,個人、企業、社會組織、各級政府、區域和國家等,在不同層面的生態補償中均承擔著不同的“角色”[2].太湖流域處于長江三角洲的南部，在行政區劃上分別屬于安徽、浙江、江蘇和上海四個行政區域，要有效保護太湖流域的生態環境，該流域所具有的“跨區域”性就成為實踐生態補償的一個難點問題.

1 太湖流域生態補償的跨區域性難點解析

目前我國生態補償一般還是由政府主導，如果在單個行政區域內的生態補償，因為牽涉的利益相關方較少，可以較好的實行有效的生態補償，如江蘇省蘇州市內的陽澄湖流域，因為該流域全部在蘇州市境內，因此蘇州市出臺了《蘇州市陽澄湖水源水質保護條例》，關于該流域的生態補償，涉及到相關利益方時，得以得到有效的協調管理，能夠確保陽澄湖的生態保護，而太湖流域在空間上跨度較大，涉及三省一市，而三省一市的經濟發展并不太均衡，上游地區亟需發展經濟，很有可能造成生態的污染，下游地區將太湖作為水源地，又需要確保水質的安全，在利益上是有一定的矛盾，因此需要從理論和現實兩個方面仔細研究因為流域的跨區域性所導致的生態補償的困境，從而來破解這個難題.

1.1 跨區域生態補償理論的不足

成功的實踐需要理論的支撐，目前大型流域在生態補償問題上裹足不前的一個重要原因就是跨區域生態補償的理論存在不足.地理學和生態學,經濟學和環境經濟學已經解決了一般意義上的生態補償的理論問題，也就是有關于人地關系的一般理論[3].但由于中主體的多樣性，使得我們運用外部效應理論、公共產品理論、生態資本等理論無法為跨區域的生態補償提供足夠的理論的支撐.流域內各區域間的生態環境和經濟發展之間究竟有何種相互作用關系和影響，是一個值得探討的理論問題.

1.2 區域間經濟利益沖突的現實存在

毋庸諱言，當前生態環境的惡化時困擾我國可持續發展的一個重大問題，可以說保護生態環境已經取得了共識.但是一個跨區域的流域，其中既存在不同的行政區域，也存在業已形成的區域定位，如上游區域一般劃定為“生態功能區”或者“水源涵養區”，各種功能區的定位現實中已經將這些區域限定為禁止開發區域，一定程度上是剝奪了當地的發展權利.為了保護整個流域的生態，政府部門強令某一個區域不得發展對生態有損的經濟事務，從整個流域的角度看，這是正確的，但顯然這對處于該區域的人士不公平的.牽涉到多個行政區域間的生態保護則更復雜，據媒體報道，鄱陽湖流域涉及五個省，雖然江西省一直在呼吁建立一個完整的鄱陽湖保護規劃，但其他省份則還有疑慮，顯然有一個基本的判斷是：流域內各區域之間在生態環境和經濟發展方面是有利益沖突的.因此，如何統籌各區域間的經濟發展，如何協調好流域內各區域間的利益關系，對于跨區域的生態補償至關重要.

1.3 跨區域補償責任問題

在流域內生態補償問題上，一般來講由下游區域向上游區域支付生態補償是一個很明顯的道理，但在當前的行政管理下，如何讓下游向上游支付生態補償、如何解決下游支付補償的積極性問題卻是一個難點問題.在已經存在實踐探索中，這方面的所謂補償責任由誰承擔一般是有政府間進行協調，或者硬性的進行強制規定.如浙江省的德清縣，就由政府強制性關閉該地區上游的污染企業，然后由財政安排專項資金，勇于上游的環境保護基礎設施建設及對所關停企業的補償.江蘇省蘇州市關于陽澄湖流域生態環境保護專門出臺《蘇州市陽澄湖水源水質保護條例》，要求市和市、縣、區兩級政府要將陽澄湖水源水質保護工作納入國民經濟和社會發展規劃，加大保護資金投入，依靠科技進步提高水污染防治水平，改善陽澄湖水環境質量[4].這兩個案例有一個共同點是所保護的區域共屬于同一個行政區域，如果涉及到跨區域，要解決下游支付生態補償的積極性，上游保護生態的主動性，理清、協調好各區域間的利益很重要.

1.4 跨區域補償標準、方式的問題

流域中，各區域之間關于生態補償標準、補償方式如何確定，是一個爭議的焦點，有關流域中上、下游對于補償標準的認識肯定不同，對于生態環境的保護各自的理解也不同.目前國內在這方面主要有以下一些探索：政府主導下的所謂“水權“交易.浙江省東陽市以兩億元的價格一次性將橫錦水庫每年五千萬立方的用水權轉讓給義烏市且保證水質，而義烏市則向供水方支付每立方0.1元的綜合管理費.該案例中東陽市、義烏市均屬于金華市管轄，所以在財政資金上可以統一協調.還有財政統一補償：遼寧省由省級財政每年出資1.5億元，用于對東部水源涵養區的生態補償.補償資金重點用于生態環境保護，以及受影響的鄉鎮級政府運轉.江蘇省則出臺了《江蘇省太湖流域環境資源區域補償試點方案》，方案主要對太湖流域江蘇段中的化學需氧量、氨氮和總磷3個因子進行控制，化學需氧量補償金按治理成本的3倍、氨氮和總磷補償金按治理成本的5倍進行核定[5].江蘇省的方案的通過，對太湖流域江蘇段內的上下游行政區域的領導干部都念上了緊箍咒，是生態補償從理念到實踐的一個先行探索.

目前來看，國內尚未有跨區域的生態補償標準、補償方式方面的成功例子，也說明在跨區域生態補償方面，這兩個要素是需要繼續探討和嘗試的.

2 太湖流域生態補償的跨區域性難點的破解

2.1 界定跨區域生態補償的主體

流域內各行政區域之間在經濟上具有合作和競爭關系，比如關于某些產業、某些工業園區的爭奪等，在經濟上這是推動國民經濟發展的重要動力，而各行政區域之間關于生態環境和經濟利益之間的沖突則會成為整個流域可持續發展的阻礙.行政區域具有清晰明了的邊界，同時這種邊界也是利益的邊界，而區域內的政府部門是這個邊界內的決策者，掌握各類資源，顯然應該成為區域內生態補償的主體.

太湖流域在行政區劃上分屬江、浙、滬、皖三省一市，聯系我國當前的行政管理機制實際情況，顯然利益相關方應為該三省一市，并應該由上述利益相關方的共同上級部門參與協調（如國務院所屬部委），或者充分利用已經存在的長三角地區聯席會議機制，這樣能夠盡可能保證各方履行各自的義務與責任，能夠實質上確定各方未來橫向轉移支付的方式和方法.

2.2 突破幾個關鍵性科技難題

流域的生態補償，如前文所述江蘇省太湖流域環境資源區域補償試點方案中出現了上下游、補償方法、補償標準等的一些規定，而這些規則的制定需要一些科學知識的支持，所以關于太湖流域跨區域生態補償還有一些關鍵性的科技難題需要突破：

一是太湖流域內應該如何進行生態功能分區，這是界定各個主體責任重要依據.應該從太湖流域的自然狀況、湖泊地質、地理情況、湖泊水的來源等進行分析研究；二是從環境治理的角度，研究出應該以哪些影響因素來制定生態補償的標準，如江蘇省內的太湖生態補償就是以化學需氧量、氨氮和總磷這三個因素進行控制的，那么結合最新的環保方面、化學方面的研究，或者加入一些太湖流域急需解決的重點污染因素等，和補償資金計算有關的治理費，應該采用哪些方法測算比較合理，要結合流域內各行政區域的經濟發展情況綜合考慮和研究；三是補償方法如何實施及其后續效果的監測如何執行，這兩個問題，均需要用科學的方法，比如水質的測定，測定的區域，水的樣本如何擇取等，關于對補償方法實施后對太湖流域水體生態如何監控、評價，也需要相應的科學支撐；四是還需要評價實施生態補償方法后，各區域內相關的企業發展、經濟等方面的變化，為后續修正生態補償方案做有效的準備依據.上述問題的解決有助于生態補償的量化研究.

也就是說，要做好太湖流域的跨區域生態補償方案，突破這個跨區域的難點，需要認真研究已經不僅是要不要補償，而是應該研究怎么補償，將補償方案要放到各個區域的經濟可持續發展中來.

2.3 跨區域的生態補償機制、制度建議

要形成有效的跨區域的生態補償制度，首要的就是區域內的各級政府要承擔起自己的責任，由于太湖流域橫跨幾個區域，涉及多個省級政府，目前尚未形成一個共擔責任的機制.在我國的現狀區域制度下——強勢的地方政府和地方經濟、激烈的區域競爭和顯著的區域發展差距,使這一問題表現的更為顯著[6].

目前，生態環境的保護，不管是從政府層面還是民間層面，都給予了極大的關注.建立跨區域的生態補償模式，不僅僅對保護太湖流域的水生態有很積極的意義，甚至對我國其他地區的江河湖海的生態保護具有示范意義.因此，在考慮太湖流域跨區域生態補償的方法時，應該從現實出發，從全面、妥善的角度考慮制定相應、合適的生態補償政策：

第一：因為太湖流域的跨區域性特點，需要一個超區域的平臺，建議以水利部所轄的太湖流域管理局為管理平臺.在此類平臺上，太湖流域的各利益相關方能夠在平等的基礎上進行協商，從而可以更完善的構建一個可持續的太湖流域生態補償方法.太湖局應當成為這樣的協商平臺，有利于各利益相關者充分討論、平等協商，制定出各方均能接受的生態補償方法.

第二：加快生態補償機制的制度建設.目前國內有些省份已經有了較完備的地方生態補償辦法及相應法制，應盡快學習、吸收這些成功案例的做法，聯系太湖流域的實際情況，全面考慮其所存在的跨行政區域的特點，出臺相應的生態補償方面的法規，從而可以使跨區域水生態補償有法可依，有據可循，有利于在在執行生態補償方法時，建立相應的督導機制，促進各行政區域生態環境保護的積極性.

3 結語

在保護生態環境這個問題上，應該說大家在遭遇了霧霾、沙塵暴、水源被污染、無法天天享受“APEC藍天”等生態惡化的后果后，已經沒有意義，當前的重要問題就是研究如何更好的保護啊生態環境，而生態補償這一從經濟學角度提煉出的解決思路也被大家所認可，針對太湖流域這種跨區域的大型湖泊，如何做好生態補償，克服跨區域這一障礙，是需要得到重視了.

因此，從如何做好跨區域的生態補償出發，梳理因為一個流域內存在多個區域而產生的一些難點，并且想辦法破解這些難點.從現實出發，未來應該形成一個“跨區域生態補償”的理論和實踐研究熱潮，并且將這種生態補償與各區域的經濟發展通盤考慮，生態補償作為一種生態環境保護方法，應盡可能構建可持續的、對經濟影響小甚至是對產業升級有推動作用、能夠有效影響整個流域內各區域產業布局的方法.

〔1〕秦艷紅,康慕誼.國內外生態補償現狀及其完善措施[J].自然資源學報,2007,22(4):557-567.

〔2〕王昱,丁四保,王榮成.區域生態補償的理論與實踐需求及其制度障礙[J].中國人口資源與環境,2010,20(7):74-80.

〔3〕毛顯強,鐘瑜,張勝.生態補償的理論探討[J].中國人口·資源與環境,2002,14(2):36-39.

〔4〕蘇州市陽澄湖水源水質保護條例（修訂）[S].2012.

〔5〕蘇政辦發〔2007〕149 號，省政府辦公廳關于印發江蘇省環境資源區域補償辦法（試行）[S].2007.

〔6〕丁四保.我國的地方經濟:制度特征與發展不平衡[J].經濟地理,2007,27(6):1-4.