捕撈限額制度：國際經驗借鑒及我國體制設計

張智一，譚春蘭

（上海海洋大學 經濟管理學院，上海 201306）

1 引言

人類對于自然的開發和利用一直伴隨著人類歷史的發展而進行著，然而近年來人類對自然資源的索取愈加無度，土地資源的有限性使得人們將目光投向水體，漁業這一古老的產業在利益面前，被人類過度索求，漁業產業的發展逐漸走上了竭澤而漁的、非可持續的發展道路，過度捕撈造成的生態問題形勢嚴峻.漁業管理作為漁業產業健康發展的重要保障，其體制設計可以規范漁業者捕撈行為，從而使得產業健康發展，因此我國的漁業管理體制升級尤為重要.本文主要就國際上現階段漁業管理制度的體制設計進行分析，結合我國漁業管理體制設計現狀，對我國實施捕撈限額制度的體制設計進行研究，旨在得出初步結論用以促進我國捕撈限額制度的引入和實施.

在本領域內，國內學者對國際上捕撈限額制度的本身及其實施的必要性、優缺點分析較為充分，慕永通、賈明秀等均對捕撈限額制度進行了透徹的任曦，將其作用機理、制度優勢等作了介紹；楊正勇則從制度實施的交易成本角度進行研究；牟海珍、蘇永華、劉新山、白洋等對國際上的先進經驗進行分析總結，并提出要盡快引入此制度.但是，國內學者對于捕撈限額制度的體制設計分析較少，對于結合我國實際對引入此制度的體制設計研究更是接近空白，因此本文將從此角度出發，以期得出初步結論.

2 概述

總可捕撈量制度（TAC制度）作為在國際上已實施近百年的漁業管理制度，被證實其不僅能為漁業管理提升效率，更能使漁業產業良性運轉.TAC制度主要是在科學測定不破壞漁業種群繁衍的前提下可捕撈量的最大額度來就個體來進行捕撈配額的分配，以配額為限度來進行捕撈的漁業管理制度.其中，分配個體可分為漁船與漁民（包括漁民組織）.TAC制度主要實施國家有美國、加拿大、韓國、日本等國.TAC制度發展至今，已經發展成總量配額制（olympic system），個別配額制（individual quota system，即IQ），可轉讓個別配額制（individual transferable quota system，即ITQ）等多種形式.[1]

ITQ制度作為由TAC制度發展出來的分支制度，其應用更適合現代漁業生產需要，它將捕撈配額作為一種可轉讓的財產進行管理，其讓渡和流轉使得漁業資源能夠得到更加優化的配置.ITQ制度的運行是在確定最大可捕量的基礎上，將最大可捕量合理分配給參與漁業生產的個體，并允許個別個體之間將捕撈配額流轉，從而達到靈活調配捕撈配額，促進捕撈生產的效果.ITQ制度的主要實施國家有新西蘭、冰島、智利、秘魯等國，其實施為當地經濟的發展以及生態平衡做出了相當大的貢獻.

3 典型案例研究

TAC制度與ITQ制度在國際上被廣泛實施，其實施的形式與制度的實施方法引起國情不同而各有不同，作為世界上此制度實施較好的冰島、新西蘭其ITQ制度因設置或改革較為完善而使得其近些年改動較小，身處亞洲的日本則采取沿用TAC制度且因地制宜的按照中央、地方分層管理的方法進行漁業管理.

3.1 冰島

冰島ITQ制度主要基于科學計算的最大可捕量來進行管理，此制度運行的重要基礎由獨立的科研院所進行科學的捕撈基礎數據的分析和計算，對結果進行合理估算后，給出不影響種群繁育的年最大可捕量，并提供給政府部門進行捕撈配額的最終確定，從而進一步進行分配等步驟.

漁業機構設置在政府層面上由漁業部及司法部、港務局共同協作進行統籌管理.司法部的主要職責是配合漁業局及其下屬單位、獨立科研院所、配額交易所、海岸警備隊、港務署等部門制定相關法律法規，以規范捕撈行為、保障制度的實施和推進.漁業部會針對獨立科研院所所提供的當年最大可捕量，經過各方面的權衡和統籌，決定當年最終分配給漁民的最大可捕撈量.漁業部下屬的漁業署負責將總配額下分給漁民，對于冰島來說，這個部分是按照6噸以下小船、外國船只、其余船只來進行分配的.6噸以下小船共同擁有一定比例的配額，這些小船有各自的最高捕撈天數與最高捕撈量的限制，其所擁有配額，可在6噸以下小船間進行轉讓，不能對外轉讓.外國船只遵守外國漁船協定進行管理.其余漁船之間可進行配額的交換，其交換的場所則是配額交易所.

配額交易所的主要作用是按照各個漁業生產個體當年的配額為基準，提供配額交易平臺和交易場所，并將交易信息匯總反饋給漁業署，提供交易信息記錄.漁民按照配額進行捕撈，其行為必須符合司法部制定的各項法律法規.漁業部下屬配備漁業觀察員，其主要職責是對海上捕撈進行監管，而海岸警備隊則是協助進行執法.港務署主要負責漁獲到岸的統計和上報，港務署的信息登記系統與漁業署連通，每日將數據上報給漁業署進行數據收集和匯總上報.漁船則需填寫漁獲日志，并按期提交給獨立科研院所，為科學的數據計算和處理提供基礎數據，此制度如此循環，周而復始，漁業捕撈形成了有機的整體.

3.2 新西蘭

新西蘭ITQ制度的管理和運行主要由漁業部來操作完成.漁業部下設漁業局、申訴機構、認證許可機構及漁業評估小組，這四個部門會分別對制度運行做出貢獻.認證許可機構會根據申請認證或許可證的個體信息，通過信息審核，辦法許可證，只有擁有許可證的捕撈個體才能從事捕撈作業，也只有有許可證的承銷商才可以購買到岸漁獲.漁業評估小組收集捕撈個體和承銷商的各類記錄，從而完成漁業資源的評估，并作出報告提交漁業部作為制定最大可持續產量（MSY）的依據.漁業部根據漁業評估小組給出的數據再結合當年的經濟形勢等信息制定MSY，將此數據提供給漁業委員會，漁業委員會則通過討論提供建議給漁業部長，從而最終由漁業部長確定當年的TAC.配額的分配則由漁業局來負責完成，申訴機構則負責接收來自漁民提出的對配額更改的申訴.捕撈個體按照漁業局分配的配額進行捕撈，其捕撈日志及銷售記錄需每月提交給漁業局和漁業資源評估小組，而承銷商的購買記錄也需提供給這兩個部門.漁業局會按照每月的捕撈量等信息進行監管，漁業資源評估小組則會通過這些基礎信息來對漁業資源的評估進行修正，從而完成制度的循環.

4 中國試點機構設置

4.1 中國漁業管理機構設置現狀

我國漁業管理歷史悠久，自古以來人們就遵守時令進行漁業活動，對于漁業種群平衡也一直篤信與自然和諧相處的理念，我國現階段實施的漁業管理制度為禁漁期制度..但近些年來，從事漁業生產的漁業者逐漸由生計漁業向商業漁業轉化，原本的時令法則漸漸不能滿足他們的需求，從而衍生出了一些列問題.

我國農業部內設機構由辦公廳、政法司、市場司、財務司、科教司、種子局、畜牧業局、農墾局、漁業局等二十個下設機構構成，這些部門的通力合作由計劃司進行統籌協調，各機構各司其職，對我國農業產業的各個領域進行管理.我國現今的漁業管理由農業部下屬的漁業漁政管理局（簡稱漁業局）進行管理，漁業局下設綜合處、漁業政策法規處、計劃財務處、漁情監測與市場加工處、科技與質量監管處、養殖處、漁船漁具管理處、遠洋漁業處、資源環保處（水生野生動植物保護處）、國際合作與周邊處、漁政處、安全監管與應急處（漁港監督處）等十二個處室，分別從漁業生產環節到市場銷售環節進行管理.目前，我國遠洋捕撈及近海、內陸水域捕撈管理只設置了遠洋漁業處一個處室進行管理，并不能全面對遠洋、近海及內陸水域的相關捕撈進行管理，存在一定的管理漏洞.

4.2 中國試點機構設置

基于目前中國漁業管理制度實施現狀，本文建議，首先應將漁業產業的管理體制設計做好，通過建立符合我國基本國情的捕撈配額制度來將漁業管理水平升級.在進行漁業管理相關工作時，依照農業部統籌要求，制定相關管理條例.農業部下屬計劃司主要負責研究提出農業經濟發展戰略并擬定具體實施方案；組織編制農業經濟發展、農業可持續發展中長期規劃及農業區域發展規劃；指導農業各產業間的協調發展與結構調整工作；組織編制農業和農村經濟發展年度計劃；研究分析國內外農業、農村經濟形勢和發展情況，提出政策措施和建議等工作.漁業局在實施計劃司相關規劃的同時，對漁業管理中所存在的各類需要與其他產業協調的問題向計劃司進行反饋，由計劃司統籌協調，進行處理和解決，促進農業各產業間共同進步.

設置專門的、獨立于政府部門的海洋研究院，對漁業資源及生態環境進行定期評估和監測.每年11月1日，海洋研究院將所收集的數據分析匯總給漁業部，并提供政策建議，如海況、種群數量等信息.漁業局將根據國家經濟發展戰略規劃與經濟發展情況對海洋研究院提供的數據和建議進行進一步考量，最終得出年總可捕量，并將總可捕量配額分配意見書下發給漁業署.

漁業署主要負責配額的分配工作，漁業署根據漁業局頒布的各類通知及規定將漁業局確定的當年總可捕量按照分配建議書將配額分配給漁業者，其配額分配具體情況將于每年1月1日頒布.漁業署下設綜合科，主要負責漁業管理的最新制度以及相關政策法規的公示、受理制度實施中漁業者的投訴建議及與配額交易所的信息溝通與交流.

配額交易所為獨立于政府的市場交易機構，主要職責是為配額交易提供平臺和場所，并將交易信息反饋給漁業署及海洋研究院，作為跟蹤配額變動、實施監管以及第二年制度實施的參考.配額交易所設置配額交易平臺，此平臺以漁業署頒布的配額分配情況為基準，提供漁業者配額交易平臺，漁業者需每周將其捕撈日志與銷售記錄上傳至此平臺，數據將與漁業局及海洋研究院共享.另外，此平臺還將實時發布最新漁業政策法規相關信息及漁業資源使用情況的月度匯總，供漁業者進行決策參考.因在各類調研與實踐中體現出的漁業者更為傾向于對專家指導以及同行交流學習的偏好，建議平臺提供定期的專家前沿指導課程及提問交流平臺、漁業者交流平臺，供漁業者學習和交流配額交易信息與養殖、捕撈的經驗.配額交易平臺將完成所有的數據統計及信息發布工作，使漁業者可以享受“一站式”網絡服務.

港務署主要負責捕撈活動過程的監管，下設警備隊與監督統計科.警備隊主要負責日常的巡邏與執法即捕撈監管.監督統計科則負責船舶的管理與承銷商的登記，包括船舶捕撈許可證的審核和頒發、承銷商的審核和登記，另外還負責漁獲物上岸的統計和監督與出海時間的統計.其主要工作依據是漁業署分配的當年配額的審核，具體執法工作由警備隊協助執行.此處引入的承銷商審核登記制度旨在在制度實施中實現從生產到流通環節的雙重監管.

漁民協會是漁民的自治機構，現已有很多小型協會，但如實施捕撈限額制度，小型協會必須遵守國家制定的相關法律法規，在漁業部的監管下進行自治.漁民協會對參會漁民的影響作用目前還不夠強，這主要是因為其并不為廣大漁民所熟知.事實上，如果將漁民協會好好利用起來，其對產業的促進作用在捕撈限額制度的宣傳、漁業資源的保護、銷售數據的回收等方面都將有極大作用.因此，在我國實施捕撈限額制度時，應將漁民協會納入管理系統中，政府協同漁民協會進行雙重管理，進一步促進捕撈限額制度的有效實施.可效仿日本模式中的分層管理模式，在統籌管理的層面上由漁業署來分配配額，在實施細節的層面上，地方漁業署的綜合部及地方港務署警備隊及監督統計科進行地方的具體管理管理，當地漁民協會在全國漁民協會的總體規劃下，依據當地實際情況協助漁業署與港務署做好漁業活動的監督工作，并代表當地漁民及時向漁業署綜合部反饋漁業活動情況及生產面臨的各項問題，將漁民自治融入到漁業管理中.

5 結論

通過上述對冰島、新西蘭實施TAC制度（ITQ制度）的機構設置分析，可以發現其漁業管理制度中都存在專門的漁業資源評估單位對資源進行定期評估，且政府部門所下設的機構會與評估單位共同做好配額的確定工作.我國的漁業管理部門處于農業部管轄之下，漁業產業管理應廣泛借鑒其他農業產業經驗，做好制度設計的基礎化工作，如漁業生產及市場準入制度的完善等.另外，我國漁業監管存在許多漏洞，對資源的評估也并不科學準確.這些問題的產生與我國漁業管理機構設置較為復雜、部門權利重疊或分散等有很大關系，想要解決這些問題，就要從機構設置上化繁為簡，明確職權.

冰島在管理中用海岸警備隊配合執法需求，且有獨立的科研院所對其資源進行定期分析，以科學指導實踐.新西蘭設立申訴機構使漁業者可對其配額進行申訴調整，且對承銷商進行嚴格規范，并按其收取承銷商的購買記錄，在生產環節與銷售環節同時監督，保障配額制度更好地實施.

因此，在學習了以上兩國的典型經驗基礎上，可以初步總結形成上述機構設置建議.對于配額交易所與政府的關系，本文鑒于捕撈限額制度實施需徐徐漸進，而未進行深刻分析，但就現階段而言，兩者關系可初步定位為合作關系，即政府提供交易所所需的各項資源，交易所提供交易數據和制度推行的宣傳導向.在將來的實施過程中，可演化為交易所提供各項數據和推動宣傳服務，政府進行購買.

〔1〕蘇永華，楊松.我國漁業管理引進TAC、ITQ制度的思考[J].中國漁業經濟,2004（6）.

〔2〕劉新山.冰島的捕撈漁業權制度——可以轉讓的配額制[J].中國水產,2001(8).

〔3〕牟海珍.日本TAC制度的實施及其存在問題的探討[J].現代漁業信息,2008（9）.

〔4〕賈明秀.新西蘭配額管理制度研究[D].山東：中國海洋大學,2007.6.

〔5〕楊正勇.海洋漁業資源管理中ITQ制度交易成本研究[D].上海：復旦大學,2005.4.

〔6〕許耀亮.我國的漁業法律法規體系概述[J].海洋政策和法規,2007（6）.

〔7〕劉克嵐，黃碩琳.我國漁業政策與漁業管理問題探討[J].海水產大學學報,2000,9(2):169-171.

〔8〕蘇新紅，張壯麗，方水美.新西蘭實施ITQ管理概述[J].海洋漁業,2003（2）.

〔9〕白洋.新西蘭漁業配額捕撈制度的經驗及其對中國的啟示[J].世界農業,2012（8）.

〔10〕慕永通.個別可轉讓配額理論的作用機理與制度優勢研究[J].中國海洋大學學報（社科版）,2004(1)：10-17.