改善安徽人口空間結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略研究

呂連生

（安徽省社會(huì)科學(xué)院，安徽 合肥 230051）

1 安徽省人口空間結(jié)構(gòu)的主要問(wèn)題

近十多年來(lái)，安徽省經(jīng)濟(jì)發(fā)展大體呈現(xiàn)南高北低、東高西低、中部凸起的空間格局。皖江地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，以皖江為軸、合肥和蕪湖為“雙核”、宣城和滁州為“兩翼”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心初步形成，而皖北、皖西發(fā)展相對(duì)滯后。與經(jīng)濟(jì)格局相反，人口分布北多南少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的皖北地區(qū)是全省人口比重最大的地區(qū)。因此，人口分布與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)問(wèn)題表現(xiàn)如下：

1.1 皖江地區(qū)，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，人口集聚不足

從2013年經(jīng)濟(jì)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)看，地區(qū)生產(chǎn)總值第一位，為合肥市，增速為第2；地區(qū)生產(chǎn)總值第二位，為蕪湖市，增速為第1；地區(qū)生產(chǎn)總值第三位，為安慶市，增速為第14；地區(qū)生產(chǎn)總值第四位，為馬鞍山市，增速為第10；地區(qū)生產(chǎn)總值第五位，為滁州市，增速為第4。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入第一位，為馬鞍山市；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入第二位，為合肥市；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入第三位，為銅陵市；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入第四位，為蕪湖市；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入第五位，為池州市。農(nóng)民人均純收入第一位，為馬鞍山市；農(nóng)民人均純收入第二位，為銅陵市；農(nóng)民人均純收入第三位，為蕪湖市；農(nóng)民人均純收入第四位，為黃山市；農(nóng)民人均純收入第五位，為合肥市。

1.2 皖北地區(qū)，人口增長(zhǎng)較快，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)

從2013年經(jīng)濟(jì)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)看，阜陽(yáng)市年末戶籍人口1039.8萬(wàn)人，比上年增長(zhǎng)1.4%；亳州市年末戶籍人口612.5萬(wàn)人，比上年增長(zhǎng)1.4%；宿州市年末戶籍人口2651.7萬(wàn)人，比上年增長(zhǎng)0.4%；蚌埠市年末戶籍人口萬(wàn)人，比上年增長(zhǎng)0.6%；人口增長(zhǎng)率明顯高出本省其他地區(qū)的數(shù)倍。阜陽(yáng)市農(nóng)民人均純收入位于全省第16位，亳州市農(nóng)民人均純收入位于全省第14位，宿州市農(nóng)民人均純收入位于全省第13位，淮北市農(nóng)民人均純收入位于全省第11位，蚌埠市農(nóng)民人均純收入位于全省第10位。

1.3 皖南山區(qū)，人口負(fù)載低，可開(kāi)發(fā)利用的土地資源有限

皖南山區(qū)在安徽省主體功能區(qū)規(guī)劃中確定為省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。該區(qū)域包括歙縣、休寧縣、黟縣、祁門(mén)縣、青陽(yáng)縣、涇縣、績(jī)溪縣、旌德縣、寧國(guó)市、黃山區(qū)，共10個(gè)縣（市、區(qū)），國(guó)土總面積1.68萬(wàn)平方公里，占全省國(guó)土面積11.97%。該區(qū)域以黃山、九華山風(fēng)景區(qū)為核心，自然生態(tài)條件優(yōu)越，森林生態(tài)系統(tǒng)完整，是長(zhǎng)三角地區(qū)重要的自然生態(tài)保護(hù)區(qū)和旅游區(qū)。其中的森林公園、地質(zhì)公園，具備良好的生態(tài)功能價(jià)值，是全國(guó)重要的生物多樣性保護(hù)型和水源涵養(yǎng)型生態(tài)功能區(qū)之一。

然而，皖南山區(qū)地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性高，不適合人口大規(guī)模集聚。因此，《安徽省主體功能區(qū)規(guī)劃》中僅規(guī)定黃山市的屯溪區(qū)和徽州區(qū)作為省級(jí)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，其余地區(qū)規(guī)定為全省乃至全國(guó)生態(tài)產(chǎn)品供給安全保障的重要區(qū)域，全國(guó)重要的水土保持、水源涵養(yǎng)和生物多樣性維護(hù)生態(tài)功能區(qū)，人與自然和諧相處的示范區(qū)，不適合大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用。在加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)的同時(shí)，可以發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色產(chǎn)業(yè)，同時(shí)適當(dāng)引導(dǎo)超載人口有序轉(zhuǎn)移應(yīng)當(dāng)是未來(lái)發(fā)展的方向。

1.4 皖西山區(qū)，人口負(fù)載低，可開(kāi)發(fā)利用的土地資源極其有限

皖西山區(qū)屬國(guó)家大別山水土保持生態(tài)功能區(qū)，被劃定為國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。該區(qū)域包括岳西、金寨、霍山、潛山、太湖及石臺(tái)縣，國(guó)土總面積1.34萬(wàn)平方公里，占全省國(guó)土面積9.60%。該區(qū)域是淮河中游和長(zhǎng)江下游的重要水源補(bǔ)給區(qū)，是全國(guó)重要的水土保持型和水源涵養(yǎng)型生態(tài)功能區(qū)，也是全省乃至長(zhǎng)三角地區(qū)的重要生態(tài)屏障。

皖西山區(qū)土壤侵蝕敏感性程度高，地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性高，人口總量在未來(lái)需要有所降低。為維持生態(tài)穩(wěn)定，有必要逐步實(shí)現(xiàn)人口的有序轉(zhuǎn)移，使該區(qū)域人口數(shù)量明顯減少，人口質(zhì)量顯著提高。采取嚴(yán)格的保護(hù)措施，構(gòu)建生態(tài)走廊，促進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)，增強(qiáng)生物多樣性維護(hù)能力。建立水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)，保護(hù)國(guó)家重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)水生動(dòng)植物資源。加強(qiáng)小流域綜合治理，強(qiáng)化水土保持，恢復(fù)退化植被，鞏固和擴(kuò)大退耕還林成果。嚴(yán)格對(duì)資源開(kāi)發(fā)和建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)管，控制人為因素對(duì)土壤的侵蝕，保護(hù)和恢復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)，增強(qiáng)水土保持能力。未來(lái)的城鎮(zhèn)建設(shè)，需要據(jù)點(diǎn)式建設(shè)為主，逐步減少農(nóng)村居民點(diǎn)粗放式占用的空間，工業(yè)、城鎮(zhèn)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要集約開(kāi)發(fā)，重點(diǎn)規(guī)劃和建設(shè)資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)的縣城和中心城鎮(zhèn)，逐步引導(dǎo)山區(qū)人口向都市圈地區(qū)、縣城及中心城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。實(shí)施生態(tài)移民，逐步降低該區(qū)域的人口密度，提高人口素質(zhì)。

2 安徽省人口空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整戰(zhàn)略

安徽經(jīng)濟(jì)近年的加速崛起，人口與經(jīng)濟(jì)的分布不一致性在不斷增強(qiáng)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異也在不斷擴(kuò)大。全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展大體呈現(xiàn)南高北低、東高西低、中部凸起的空間格局。與經(jīng)濟(jì)格局相反，人口分布北多南少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的皖北地區(qū)是全省人口比重最大的地區(qū)。改善安徽省人口分布的戰(zhàn)略目標(biāo)就是促使人口分布與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，人口分布與城市發(fā)展相協(xié)調(diào)，人口分布與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)安徽省人口與經(jīng)濟(jì)、城市、環(huán)境的和諧發(fā)展。

2.1 引導(dǎo)皖江增人與皖北、皖西減人的平衡

近些年，安徽省皖江地區(qū)利用地理位置的優(yōu)勢(shì)，率先融入長(zhǎng)三角地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速。《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》2010年1月得到了國(guó)務(wù)院的正式批復(fù)，皖江地區(qū)迎來(lái)了前所未有的發(fā)展機(jī)遇，來(lái)自沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的大量資本與企業(yè)相繼集聚示范區(qū)。大量企業(yè)集聚的同時(shí)，示范區(qū)對(duì)勞動(dòng)力的需求量也在與日俱增。而安徽皖北及皖西山區(qū)人口眾多，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會(huì)有限，大量勞動(dòng)力出省打工，過(guò)剩人口仍滯留在農(nóng)村地區(qū)。因此，要實(shí)現(xiàn)安徽經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，改善目前的人口分布狀況，實(shí)現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，必須加強(qiáng)各區(qū)域間的合作。皖江地區(qū)市縣可以與皖北、皖西相關(guān)市縣開(kāi)展結(jié)對(duì)幫扶。目前，合肥市與阜陽(yáng)市、蕪湖市與亳州市、馬鞍山市與宿州市已經(jīng)結(jié)對(duì)幫扶，合肥市與皖西地區(qū)壽縣、霍邱縣結(jié)對(duì)幫扶，銅陵市與皖北的五河縣、固鎮(zhèn)縣、懷遠(yuǎn)縣結(jié)對(duì)幫扶，蕪湖縣與皖北的睢溪縣結(jié)對(duì)幫扶等。這種皖江地區(qū)市縣與皖北、皖西相關(guān)市縣開(kāi)展結(jié)對(duì)幫扶的做法需要進(jìn)一步完善發(fā)展，重點(diǎn)要引導(dǎo)皖江增人與皖北、皖西減人的平衡。皖江地區(qū)也可以將部分勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到皖北、皖西地區(qū)，以創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)為皖北、皖西地區(qū)的發(fā)展提供資金、技術(shù)等幫助。皖江地區(qū)市縣可以根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)勞動(dòng)力的需求，向皖北、皖西的相關(guān)市縣發(fā)布用工需求，制定人口增減平衡計(jì)劃，引導(dǎo)皖北、皖西地區(qū)的大量勞動(dòng)力向皖江地區(qū)轉(zhuǎn)移。總之，從全省視角看，就是逐步引導(dǎo)人口向重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域皖江地區(qū)轉(zhuǎn)移，逐步降低皖北地區(qū)、皖西山區(qū)的人口密度，提高人口素質(zhì)。兩地縣市共同加強(qiáng)基礎(chǔ)教育和技能培訓(xùn)，增強(qiáng)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)能力。

2.2 促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃與用工規(guī)劃、人口規(guī)劃相協(xié)調(diào)

目前，安徽全省已經(jīng)有省級(jí)以上各類開(kāi)發(fā)園區(qū)175家，占地面積4229.5平方公里。按照產(chǎn)城融合要求，這些開(kāi)發(fā)園區(qū)未來(lái)必須與所在地城市一體化發(fā)展。建設(shè)開(kāi)發(fā)園區(qū)實(shí)際上就是建設(shè)將來(lái)的宜業(yè)宜居的現(xiàn)代化新城區(qū)。以往我省的各級(jí)開(kāi)發(fā)園區(qū)十分注重產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，而忽視用工規(guī)劃和居住人口規(guī)劃，這對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)長(zhǎng)期協(xié)調(diào)發(fā)展不利。因此，從提升我省的各級(jí)開(kāi)發(fā)園區(qū)的質(zhì)量和轉(zhuǎn)型升級(jí)角度看，必須在開(kāi)發(fā)園區(qū)規(guī)劃中補(bǔ)充人口發(fā)展規(guī)劃部分，要求開(kāi)發(fā)園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與就業(yè)人口規(guī)劃、居住人口規(guī)劃之間相協(xié)調(diào)。

2.3 加強(qiáng)城市規(guī)劃、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)規(guī)劃與人口發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調(diào)

通常說(shuō)，城市有四大基本功能：居住、工作、游憩和交通。居住功能在城市四大功能之中首當(dāng)其沖。城市居住功能的健全，人居環(huán)境的改善，有賴于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)事業(yè)的健康發(fā)展。在城市規(guī)劃引導(dǎo)下，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)是進(jìn)行城市空間利用和資源開(kāi)發(fā)的具體表現(xiàn)形式。城市規(guī)劃與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)是計(jì)劃與實(shí)施的關(guān)系。因此，在我國(guó)新發(fā)展階段每一個(gè)城市或城鎮(zhèn)在制定城市規(guī)劃的同時(shí)還需要有自己的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)規(guī)劃。更為重要的是，城市規(guī)劃和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)規(guī)劃都要與人口發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)是以人的居住為核心。城市規(guī)劃要按人口發(fā)展規(guī)劃來(lái)加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的管理，每一個(gè)城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)要滿足就業(yè)人口和居住人口增長(zhǎng)在居住和公共服務(wù)業(yè)發(fā)展上的要求。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)規(guī)劃要根據(jù)城市人口發(fā)展規(guī)劃，規(guī)劃房屋類型的結(jié)構(gòu)，研究拆遷安居房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、普通商品房、高檔公寓樓和休閑別墅房的需求比例。

現(xiàn)在人們?cè)谧h論中國(guó)出現(xiàn)“鬼城”的情況，其中有兩個(gè)主要原因，第一個(gè)是某城市住房供給大大超過(guò)了真實(shí)的居住需求，第二個(gè)就是中國(guó)老百姓理財(cái)?shù)目煽壳篮苌伲荒馨彦X(qián)投到住房上，這無(wú)形中增加了“需求旺盛”的現(xiàn)象。影響住房供需，還有區(qū)位因素和綜合配套服務(wù)因素。樓盤(pán)區(qū)位不好，需求就少。現(xiàn)在出現(xiàn)的“鬼城”基本上只有一棟棟房子，看不到配套的公共服務(wù)，看不到學(xué)校、醫(yī)院、公共交通、商貿(mào)，這說(shuō)明中國(guó)的新城建設(shè)失敗的例子，大都缺乏一個(gè)科學(xué)的綜合規(guī)劃和綜合配套服務(wù)。

2.4 鼓勵(lì)農(nóng)村人口向大城市及中小城市遷移

從安徽全局來(lái)說(shuō)，省內(nèi)各個(gè)中小城市建設(shè)都需要加強(qiáng)人口集聚和吸納的能力。皖江示范區(qū)的城市是我省人口集聚和吸納的能力較強(qiáng)的地方，需要實(shí)施積極的人口遷入政策，鼓勵(lì)皖北地區(qū)、皖西山區(qū)的人口向中小城市遷移。“十三五”時(shí)期，合肥經(jīng)濟(jì)圈向合肥都市圈方向發(fā)展，人口集聚和吸納的能力最強(qiáng)。長(zhǎng)江沿岸的蕪湖、馬鞍山、銅陵、池州、安慶各市實(shí)施跨江發(fā)展，也長(zhǎng)期具有人口集聚和吸納的能力。皖江示范區(qū)內(nèi)的一些縣城向中小城市發(fā)展，也具有一定的人口集聚和吸納的能力。要進(jìn)一步改革戶籍管理制度，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記管理制度，逐步實(shí)現(xiàn)在城市有穩(wěn)定職業(yè)和住所的流動(dòng)人口本地化。

2.5 提倡省內(nèi)人口向省外遷移

從安徽省區(qū)位特點(diǎn)看，是內(nèi)陸近海。近十年來(lái)，皖北地區(qū)、皖西山區(qū)的大量過(guò)剩勞動(dòng)力是流向上海市、江蘇省、浙江省。這是一種自然的選擇。安徽省各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)外出打工者舉家流出，提倡省內(nèi)部分人口向省外遷移，重點(diǎn)是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，包括長(zhǎng)三角、珠三角、京津地區(qū)等。據(jù)人口普查資料表明，在流往省外的人口中，主要流向是東南沿海的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，集中于上海、廣東、福建、浙江、江蘇一帶。像江蘇的蘇州、無(wú)錫、常州（簡(jiǎn)稱“蘇錫常地區(qū)”），廣東的廣州、深圳、珠海，浙江的溫州、寧波等。目前，安徽已經(jīng)成為長(zhǎng)三角地區(qū)的重要組成部分，長(zhǎng)三角地區(qū)各省市之間已經(jīng)簽署并正在簽署一系列專題合作協(xié)議，將有利于為省際人口流動(dòng)和人口遷移掃除障礙。

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