農村土地整治問題研究——以安徽省六安市為例

沈雅君，張玉師

（1.中共六安市社會主義學院；2.六安市國土資源局，安徽 六安 237009）

農村土地整治問題研究——以安徽省六安市為例

沈雅君1，張玉師2

（1.中共六安市社會主義學院；2.六安市國土資源局，安徽 六安 237009）

農村土地整治作為適時補充耕地、盤活土地存量、優化城鄉用地結構、實現土地節約集約利用的重要手段，其業務范圍涵蓋土地管理所有工作，為此，土地整治工作的相關機制亟待健全和完善.本文分析了六安市在土地整治過程中存在的主要問題，有針對性的提出了相關的政策和措施，對我市統籌城鄉發展、促進耕地和生態環境保護、推進新農村建設具有重大的現實意義.

六安市；農村土地整治；問題；研究

六安市位于安徽省西部，是一個集山地、丘陵、崗地和平原圩畈為一體的農業大市，轄金安、裕安兩區和壽縣、霍邱、金寨、霍山、舒城五縣，以及六安經濟技術開發區（國家級經濟開發區）和葉集改革發展試驗區.2014年末，全市戶籍人口達到了720.5萬人，常住人口572.5萬人.同時，六安又是皖江城市帶承接產業轉移示范區、合肥經濟圈、大別山革命老區振興發展規劃區、皖北城市群發展四大戰略疊加機遇區，有著較大的發展空間和發展機遇.

1 六安市農村土地整治現狀

1.1農村土地整治的概念及其意義

農村土地整治是指在我國廣大農村地區開展農用地整治以提高耕地質量、加強宜農土地利用開發、適時補充耕地數量，加強農村村莊整治、優化城鄉建設用地格局來提升土地產出的效率.

農村土地整治的意義：一是發展現代農業的需要.對耕地、宜耕地和荒棄地進行整理復墾，在增加耕地的同時建設高標準基本農田.推進農村集體土地流轉，積極引導土地向規模經營集中.推廣農業科技和農業機械化生產水平，提高農業產出效率，促進農村富余勞動力轉移，確保農民持續增收.二是優化農村建設用地、破解建設用地難題的需要.農村土地整治要與城鄉建設用地增減掛鉤，在實現增減平衡的基礎上，加快老宅基地、廢棄地、空閑地整治，合理規劃中心村建設，促使產業向園區集中，耕地向規模經營集中.通過有償轉讓，來調劑產業集中區和城鎮建設用地指標.三是提高新農村建設水平的需要.完善農村路網、供水、通電、通訊、廣播電視以及生活垃圾、污水收集和處理等基礎設施來改善人居環境.通過完善教育、醫療衛生、文化娛樂、社會養老、商業網點等公共服務設施建設來提高新農村建設水平.

1.2六安市土地利用的主要特點

一是農用地所占比重高，耕地保有量大.六安市土地總面積1，839，916.91公頃，占全省13.13%.其中農用地面積為1526469公頃，占全部土地面積比重高達82.96%；耕地面積719667公頃，占全省耕地總面積的12.37%，居全省各市之首.基本農田保護面積561，909公頃，基本農田保護率為78.08%；其他農用地面積152，831公頃，遠遠超過全省平均水平.二是農村居民點規模大用地比重較高.全市建設用地208，937.15公頃，占全市土地總面積的11.36%；其中城市用地5，798.38公頃，建制鎮用地17，418.09公頃，農村居民點用地面積為140080公頃，占建設用地總面積的比例高達67.04%，農村居民點人均用地面積和人均占用建設用地總面積均高于全省平均水平.三是耕地后備資源有限.全市其他土地面積104511公頃，占土地總面積的比為5.68%，低于全省平均水平.其他土地中可開發成耕地的數量不多，耕地后備資源有限.四是土地集約利用程度不高.2014年全市生產總值為1086.3億元，地方財政收入142.1億萬，建設用地單位面積GDP處全省末位.

1.3六安市土地整治取得的成效

近年來，六安市堅持把農村土地整治作為城鄉統籌發展、堅守耕地保護“紅線”、保障生態資源、實現土地節約集約利用的重要抓手，農村土地整治取得了顯著成效.一是提高耕地質量，實現了耕地占補平衡.通過耕地整理，加大田、水、路、林綜合配套，提高農業生產能力和耕地質量.二是通過實施城鄉建設用地增減掛鉤試點和建設用地先行復墾、農民住宅向中心村鎮集中等項目建設，提高了農村土地利用效率，為工業化、城鎮化快速發展拓展了空間.三是通過土地整治為農業規模化、集約化和產業化經營創造了有利條件.四是通過土地整治，完善防護林網體系建設，礦區生態功能恢復，提高了植被覆蓋率，區域生態環境有了明顯改善.

2 六安市土地整治存在的主要問題

隨著國家和區域產業轉移速度的不斷加快、工業化城鎮化加速推進，新農村建設步伐快速推進，六安市土地供需矛盾日益突出.

2.1土地節約集約利用程度不高建設用地格局亟待優化

2014年六安市城鎮化率為41.44%，比2013年提高1.25%，城鎮建設用地擴張迅速，土地供需矛盾日益凸現.農村居民點人均用地面積和人均占用建設用地面積居高，村莊“散、亂、空”現象未得到根本改善，土地閑置浪費現象仍然存在.

2.2耕地儲備與環境保護矛盾突出

一是全市可供開墾的耕地儲備面積不足.全市其他土地面積104,511公頃，占土地總面積的5.68%，低于全省平均水平.其他土地中可開發成耕地數量不多，耕地后備資源有限.二是全市生態環境總體退化趨勢尚未得到根本扭轉，重點防治區水土流失較為嚴重，多數山地生態遭受不同程度破壞，廢棄土地復墾率不高，生物多樣性保護受到嚴峻挑戰.

2.3土地整治相關機制有待健全

六安市土地整治工作由于缺乏科學有效的規劃管理和必要的技術手段以及完善的管理信息系統，造成一些地方隨意擴大、更改規劃控制范圍，特別是相關管理部門由于管理手段和設備落后，無法對其進行科學管理監督，嚴重影響了規劃的嚴肅性和科學性.加之前期宣傳論證不充分、沒有充分征求群眾意見，造成鄉鎮、村和群眾主動參與度不夠.

2.4土地整治規劃與新農村建設步伐不協同

土地整治與新農村建設是一項長期系統的戰略，其發展的主線是“土地整治―中心村建設―社區化管理”，最終形成土地資源優化配置，居住空間及生態環境得到良好保護，公共資源得到優化，鄉村文化得以傳承.但是，從各縣區規劃目標綜合完成情況看，一些地區還存在規劃實施與規劃不一致，土地開發整治復墾項目并未全部按規劃落實完成等問題.

3 六安市農村土地整治應對措施

土地整治是一項惠及大眾的民生工程，六安市的農村土地整治工作必須要與新農村建設、新型城鎮化戰略結合起來，以此作為推動土地整治的基石.

3.1科學劃定農村土地整治重點區域

根據六安市所處的地理環境，可將全市劃分為北部沿淮平原區、中部江淮波狀丘崗區、南部大別山區，各地區的土地整治規劃要結合土地利用總體規劃、區域土地功能分步實施.

北部沿淮平原區，面積6,901.29平方公里，占全市土地面積的37.51%.該區域要以大力推進高標準基本農田建設為重點，加強土地平整、合理確定田塊規模，以滿足農業機械作業的需要.加強農田基礎設施建設，注重農田灌溉與排水工程建設，以提高農田防洪排澇能力，鞏固糧食主產區地位.

中部江淮波狀丘崗區，面積為4,830.11平方公里，占全市土地面積的26.25%.加強中低產田改造，積極探索低丘緩坡荒灘開發，以保土、蓄水、節水措施為主要治理措施，做好坡面水系、水利水保工程和田間道路綜合配套工程建設，構建有效的水土流失綜合防治體系.

南部大別山區,面積為6,667.75平方公里，占全市土地面積的36.24%.該區域是我市生態脆弱區，也是生態保護重點區域.要有序實施退耕還林生態搬遷工程，大力推進農田林網建設，積極開展坡改梯工程建設，適度開發宜耕后備土地資源.積極建設以金寨、霍山為核心的水源涵養功能區.在有助于改善農村生產生活條件和當地生態環境的前提下，加強生態農業、觀光農業和特色農業發展.

3.2 突出農用地、城鄉建設用地整治的重點

針對六安市農村建設用地利用率普遍不高的現狀要以土地利用總體規劃、土地整治規劃、村鎮體系規劃為依據，優化鄉村建設用地布局.一要統籌兼顧農業發展、村莊布局、交通配置和生態建設，要以六安市“美好鄉村”建設為契機，以實施900個行政村新民居建設為重點，通過中心村建設、空心村治理、農村居民點縮并、集體建設用地流轉、結合危舊房改造，加強農村建設用地整治，從根本上改善農村“一戶多宅”、分布散亂現象.二是要完善農村道路、水電暖及生活垃圾、污水處理等公共服務設施建設，著力改變農村“臟、亂、差”的狀況.最終實現農村居民點布局優化、道路硬化、村莊綠化、環境美化的目標.

3.3加快復墾損毀土地以增加土地儲備數量

一是全面復墾生產建設損毀土地.按照“誰損毀、誰復墾”的原則，減少生產建設損毀面積，降低損毀程度.二是及時復墾因自然災害而損毀的土地，提高耕地儲備數量.三是在調查評價工礦廢棄地復墾潛力的基礎上，審慎探索工礦廢棄地復墾利用.

3.4創新和完善農村土地整治相關政策機制

一是嚴格規范土地整治規劃和實施管理工作.土地整治規劃經人大批準后，必須嚴格執行.不得隨意修改、調整，以維護土地整治規劃的權威性和嚴肅性.在實施過程中要建立以政府主導，多部門參與的土地整治工作領導機構，統籌推進土地整治各項工作的落實.要將土地整治目標任務完成情況作為考核評價各級政府土地管理工作績效的一項重要內容來推動.要加大宣傳力度，激發廣大干部群眾的積極性，要積極推進信息公開制度.讓土地整治工作在“陽光下操作”，從而預防腐敗現象的發生.

二是健全城鄉用地掛鉤機制.各縣區要組織編制掛鉤專項規劃，在符合土地利用總體規劃和城鄉建設規劃的基礎上、在不違背農民意愿的前提下，統籌實施農村居民點歸并、基礎設施配套、農田綜合整治和產業布局優化調整等工作.

三是建立健全社會資本投資土地整治項目的優惠政策，有效整合相關涉農資金.推進土地整治產業化發展，實行耕地保護經濟補償機制，對履行耕地保護、基本農田建設義務較多的縣（區）實行獎勵.加大農民直接補貼力度，充分調動對耕地保護的積極性.按照“誰投資、誰受益”原則，探索建立土地復墾激勵機制，綜合運用多種方式，調動土地復墾義務人、社會投資主體、土地權利人的積極性和主動性.在健全和完善由政府引導、市場運作、社會參與的土地整治投資機制的基礎上加大對農村公路修建、農田水利建設、農村危房改造等相關涉農資金的整合力度，吸引社會資金投入到土地整治的資金保障體系.

四是推進土地整治信息化建設.結合國土資源“一張圖”和綜合監管平臺建設，加強土地整治綜合監管.實現土地整治項目全面、全程信息化監管.

五是加強土地整治管理隊伍建設.健全土地整治機構，完善管理職能，充分發揮土地整治機構的研究咨詢、政策建議、技術服務和執法監督.有計劃有針對性地加強相關人員的培訓，最終建立起一支精干、高素質的土地管理和執法隊伍.

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1673-260X（2015）12-0125-03