縣級事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀及措施

橫山縣財政局 曹斌

內(nèi)部控制原本是單純的企業(yè)管理學(xué)分支，是一類管理控制方法的總稱，但由于具有非常高的管理能效與泛用性，所以其應(yīng)用領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，在政府機(jī)關(guān)、行政事業(yè)單位也得到了較為合理的應(yīng)用。我國在2012年底正式發(fā)行了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》后，內(nèi)部控制更成為了各級事業(yè)單位管理的必要手段，普及度與應(yīng)用度都得到了極大提高。本文將以縣級事業(yè)單位為針對對象，分析內(nèi)部控制目前的應(yīng)用情況，并提出優(yōu)化措施。

一、縣級事業(yè)單位的內(nèi)部控制特征

縣級事業(yè)單位屬于相對基層的事業(yè)單位，因而在內(nèi)部控制上有一些獨特之處。具體來說，由于處于基層，內(nèi)部控制項目的規(guī)模相對較小，但在分類上比較瑣碎、繁雜；內(nèi)部控制風(fēng)險的來源比高層更多，而且風(fēng)險大多與外部環(huán)境聯(lián)系緊密，控制難度更高；內(nèi)部制衡的片面性較強(qiáng)，目光相對短淺，而且由于各部門的聯(lián)系更為直接，對控制監(jiān)督有更高的需求；內(nèi)部控制目標(biāo)的動態(tài)性過強(qiáng)，有時其變化幅度甚至?xí)鰞?nèi)部控制制度的規(guī)定范疇。以上四方面的特征為內(nèi)部控制規(guī)范中四項原則的落實造成了阻礙，因此縣級事業(yè)單位對內(nèi)部控制提出了較為特殊的需求。

二、縣級事業(yè)單位的內(nèi)部控制需求

(一)縣級事業(yè)單位對內(nèi)部控制的全面性需求

對縣級事業(yè)單位來說，內(nèi)部控制既要能控制經(jīng)濟(jì)活動的總體決策，保障事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)運作的大方向無誤，又要能控制經(jīng)濟(jì)活動細(xì)致、具體、繁多的執(zhí)行過程，監(jiān)督每一個環(huán)節(jié)的運作情況，因此，縣級事業(yè)單位對內(nèi)部控制具有全面性需求[1]。因為縣級事業(yè)單位具有控制對象繁多、瑣碎的特征，所以這種全面性需求更為強(qiáng)烈。

(二)縣級事業(yè)單位對內(nèi)部控制的安全性需求

無論哪個層級的事業(yè)單位，其內(nèi)部控制必然面臨控制風(fēng)險，這些風(fēng)險絕大多數(shù)是經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險與業(yè)務(wù)風(fēng)險，前者包括資金短缺風(fēng)險、資金撥付風(fēng)險、資產(chǎn)安全風(fēng)險等，后者包括行政審批風(fēng)險、權(quán)利濫用風(fēng)險、監(jiān)管風(fēng)險、行政執(zhí)法風(fēng)險等。這些控制風(fēng)險為內(nèi)部控制提出了安全性需求[2]。縣級事業(yè)單位的控制風(fēng)險中，有相當(dāng)一部分與外部環(huán)境有過于緊密的聯(lián)系，所以很難憑借純粹的內(nèi)部控制手段實現(xiàn)完全控制。這種情況一定程度上擴(kuò)展了縣級事業(yè)單位安全性需求的需求范圍，換言之，縣級事業(yè)單位的內(nèi)部控制對單位內(nèi)部、內(nèi)外接口甚至相關(guān)聯(lián)的外部環(huán)境都提出了安全需求。

(三)縣級事業(yè)單位對內(nèi)部控制的制衡性需求

根據(jù)財政部的相關(guān)規(guī)范可知，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制需要遵循制衡性原則，一方面提高事業(yè)單位內(nèi)部各個部門的相互配合程度，保證日常工作的執(zhí)行效率，另一方面令不同部門之間可以相互制約[3]。縣級事業(yè)單位下屬的各個部門的聯(lián)系往往比較直接，部分部門的工作領(lǐng)域甚至有較大的重疊，因此部門之間的矛盾比較嚴(yán)重，部門交流不暢、相互漠視的現(xiàn)象時有發(fā)生。這就更需要通過內(nèi)部控制手段對各個部門加以制衡，明確各個部門的分工、責(zé)任、義務(wù)、權(quán)利，并適當(dāng)平衡，消減內(nèi)部矛盾，這樣才能實現(xiàn)進(jìn)一步的相互制約。

(四)縣級事業(yè)單位對內(nèi)部控制的適應(yīng)性需求

內(nèi)部控制是一種針對性較強(qiáng)的管理控制手段，因此在實際應(yīng)用中對適應(yīng)性的需求很高。縣級事業(yè)單位原本就視地域、行政區(qū)劃的不同而存在較大的差異，而且因為與外部環(huán)境聯(lián)系緊密，容易受到外界影響，所以一套內(nèi)部控制方案基本不可能長時間、大范圍的適用。為了保證內(nèi)部控制方案與縣級事業(yè)單位的適性，除了要根據(jù)事業(yè)單位的具體特征訂立各自的內(nèi)部控制方案外，還要注意定期對內(nèi)控控制方案進(jìn)行更新。

三、縣級事業(yè)單位的內(nèi)部控制現(xiàn)狀

(一)控制意識分歧較大

根據(jù)相關(guān)調(diào)查可知，隨著內(nèi)部控制相關(guān)規(guī)范的出臺與實施，縣級事業(yè)單位的工作人員大多已經(jīng)對內(nèi)部控制的重要性有了足夠的認(rèn)識，但在對內(nèi)部控制主要方向的看法上存在著較為嚴(yán)重的分歧。目前來看，事業(yè)單位工作人員除了對內(nèi)部財務(wù)控制的看法較為統(tǒng)一外，對其他控制目標(biāo)的看重程度都存在很大的差異，具體來說，縣級事業(yè)單位無法決定內(nèi)部控制的第二重點是信息控制、合法控制、發(fā)展控制還是運營控制。這種控制目標(biāo)的不明確令內(nèi)部控制產(chǎn)生了一定的混亂，控制能效被削弱了。

(二)控制環(huán)境比較惡劣

如前文所述，縣級事業(yè)單位的內(nèi)部控制有兩個重要的控制環(huán)境，一個是內(nèi)部環(huán)境，一個是外部環(huán)境，二者相互依存，相互影響[4]。從目前內(nèi)部控制工作的展開情況來看，外部控制環(huán)境相當(dāng)惡劣，由于事業(yè)單位的內(nèi)部控制剛剛開始實施不久，對外宣傳比較薄弱，所以外部人士對內(nèi)部控制的了解程度還比較低，兼之內(nèi)部控制的不透明程度很高，外界意見比較大。這種不滿更影響到縣級事業(yè)單位的內(nèi)部環(huán)境，對內(nèi)部控制的推行造成了一定程度的阻礙。

(三)財政控制難度過高

行政事業(yè)單位的財政運作情況往往非常復(fù)雜，尤其是縣級事業(yè)單位，不僅資金來源繁多，運用分配瑣碎，資金流動曲折，而且許多資金有多重管理模式，即使是專業(yè)財會人員也很難勝任難度如此高的財政控制工作。縣級事業(yè)單位的內(nèi)部財政控制通常由自身固有的財會人員負(fù)責(zé)，但事業(yè)單位大多并非與金融、財政有直接關(guān)系的單位，因此財會人員的專業(yè)程度不高，有相當(dāng)一部分只懂得基礎(chǔ)的財會知識，這些人員根本無法負(fù)擔(dān)連專業(yè)人員都覺得困難的內(nèi)部財政控制工作。

(四)控制制度落實困難

以財政部頒布的內(nèi)部控制規(guī)范為依據(jù)，各縣級行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度已基本趨于完善，但這些制度目前的落實情況并不理想。導(dǎo)致控制制度落實困難的原因除了上述的目標(biāo)不明、環(huán)境惡劣、人才短缺外，還有兩點主要原因：其一是在訂立內(nèi)部控制制度時好高騖遠(yuǎn)，脫離實際情況，訂立了超出自身執(zhí)行能力的制度[5]；其二是沒有建立與內(nèi)部控制配套的監(jiān)督審查體系，相關(guān)人員對制度落實缺乏積極性。

四、縣級事業(yè)單位的內(nèi)部控制措施

(一)通過交流學(xué)習(xí)統(tǒng)一控制意識

縣級事業(yè)單位的相關(guān)人員之所以會對內(nèi)部控制目標(biāo)產(chǎn)生諸多認(rèn)識差異，主要是因為對國家相關(guān)規(guī)范的了解程度不一，部分人員對內(nèi)部控制的了解不夠到位，混淆了內(nèi)部控制的最終目的和衍生價值。為了令全體人員對內(nèi)部控制的認(rèn)識統(tǒng)一起來，最好的措施就是彼此交流學(xué)習(xí)，提高縣級事業(yè)單位對內(nèi)部控制的總體認(rèn)知程度。另外一方面，這種交流學(xué)習(xí)同時還可以加強(qiáng)各個部門的聯(lián)系與相互認(rèn)知，緩解部門矛盾，對內(nèi)部控制制衡性需求的滿足有著積極意義。

(二)通過擴(kuò)大宣傳改善控制環(huán)境

縣級事業(yè)單位對內(nèi)部控制的宣傳不能再局限于內(nèi)部宣傳，要更積極地走出去，借助媒體的力量，提高外部人士對內(nèi)部控制的認(rèn)知，營造更為友好的外部環(huán)境。同時，要加強(qiáng)內(nèi)部環(huán)境對外部環(huán)境的影響力，讓內(nèi)部環(huán)境去改善外部環(huán)境，而不是被外部環(huán)境的負(fù)面作用所影響[6]。此外，也要嘗試提高內(nèi)部控制的透明程度，通過網(wǎng)站、電子公示板等媒介，將內(nèi)部控制的過程和結(jié)果適當(dāng)公布出來，既能增進(jìn)社會對內(nèi)部控制的了解，又能提高內(nèi)部控制的監(jiān)督能效。

(三)通過外部合作完善財政控制

由于事業(yè)單位內(nèi)部財政控制的復(fù)雜程度過高，想在短時間內(nèi)將原有財會人員的水平提升到能夠負(fù)擔(dān)這種工作需求并不現(xiàn)實，所以為了解決當(dāng)下的內(nèi)部財政控制問題，需要借助外部專業(yè)人士的力量。縣級事業(yè)單位可以考慮從專業(yè)金融或財政機(jī)構(gòu)聘請專業(yè)的財會人員，將他們和原有的財會人員編組成內(nèi)部財政控制的負(fù)責(zé)團(tuán)隊，由專業(yè)財會人員負(fù)責(zé)提供必要的財政知識，由原有財會人員提供事業(yè)單位的財務(wù)運作經(jīng)驗，以此維持內(nèi)部財政控制體系的正常運作，同時還可以提高原有財會人員的工作素質(zhì)。

(四)通過強(qiáng)化監(jiān)督落實控制制度

內(nèi)部控制制度的落實是一項綜合性工作，因此首先要落實上述三項措施，為控制制度的落實奠定必要的思想基礎(chǔ)、環(huán)境基礎(chǔ)、人力資源基礎(chǔ)，然后還要對內(nèi)部控制制度進(jìn)行合理化優(yōu)化。具體來說，一方面要優(yōu)化控制制度本身，結(jié)合縣級事業(yè)單位的實際條件與工作能力，調(diào)整控制制度在落實上的難易度，另一方面要建立內(nèi)部控制的配套制度，尤其是監(jiān)督制度，通過嚴(yán)格的監(jiān)督、審查、評估確定內(nèi)部控制制度的落實情況，提高相關(guān)人員的工作積極性。

總之，內(nèi)部控制已經(jīng)在我國的各級事業(yè)單位中得到了全面的展開，其實施能效的差異也逐漸顯現(xiàn)出來。各縣級事業(yè)單位可以適當(dāng)參考內(nèi)部控制能效較為優(yōu)益的同類單位，吸收其內(nèi)部控制措施中的優(yōu)秀之處，與自身的實際情況相結(jié)合，盡快提高自身的內(nèi)部控制水平。

[1]陳海濤.事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)不足及治理對策[J].企業(yè)科技與發(fā)展,2012（15）

[2]張慶龍，聶興凱.政府部門內(nèi)部控制研究評述與改革建議[J].會計研究,2011（6）

[3]陳麗君.加強(qiáng)縣區(qū)級行政事業(yè)單位內(nèi)部控制已勢在必行[J].財經(jīng)界（學(xué)術(shù)版）,2011（11）

[4]徐國強(qiáng)，朱宇，李宇立.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實證研究[M].東北財經(jīng)大學(xué)出版社,2010

[5]傅韶松.我國事業(yè)單位內(nèi)部控制體系分析與方案設(shè)計[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù),2012（4）

[6]孟悅.基于內(nèi)部控制的事業(yè)單位資產(chǎn)管理：模式設(shè)計與實現(xiàn)路徑[D].東北財經(jīng)大學(xué),2013