成本收益分析方法適用的司法審查——以美國法上“護河者案”為中心的考察

鄭雅方

在20世紀80年代以前，成本收益分析方法雖在美國行政法上得到了初步運用，但并未贏得普遍認可。1981年里根總統發布12991號行政命令，要求政府主要行動必須經過規范的成本收益分析，這使成本收益分析方法在聯邦政府層面得到了廣泛應用;〔1〕Anthony E．Boardman，David H．Greenberg，Aidan R．Vining＆ David L．Weimer，Cost Benefit Analysis:Conceptsand Practice，pearson，2006，p．5;Exec．Order No．12991，46 Fed．Reg．13，193(Feb．17，1981)1994年克林頓又發出12866號行政命令，表明了政府運用成本收益分析的決心，并強調在聯邦規制和決策層面，兩黨一致支持運用成本收益分析方法。〔2〕Exec．Order No．12，866，3 C．F．R．638(1993)，reprinted as5U．S．C．§601(1994)與此同時，議會也通過了許多法令，要求政府機構進行成本收益分析，〔3〕See Edward R．Morrison，“Judicial Review of DiscountRates Used in Regulatory Cost－Benefit Analysis”，65 U．Chi．L．Rev．1333，1333(1998)該文中引用了大量的關于成文法中適用成本收益分析方法的規定。美國儼然成了一個“成本收益型”國家。目前，奧巴馬政府對成本收益分析原則在行政規制中的運用更是推崇至極。在過去十五年里，僅環境保護署(Environmental Protection Agency)在成本收益分析上就花了上千萬美元。〔4〕See Richard D．Morgenstern ＆ Marc K．Landy，Economic Analysis:Benefits，Costs，Implications，in Economic Analyses at EPA:Assessing Regulatory Impact，RFF Press，1997，pp．455，461 －462．美國公法學者桑斯坦在其專著《成本收益國家》中指出成本收益分析方法在美國行政法中的發展還處于初始階段，隨著運用的日漸頻繁，其也將面臨一系列的挑戰。〔5〕See Cass R．Sustein，“The Cost－Benefit State:The Future of Regulatory Protection”，American Bar Association，2002．其中，備受關注的問題包括:對于適用成本收益分析方法，行政機關是否擁有自主權?法院作為中立裁判者，應當如何對行政機關基于成本收益分析的規制措施進行審查?如何選擇適用法律解釋方法?本文希冀以美國《清潔水法案》第1326條(b)款的司法適用引發的案例紛爭為切入點，對上述問題予以初步的回應。

一、“安特吉公司訴護河者公司”一案引發的爭論

安特吉公司訴護河者公司案是由美國聯邦最高法院于2009年4月做出的終審判決。〔6〕See Entergy Corp．v．Riverkeeper，Inc．，556 U．S．208(2009)，以下簡稱“護河者案”。安特吉公司(以下稱為“上訴人”)是發電廠的運營商(Power plant operator)，護河者公司(以下稱為“被上訴人”)是一個環保組織(Environmental group)。

本案爭議涉及《清潔水法案》(Clean Water Act)第1326條(b)款的適用。1972年，議會修改了《清潔水法案》，第1326條(b)款對發電廠的核心裝置——冷卻進水系統(cooling water intake structures)做出規定〔7〕冷卻進水系統將水從自然資源中提取出來，防止電廠的動作系統溫度過高，但這個過程，往往伴隨著對水資源內部有機物的損害。上訴人作為發電廠的運營商，在發電過程中需要運用此種“冷卻進水系統”，所以其運營過程必須滿足《清潔水法案》中的相關規定。，并制定了一系列的標準。其中，包括“第一階段規則”和“第二階段規則”。前者主要針對新設立的發電廠，后者則針對現存的大型發電廠。在第一階段中，環保署強制規定發電廠使用“閉合循環冷卻系統”;而在“第二階段規則”中，確立了“國家標準”(national performance standard)，沒有強制發電廠使用“閉合循環冷卻系統”，且規定了“成本收益的替代性遵守”(cost－benefit compliance alternative)，只要發電廠能夠證明遵守“國家標準”的成本遠遠高于收益，即允許發電廠根據其具體情況選擇類似于“國家標準”的替代系統。相對“第二階段規則”的要求來說，“閉合循環冷卻系統”對環境的損害較小，但成本較高，這也是引發被上訴人反對的緣由。

被上訴人主張，環保署確立“第二階段規則”時，不應當運用成本效益分析方法，理由在于《清潔水法案》第1326條(b)款并沒有明確授權，“最小化”一詞，是指所有的技術必須將損害降到最低程度。第二巡回法院接受了被上訴人的主張，判決環保署根據《清潔水法案》第1326條(b)款制定相關標準時，不允許運用成本收益分析，因此撤銷了環保署的規定。上訴人上訴至聯邦最高法院，要求法院重新審查第二巡回法院的判決。聯邦最高法院做出判決，環保署可以運用成本收益分析確定國家標準，也允許發電廠確定類似標準。

美國聯邦最高法院認為本案的爭議點在于，針對冷卻進水系統，《清潔水法案》第1326條(b)款是否授權環保署在確定可以獲得的最好技術時運用成本收益分析方法。

二、“護河者案”中法官的意見

在美國聯邦最高法院，斯卡利亞法官是文本主義解釋的代表人物。在本案中，他認為:(1)對于《清潔水法案》第1326條(b)款中“最好的技術”，第二巡回上訴法院認為應解釋為“最有優勢”，也就是說“使環境的不良影響降到最低，應以技術而不是以成本為導向”。斯卡利亞法官認為這只是一種可能的解釋，按照通常的理解，它應該是指最有效率，或單位成本最低，盡管這不一定能將不良影響降到最低。對《清潔水法案》第1326條(b)款中“環境的不良影響最小化”的問題，斯卡利亞主張“最小化”只是一個程度的表述，不能機械地認為立法機關要求相關技術一定要達到這樣的效果。結合其他條文，可以看出立法機關的意圖是希望減少污染，在確定技術標準時，給予行政機關一定的自主權，包括考慮相關的成本和收益。(2)由于《清潔水法案》的其他四個條款明確規定考慮成本因素，上訴人推斷出即使1326條(b)款沒有明確的規定，也可以立法機關禁止使用成本收益分析方法。斯卡利亞法官則認為，《清潔水法案》第1326(b)款的措詞和目的與其他條款并不一致，沒有理由用其他條款中的強制性規定來對《清潔水法案》第1326條(b)款做限制性解釋。如果按照上訴人的邏輯，法律的沉默意味著禁止的話，那么環保署在履行《清潔水法案》第1326條下的相關義務時，就不能考慮任何因素，這從邏輯上看相當不合理。(3)對于早期的“懷特曼訴美國運輸公司案”，〔8〕See Whitman v．American Trucking Ass’ns，531 U．S．457(2001)，以下簡稱“美國運輸公司案”。法院是在針對該法案特殊的法律和歷史語境下做出的判決，與本案是不能同日而語的。因此，法律的空白最好解釋為限制行政機關的自主決定權，但在本案中不能適用。基于此，斯卡利亞法官得出結論:環保署運用成本收益分析方法確定國家標準，是為了避免成本和收益的差距過分懸殊這類極端情況的出現，是合理的，應當支持。

布萊耶法官對大多數法官的意見部分支持部分反對。總體來說，布萊耶認同大多數法官的觀點，但他主要是從《清潔水法案》立法進程和歷史角度來闡明其立場:首先，從該法案的背景來看，立法機關的意圖并非禁止成本收益分析方法的運用，而是希望行政機關在規制中盡量減少使用這一分析工具，主要是因為擔心一個正式的成本收益分析方法需要花費大量的時間，可能會延緩規制的進程，而且行政機關可能更多地關注容易量化的因素而忽略難以貨幣化的因素，進而導致決策缺乏正當性。但是，這并不意味著絕對禁止使用這一分析方法。因為任何決策都免不了對其優勢和劣勢進行比較分析，其實也就是比較其收益和成本，如果一味反對的話，很可能得出非理性的結論。從環保署30年來對立法意圖的合理解讀和具體實踐來看，“國家標準”的規定是合法的。它運用成本收益分析，主要是為了避免出現成本和收益比例完全不合理(wholly disproportionate)的情況，環保署相信這也是立法機關所不愿意看到的。

隨后，布萊耶提出了反對意見，“第二階段規則”允許發電廠對“國家標準”做出調整，只要能夠證明遵循這一標準的成本遠遠高于收益。在這里，環保署的措辭是“遠遠高于”，不同于30年來一直使用的“比例完全不合理”。對于這一改變，究竟只是說法不同還是有其他意圖，環保署并沒有說明原因，所以應該將該規定撤回并要求環保署闡明這一問題。

史蒂文斯(Stevens)法官是持反對意見的少數派法官的代表。他同意第二巡回法院的觀點，環保署對《清潔水法案》第1326條(b)款的解讀是錯誤的，法律既沒有明示也沒有默示地授權，允許環保署在確定規制標準時運用成本收益分析。史蒂文斯對成本收益分析方法的適用是持悲觀態度的。他認為:首先，成本收益分析方法在環境保護方面爭議較大，通過這種分析方法得到的結果，往往并不能實現環境保護利益的最大化。其次，無論如何，是否運用這一分析方法應由立法機關明確授權。換言之，如果立法機關有意推行這一方法，在法律條文中一定會有明確體現。在“懷特曼訴美國運輸協會案”中，法院已經明確判決不能將法律的含糊不清視為默示授權，本案應當遵循先例。最后，《清潔水法案》中有其他條文明確規定運用成本收益分析，所以《清潔水法案》中第1326條(b)款的沉默就應視為禁止使用。

成本收益分析方法在美國行政法中的應用，目的是為最優決策提供信息，提高公眾參與及透明度，改善政策的科學化形成過程，同時也給法官審查提出了挑戰，法官經常因為職業特點而在法律解釋與政策選擇之間存在分歧。同時，成本收益分析方法的適用雖然是合法的，但在美國國內的爭議非常大，受到的批評與質疑非常多，聯邦最高法院的法官們也各持己見，對這個問題的司法判斷態度極其審慎，導致了對成本收益分析方法適用與否的判斷因案而異，而并非尊讓。

三、相關判例的擴展性分析

與“護河者案”直接相關的判例，主要有國家資源保護委員會訴美國環保署案、〔9〕824 F．2d 1146．密歇根州訴美國環保署案、〔10〕213 F．3d 663;2000美國環保署訴動輸協會案。〔11〕531 U．S．457(2001)就環保署是否可考慮成本因素，這三則案例中的法官多數意見分別認為:可以考慮，但不可作為主要因素;推定為不禁止考慮成本因素;不能解讀為對環保署考慮成本因素的授權。〔12〕此外，美國勞工聯盟和行業組織代表大會的產業工會部訴美國石油局案、美國紡織品生產協會訴多諾萬案、防腐配件生產企業訴美國環保署案，也涉及了對成本收益分析的司法審查。詳細案情，分別參見448U．S．607(1980)，452 U．S．490(1981)，947 F．2d 1201;1991。

謝弗林案是美國行政法歷史上引用率最高的判例，〔13〕See Chevron U．S．A．Inc．v．Natural Resources Defense Council，Inc．，467 U．S．837(1984)．它確立了法院在審判行政案件時對行政機關專業性判斷尊讓的司法審查規則。美國聯邦最高法院基于謝弗林案，確立了“謝弗林兩步法”(謝弗林規則)，規定了法官審查行政法規范的解釋時所應遵循的步驟。具體來說:第一步，應確定立法機關是否對爭議的問題做出了明確的規定，如果是的話，法院的判決和行政機關的規制措施都應該體現立法機關的意圖。如果法律沒有規定或規定模糊不清，則要進入第二步，即法院應確定，行政機關的規制措施是否有成文法的許可，而不應該將自己的理解強加于行政機關。這一原則體現了法院對行政機關行使專業性解釋權的尊讓。

謝弗林案所體現的司法審查規則是，行政機關負責公共政策的制定，對公共利益進行平衡，這是憲法賦予的職責。法院對于這一行政權力不應過多地干涉，只要是合理的判斷，法院都應給予支持。在“護河者案”中，法官并沒有極力地主張適用“謝弗林規則”，在一定程度上反映了法院對行政機關適用成本收益分析方法予以司法判斷的審慎態度。

“護河者案”之前的美國運輸公司案，〔14〕See Whitman v．American Trucking Ass’ns，531 U．S．457(2001)．其爭議焦點在于根據《清潔空氣法案》109條，環保署在制定“國家外部空氣質量標準”時是否可考慮成本因素。法院的結論是:《清潔空氣法案》模棱兩可的規定，不能解讀為對考慮成本因素的授權。

在“護河者案”中，多數法官并沒有遵循“美國運輸公司案”這一先例，理由主要有以下三點。第一，兩個法案的立法進程和歷史截然不同，不能機械地照搬先例。第二，兩法案中條款的措辭不同。《清潔空氣法案》對空氣質量規定的標準是“足以保護公眾健康”，《清潔水法案》的規定是“可以獲得的最好技術”。前者較明確，后者比較寬泛，不能以相同的方式解讀。第三，“美國運輸公司案”中法院決定禁止使用成本收益分析方法，只是確認了華盛頓巡回法院20年來對《清潔空氣法案》的解讀，立法機關對此沒有異議。而“護河者案”中法官面臨的情況相反，因為環保署30年來對法案的理解和實踐，都表明法律允許使用成本收益分析方法。〔15〕See Entergy Corp．v．Riverkeeper，Inc．，556 U．S．208(2009)．基于這些區別，不應該片面地追求遵循先例，而不考慮本案的現實情況，否則就有違個案的正義。在英美的判例法中，存在著一個很重要的原則，即區分原則(distinction)。法官對于眼前的案件，通常要與之前同一法院或上級法院的先例，進行事實和適用法律上的比照，如果眼下的案件基于重大事實而導致不能適用先例確立的法律規則和原則，那么法官就很可能推翻先例或者調整對先例的適用。

“護河者案”爭議的核心是“《清潔水法案》第1326(b)款是否授權環保署在確定可以獲得的最好技術時運用成本收益分析方法”。關于這一點，法律的規定模棱兩可，大多數法官認為環保署的解釋是合理的，應當予以尊讓。法官在判決意見中并沒有提供充分的理由說明，只提到環保署運用成本收益分析方法是為了避免成本和收益的差距過分懸殊，對企業造成不合理的負擔。可見，法官尊讓環保署的意見，實質上是針對成本收益分析方法的適用規則表明了立場。

根據上述分析，我們可以看出，在面對規制對象的復雜多變、規制技術的層出不窮時，無論是“謝弗林案”、“美國運輸公司案”，還是“護河者案”，法院所體現出的司法謙抑態度非常近似，都允許像環保署這樣的專業機構發揮自己的專業信息優勢，根據現實需求做出自己的專業判斷。謝弗林原則的適用其實是法官對政策的判斷，正如斯卡利亞法官所言:“運用‘謝弗林原則’并非因為它更容易適用，而是因為它明確地反映了政府規制的現實，并滿足它的需求。”〔16〕Antony Scalia，“Judicial Deference to Administrative Interpretation of Law”，1989 Duke L．J．511．

四、“護河者案”對行政法學的發展及其啟示

在“護河者案”中，法官所面臨的棘手問題不是在“正確”與“錯誤”之間做選擇題，而是在兩個在法律上都有可能站得住腳的解決方案之間做選擇。正如以色列法官巴若克(Aharon Barack)所言:“法官的司法裁量權是在兩個或兩個以上有可能的結果中做出選擇，而且這些結果都具有合法性。”〔17〕Aharon Barack，Judicial Discretion，Yale University，1989，p．7．基于上述分析，“護河者案”在美國國內之所以引起很大反響，主要是因為這個案件涉及了兩個爭議較大的問題。一是成本收益分析方法是否應當適用，二是法律規范模糊不清時如何進行法律解釋方法的選擇。這兩點都極大地困擾著法官的判斷。

(一)成本收益分析方法能否適用的判斷標準

布萊耶法官從《清潔水法案》的立法歷史出發，試圖從相關條款探求立法者的意圖。他提出，該法案的主要起草者艾夢德·莫斯基(Edmund Muskie)在向參議院提交的報告中提到，在確定“最具實效的控制技術”時，行政機構要平衡成本和收益，而對于“可以獲得的最好技術”，可以考慮成本，無需考慮收益。〔18〕129 S．Ct．1498(2009)此外，艾夢德·莫斯基在報告中還提到立法機關用“最好的”(best available)這一用語是希望行政機構能夠滿足“合理性”(reasonableness)標準。可以看出，起草者對成本收益分析方法有一定的保留，最主要的原因可以歸結為成本收益分析方法本身有爭議性。

這一分析工具強調從量化的角度對規制的結果進行衡量，這就涉及一些很難貨幣化的東西，如生命、生活環境的安寧、美的感受等。而且，這一方法費時費力，很可能降低規制的效率。即使如此，起草者的措辭是不需要(not required)，而不是禁止(forbidden)，所以沒有任何跡象表明強制禁止使用。立法者微妙的語言表明其有意留下法律的模糊地帶，實際上是允許了行政機構行使其自主權。

與此同時，在《美國法典》第26章“防止和控制水污染”〔19〕See 33 U．S．C．A．§ 1311 ，1314中關于污水控制標準，分別提到了“最具實效的控制技術”(best practicable control technology)和“經濟上具備可行性的技術”(best available technology economically achievable)，并且規定確定上述技術時，應當關注實現減少污染這一目標的成本和收益，以及行政機關認為應當適當考慮的其他因素。

探求立法者的原意，是為了實現安定的法律效果。司法機關解釋法律是為了獲得符合公平正義標準的判決，這也是法律的價值追求。行政法解釋不同于民法解釋，要深刻受到公共政策與公權力的影響。〔20〕王旭:《行政法解釋學研究——基本原理、實踐技術與中國問題》，中國法制出版社2010年版，第183、184頁。這種影響往往體現在行政機關的解釋中帶有對公共政策的考量。行政機關的這種思維方式是由其職能和角色定位所決定的。從權力分工的角度來看，行政機關擁有公共管理的權力，更多地關注其執法過程或者規制的社會效果，這種關注必然會受到輿情或者某一受規制行業的可接受程度的影響，免不了需要立場折中和利弊權衡。另外，它們在某些專業領域有明顯制度能力上的優勢，這種專業性確保了其理性地分析各種決策或規定的可行性，以及選擇也更能實現規制目的的工具和手段。因此，司法機關與行政機關角色定位不同，立場也就有不同的傾向，前者更注重公平正義的法律效果，后者更關注行政權行使的有效性。

“護河者案”中環保署主張運用成本收益分析方法，其目的也是為了防止決策的非理性。如果按照第二巡回法院的判決，強制要求現行的大型發電廠均使用閉合冷卻系統的話，勢必會給電廠的運行增加過分高昂的成本壓力，這種成本遠遠高于其收益。大型發電廠雖是私營主體，但其業務涉及民眾的基本用電需求。面對不堪重負的成本和不合理的限制，運營的自由度被過分束縛，其生產積極性很可能會下降，這樣對整個行業的發展，甚至對國計民生都會有惡劣的影響。所以即使閉合冷水系統能夠在環保方面效果更好，環保署依舊不愿意強制使用，這是基于經濟效率與環境保護的利益平衡。

決策的合理性不可能只關注一個維度，如“護河者案”中使環境污染最小化，并不意味著不惜一切代價去追逐這一目標。公共規制本身就涉及多方利益的衡量，運用成本收益分析方法分析各種決策選擇的后果，綜合考慮各種影響因素，才能做出更趨理性的選擇。本案中環保署制定了一種國家標準，同時還確立了五種可供選擇的類似標準，授權發電廠可以根據自身的經營情況自由選擇。賦予一定限度的經營自主權，可以促使經營主體立足自身情況，破除過多的條條框框，使用成本更低的冷卻系統，不降低經營效率，一定程度上還可以促進技術的創新。這正體現了環保署作為行政規制的靈活性和多樣性。所以環保署主張運用成本收益分析方法，是對《清潔水法案》的正確解讀，是為了獲得經濟和技術上都可行的工具，防止決策的極端化，這滿足《清潔水法案》中提到的“合理性”。

行政機關作決策時，往往會有多處替代性方案，為了實現效果最優，必然要權衡利弊得失，這實際上就是成本和收益的比較。“護河者案”中，第二巡回法院主張，《清潔水法案》第1326(b)款沒有提到環保署要考慮的因素，所以禁止使用成本收益分析方法。如果僅僅因為沒有提到而做此推論，那么環保署將無所適從，它無法確定哪些因素是可以考慮的。另外，如果一味地禁止運用成本收益分析方法，很可能得到非理性的結果，即規制的成本和收益過于懸殊。就如被上訴人所說的，為了保護一條魚或一株水生植物，花成千上萬的成本是沒有意義的。“令環境損害最小化”并不能機械地解讀為“無風險”或“零損害”。因此，成本收益分析方法的使用并非絕對的禁止，也不意味著理所當然地適用。如上所析，簡單地將法律的不明確規定等同于授權，會導致行政機關的權力不受限制，所以必須結合精當的法律解釋方法才能確定行政機關是否授權運用成本收益分析方法。

(二)法律解釋方法的具體選擇

行政機關面對紛繁復雜的社會現實，日新月異的情勢變更，為了保證管制措施或公共決策可以應對社會的需求，往往更加追求靈活性和適時性。“護河者案”中行政機關對運用成本收益分析方法的解釋，正體現了這一點。成本收益分析方法的誕生和發展有其特定的背景，經濟危機凸顯市場失靈，加強政府的規制成為當權者的共識。里根、克林頓相繼推出的行政命令，強調兩黨一致支持在聯邦規制和決策層面運用成本收益分析方法。〔21〕See Edward R．Morrison，“Judicial Review of DiscountRates Used in Regulatory Cost－Benefit Analysis”，65 U．Chi．L．Rev．1333，1333(1998)．這篇文章引證了成文法中要求使用成本收益分析方法，并予以細致的分析。成本收益分析方法只是一個信息分析工具，行政機關之所以大力推廣，最終目的是保障決策更加理性，實現社會福利的最大化。當然，成本收益分析方法本身有著其他替代方法所不可比擬的優勢，和現實的需求正相契合。

如上所述，“護河者案”的爭議在于《清潔水法案》第1326條(b)款是否授權環保署在確定何為“可以獲得的最好技術”時運用成本收益分析方法。爭議的焦點在于，法律沒有明示的情況下，應視為授權還是禁止，這是法院進行司法審查時首先要解決的問題。私法領域往往涉及平等主體之間的權利義務關系，法律假定每個人都是自己利益的最佳決策者，尊重私法自治，一般情況下法律不禁止則視為授權。公法則更多地涉及公權力機關和公共政策，如果適用法無禁止即授權，則很可能導致公權力不受限制，侵犯相對人合法權益。法律不可能如概念法學所主張的那樣，是一個無所不包的萬能法典。再完善的法律也會有漏洞，面對法律的模糊地帶，必須運用一定的法律解釋方法才能判斷，環保署是否能夠得到授權運用成本收益分析方法。

法律解釋的方法大體包括文義解釋、歷史解釋、體系解釋、目的解釋和社會學解釋方法等。歷史解釋、文義解釋通常成為法官的選擇。“護河者案”中布萊耶法官就是歷史解釋的積極倡導者，他認為對立法歷史和進程的精妙使用雖然經常被法官所忽略，但立法辯論、立法起草委員會報告、立法聽證記錄、總統意見等等這些立法的歷史資料，正是探尋立法原意所需要的。〔22〕See Ernest Gelhorn，“Justice Breyer on Statutory Review and Interpretation”，8 Admin．L．J．Am．U．755．而斯卡利亞法官則是文義解釋的倡導者，他認為立法者的意圖完全可以從法律條文中表達清楚，因此應當嚴格地按照條文中分析出來的意思進行法律解釋。

其實，在法律解釋方法的選擇上，并沒有一個定論，也沒有絕對的先后順序。盡管法理學者認為解釋方法需要有先后，但這在司法實踐中并不具有現實意義。從根本上來說，方法的選擇取決于解釋的目的，即法官究竟要通過法律解釋實現什么。因此，通過“護河者案”可以看出，關于是否應當適用成本收益分析方法，其實是一種合目的判斷，法律解釋方法的選擇并不是問題的核心。

(三)“有效性關注”與“合法性關注”之間的博弈

面對法律的真空或模糊地帶，法院和行政機關都有權做出自己的解釋，需要解決的是誰的解釋更優的問題。要考慮規制的影響分析，行政機關不必像法院忠實于法的安定和統一，在“真空的司法實驗室”里制作正義，而是在“各種利益的較量博弈”中尋找實現規制最優效果的途徑。而法院則因為專業性的原因，以法學思維獨有的邏輯，更多關注合法性，而非有效性。

就行政機關而言，司法機關這種開放的態度能夠鼓勵其努力證實自身解釋的合理性。例如，“護河者案”中的減少環境污染，為社會謀取最大福利的問題。要回答這個問題，行政機構必須有充足的依據說服法官，環保署有必要給法官提供一幅清晰的畫面，表明其為什么選擇適用“第二階段規則”而拒絕使用閉合冷卻循環系統，為什么允許發電廠可以采用類似于“國家標準”的系統。換句話說，環保署必須提供成本收益的量化和非量化分析，替代性方案的評估。盡管這樣增加信息負擔，但是“環保署作為決策機構，其日常的工作就包含了信息的搜尋和整合，這是政府規制必不可少的”。〔23〕See Cass R．Sustein，“The Cost－Benefit State:The Future of Regulatory Protection”，American Bar Association，2002．而且這不僅有利于法院的審查，對于環保署本身而言也是有百利而無一害。信息披露本身也是成本收益分析方法的核心環節之一，它可以保證其決策的理性一致，當然最重要是可以證明自己的“清白”，盡可能地避免規制措施受到來自各方的質疑。

就法院而言，運用一定的審判邏輯進行釋法，進行利益的取舍平衡和價值判斷，既要做好最終的決定者，也要避免“外行審內行”的尷尬。如“謝弗林規則”體現的是對行政機關法律解釋的極大尊讓，其實質是承認了行政機關解釋的專業優越性。司法機關不應完全訴諸自己的理解，行政機關在公共規制方面具有天然的專業優勢，人員配置方面有專業人士的智力支持，對特定的決策事項或特殊領域有深入的了解，長時間的研究也積累了一定的信息優勢。如“護河者案”中涉及的環保署，就是法律授權唯一負責實施《清潔水法案》的機關，三十多年的實踐經驗足以使其保持對該領域的敏感性，針對專業問題做出合理的判斷。

因此，從“護河者案”及其他案例關于成本收益分析方法如何適用的司法審查中，我們可以得出的結論是，“有效性關注”與“合法性關注”之間的博弈結果才是最終的司法判斷淵源。

五、結語

綜上所述，成本收益分析方法在當代行政法中發揮了變革行政法學方法論的重要作用，標志著行政決策朝著民主化、科學化、法治化的方向邁進，對我國行政法的發展具有重要的借鑒意義。美國法院在審查成本收益分析方法的適用規則時，采取了極為審慎的審查態度，即在法律沒有明確規定是否可以適用成本收益分析方法的情況下，不能直接推斷為禁止或簡單地視為授權。必須綜合運用法律解釋的方法，探尋立法者的原意，平衡“有效性關注”與“合法性關注”之間的關系，實現法律效果和社會效果的統一。