新時期我國水利基礎設施投融資方式研究

四川省綿陽武都引水工程建設管理局 俞軍

新時期我國水利基礎設施投融資方式研究

四川省綿陽武都引水工程建設管理局 俞軍

城市化京城的順利開展離不開城市的基礎設施建設，然而與我國現階段城市化進程形成鮮明對比的就是城市基礎設施建設嚴重滯后，其中項目建設資金的通融問題是造成這一現象的重要因素。本文從綿陽市水利基礎設施建設概況出發，分析了現有水利設施投融資模式的瓶頸，并在此基礎上提出了水利基礎設施投融資模式創新策略以及相關的政策性建議。

水利基礎設施 建設 投融資

一、綿陽市水利基礎設施建設概況

隨著國家經濟建設的推進，國家對水利基礎設施建設的投資力度不斷加強，但仍有地區水利設施建設并不到位，無法滿足人們日益增長的社會需求。綿陽市在水利設施建設方面盡管已經頗具力度，但由于大型骨干水源工程的缺失，導致轄區內水利設施建設并不完善，對水源儲蓄能力有限，已經影響到綿陽地區的整體供水需求。目前，綿陽地區大中小各類水庫共計803個，水容積總計9.48億立方米；小型水庫總計793處，總供水能力保持自.621億立方米；小微型水塘圍堰居多，共計60490處。總體來講，綿陽市總體供水緊張，并且水庫建設多為上世紀80年代建成，其主要目的是為了防洪和發電，而應用于民用的灌溉、養殖、生產用水不足，并且由于這類水塘圍堰建設多為小微型，因而在抗洪方面所發揮的作用也并不明顯。綿陽地區總體蓄水能力無法抵御大強度洪峰的侵襲，對自然在災害的抵抗你能力有限，并且從水庫的分布情況著手進行分析，綿陽市整體水利發展雖然維持在一定的平衡水平，但基礎設施讓然相對滯后。

針對這種局勢，綿陽市近年來出臺并實施一系列水利基礎設施建設方面的政策法規，并且圍繞“再造一個都江堰灌溉區”以及“全域灌溉”的中心，積極推進區域水利設施建設，并且以城鄉統籌的方式推進產村融合，極大的促進了地區水利建設的發展。同時，綿陽市政府牽頭開建武引二期灌溉渠工程，其核心圍繞金峰水庫、梓潼鳳凰水庫、燕爾河水庫、江油沉水水庫、西梓干渠等，并且引入開茂水庫建設、鹽亭新華水庫、草溪河水庫等一些列水利工程，使綿陽地區水利建設現狀得到極大改善，并且著眼于農村建設，在水利方面以興修農田水利為主，對其中99座水庫進行抗險加固，加快建設涪城區、三臺、江油的水利聯線，使區域范圍內2000公里的渠道配套防滲工程建設順利推進與實施。此外，綿陽市大興土木耗資7500萬元加強農村地區飲用水的水源建設，緩解了當地15萬農村人口用水緊張的局面，并先后投入2.13億元對中小河流的防洪抗洪堤壩進行建設。

二、現有水利設施投融資模式的瓶頸

(一)投資總量有限

政府在投資方面的扶持力度有限。我國水利工程資金不足情況由來已久，國家在水利設施方面的建設速度明顯滯后于經濟的發展速度，導致在農村耕地地區防洪抗旱工作無法得以有效開展。同時，我國在水利設施建設方面，主要是以政府為主導來籌措資金，其中多數資金都是有政府財政來承擔，但中央在水利建設的資金投入方面，僅僅會提供一定的資金支持，而其中80%的資金則是由省、州、縣來自主籌措，而地方財政對于水利建設這種大型工程在財政上明顯乏力。中央對于水利建設采取固定配給的方式，因而地方財政出資決定了地方水利工程能否正式上馬，但地方財政多數用于經濟建設，在基礎設施建設方面的投入較少，財政支出較為乏力，因而無法滿足項目的資金缺口，造成即便是上馬項目也多由于資金中斷而被叫停，甚至長時間無法完成并投入使用，造成水利工程的閑置和荒廢，反而對政府財政產生負面的影響。

(二)資金來源較窄

水利基礎設施建設的資金來源相對較窄，在資金來源方面比較單一，主要都是中央財政根據地區實際情況來進行劃撥，并且在地方財政的引導下籌資來完成。由于每年興建的水利項目不止一個，這使得僅僅依靠中央與地方財政遠遠無法滿足水利基礎設施建設的投資需求。一方面，水利基建設施在投資方面缺乏充足的信貸資金作為補充，金融機構運轉多是以盈利為目的的，而水利設施的建設在盈利方面并不明顯，這也使金融機構注資水利設施建設的積極性不強，這種公益性設施建設與金融機構的目標不一致。同時，國家財政多數也是以信貸方式來為水利基礎設施來進行投資，在地方采取雙重投資的做法顯然并不可取，這種只有社會效益的水利設施建設工期長、盈利薄、公益性強，這些特點使其很難在金融機構中獲得充足的帶寬；另一方面，水利設施民間融資也同樣存在難度。水利設施建設盡管是惠民工程，但是多數農戶并沒有出資興建水利設施的意愿，即便存在也多事由于洪澇、干旱等自然因素條件下被迫實施的。同時，水利設施回報時間長，人們對于這種長時間的投資所存在的不確定性心存疑慮，導致民間投資的熱度不高，農戶投資意愿較低。此外，政府在民間資本進入國家水利基礎設施建設的門檻較高，沒有相關的政策加以促進與扶持，這也是導致民間資本難以進入水利設施建設的原因之一。可見，我國地方興建水利基礎設施所擁有的融資渠道比較狹窄，亟待政府出臺相應的政策法規來加以完善。

(三)產權不明晰

在綿陽市區域范圍內存在9座中型水庫，這些水庫均為國家所有，以政府委托的方式來進行管理，其中涉及的產權關系比較混亂。政府是所有權人，同時有具有經營權，但在實際的經營過程中卻外包給相關的水利工程公司來進行，導致“政企不分”。對于水利工程而言，其公益性的特點決定了應有政府或集體來進行管理。這種復雜的產權關系對水庫的商業化運營中產生一定的影響。歐美發達國家的觀點是，水利基礎設施建的經營是水資源產權中的重要組成部分，對于水資源的利用必須要使其融入到商業化體系中，明確其中的產權關系，使其真正能夠在市場中實現經營與發展，進而使水利基礎設施建設能夠實現收益的最大化，這也會促進其他相關領域向水利基礎設施建設方面進行投資，進而擴大投資面。

三、水利基礎設施投融資模式創新分析

(一)盈利性水利項目融資

經營型的水利工程必須要伸手向資本市場“要錢”，并將盈利所得的一部分還原到資本市場中。公私合營并不是說將其水利工程建設完全交由政府來進行實施，而是要將其形成具有獨立法人資格的企業，并使其成為水利工程的代理，而私則指的是私人投資者以及股東等出資水利工程建設的投資方。

我國水利部門在制定水利項目工程的過程中，對于其管理與運營團隊通常都是由政府劃定和指派的，并且在政府高度干預的情況下，多數投資者對水利工程建設望而卻步，不利于水利工程的募資及其后續運營。水源公司以經營性為前提來獲得銀行信貸加強水利工程基礎設施建設并對企業實施供水進而獲得相應的收益，同時還能夠通過水利工程的運作獲得額外收益，進而向銀行更多的進行借貸實現良性循環。這種方式使水利工程的融資面有所擴大，同時還有利于帶動地方經濟發展，促進產業格局的調整與改變，形成以水養水的綜合性水體工程。

私人企業注資水利工程其根本目的就是追求經濟效益，為了化解其中的風險，可以用水利工程的長期受益來償還金融機構的貸款，并且當存在潛在風險時，可以將其轉移到相應的子公司上，依托于子公司來確保信貸資金的安全性，進而使水利工程建設融資難的局面得以改善。

(二)公益性水利項目融資

水利項目的公益性主要體現在防洪灌溉方面，其最終索要實現的目的也是要獲得一定的經濟效益與社會效益，從這個角度來講，在資本市場中募集資金存在很大難度，這種長期回報并且具有一定風險性的項目勢必要由政府來承擔，因而要充分發揮政府的導向性作用，積極推行水利工程扶持政策，并且將工程的經營權轉交給水源公司來進行。同時，政府以此來實施信貸，在收益中劃撥出一部分來作為水源公司的代理運營費用，并且更容易從銀行中獲得相應的貸款。水源公司在享受水利工程利潤的同時要進行相應的質押擔保，在償還不足時從水源公司的利潤中劃撥出一部分交予政策性銀行。

四、水利基礎設施投融資政策建議

(一)政策上適當加強支持力度

盡管我國水利資源較為豐富，但發展卻幾部平衡，農村水利設施建設亟待提高，這對帶動農村經濟發展也具有很大的推動作用。因此，針對這種不平衡性采取差異化的政策來實施水利基建設施的建設，政府需要以其公益性特點作為著眼點，通過不同的財政政策來進行刺激，確保地方財政在水利基礎設施建設方面的資金能夠更加充足。

(二)建立多元化投入機制

我國農村經濟相對落后，在水利設施建設方面的民間融資相對乏力，因而需要加快構建多元化的投入機制。給予水利工程相關企業發放債券的窗口，將其引入到市場經濟中，調動社會各界的力量來共同致力于農村地區民生的改善，強化農田水利建設，改變當前農村地區水利基建設施薄弱的局面。

(三)金融機構加強對水利設施的支持

政府對于融入到市場經濟中的水利基礎設施工程項目要給予肯定的態度，并且引導商業銀行來向水利項目注資，在政策的驅動下，降低商業銀行在此方面的信貸利息，并且形成長、中、短等階梯式的貸款形式，并構建風險補償機制，政府貼息或免息，使水利工程基礎設施建設在資金方面更具穩健性。同時，在政策方面放寬水利基建工程在銀行的信貸門檻，運用貨幣信貸等途徑確保水利基礎設施建設在資金方面流動性，并形成有效的正向激勵。

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[3]高強,李鵬進.我國城市基礎設施建設投融資現狀及對策研究[J].開發研究;2012(02)

10.16266/j.cnki.cn11-4098/f.2015.11.058