后危機時代條件下的我國政策性銀行改革可能性與未來發展方向淺析——以中國農業發展銀行為例

摘要:近些年，隨著我國不斷深化經濟體制改革、加強市場化程度，政策性銀行的經營管理體制發生了巨大變化，政策性銀行的改革勢在必行。然而08年的金融危機帶來的后危機時代，給我國政策性銀行的改革帶來巨大的挑戰。在這樣的形勢下，我國政策性銀行的改革存在哪些可能性?其未來的發展方向是什么？成了亟待解決的問題。本文就從這兩個難題著手，以中國農業發展銀行為例，淺析后危機時代條件下的我國政策性銀行改革可能性與未來發展方向。

因為國家政策的原因，我國的三大政策性銀行——國家進出口銀行、國家開發銀行和中國農業發展銀行雖然在第二次銀行改革中做出了不小的貢獻，卻一直未受到應有的關注。中國農業發展銀行作為三大政策性銀行之一，在后危機時代的風口浪尖上，應積極做出調整，以適應新時期的新經濟形勢。

一、中國農業發展銀行變革的可能性

(一)環境發生了改變

根據以往的經驗，每一次金融危機都會對金融業的發展產生巨大的沖擊。各國為了防止陷入金融危機的深淵，都在積極做準備。因此，后危機時代往往都是政策發生巨變的時期，進而也是帶動銀行改革可能性的關鍵時期。

1、更嚴厲的監管機制出臺

后危機時代，各國針對危機中暴露出來的問題制定更加嚴苛的監管制度。受金融危機影響并不大的我們國家，銀監會也仍然把大行資本充足率的最低限制從8%提高到11.5%，銀監會蔣副主席表示將在資本充足率、貸款集中度和拔備覆蓋率等方面對大型銀行采取更嚴苛的監管要求。同時，國際合作因為金融監管而變得更加密切。從今往后，已經融入國際市場的中國大型銀行，不但要受到國內金融監管部門的大力監管，還要接受國際監管組織的聯合監制。

2、危機過后刺激政策逐步退出

金融危機來臨時，各國為了減輕其對本國經濟的影響，出臺了一系列激勵政策，危機過去以后，這些政策引發了資產泡沫風險和通脹風險。2010年，我國緊急出臺緊縮性的貨幣政策，大幅度提高房貸首付比例，以及貸款利率；用行政手段對房地產市場加以規范，阻止不良開發商破壞市場秩序的違法犯罪行為等等。這些危機時刺激政策的撤銷，長期來看，促進了我國經濟復蘇和銀行業的發展，卻在短期內給銀行業帶來巨大的壓力和挑戰，迫使銀行業不得不進行變革以適應發展。

(二)加速轉變的經濟增長方式

最近的30年里，中國經濟緊跟世界經濟高速發展的步伐，也得到快速發展。這主要得益于美國超前的消費觀念和中國的廉價勞動力。然而金融危機的爆發，迫使美國人轉變了消費理念，開始提高儲蓄率；中國則轉變經濟增長方式，不再完全依賴廉價勞動力。2010年中央經濟會議提出“調結構、促增長”的政策基調，后又提出“新七大產業振興發展計劃”，這些政策的轉變對我國各行各業都造成影響，也對銀行業提出了更高的要求。尤其是政策性銀行，若要發展，必須轉變原有的模式不可。

二、未來的發展方向

從西方國家政策性銀行改革的經驗來看，我國政策銀行改革可以有三種模式：

(一)第一種模式

維持原有模式，不做大的變動，僅加大政府扶持力度，努力把單一的業務經營好，不與商業性銀行進行業務競爭。

這種模式是成立政策性銀行緣由。要達成這種模式需要兩個條件：一是國家財政能夠成為堅強的后盾，確保政策性銀行的資金足夠保證整個國家的政策性金融業務的正常進行；二是政策性銀行能夠禁得起經濟利益的誘惑，與商業銀行嚴格區分開來，專注于自身業務發展上。然而要做到這兩點并非易事。首先，國家財政很難做到直接給政策性銀行提供充足的資金支持，即使有這樣的實力，在經濟市場全球化的情況下，過于明顯的財政幫扶也會遭到別國質疑。其次，政策性銀行和商業銀行的業務范圍一直都沒有嚴格的區分，尤其是我國這種還處于發展轉型期的國家更是如此。其三，如果盈虧都有國家“買單”，跟個人無關的話，員工得不得激勵，缺乏工作的動力，長期來看勢必影響銀行發展。因此，這種模式不可取。

(二)第二種模式

借鑒西方發達國家盛行的模式，即改變政策性銀行股權國有化的性質，鼓勵其多元性發展、市場化運作，向商業銀行過渡。

這種模式是西方國家——尤其是發達國家的一種主流觀點，也有轉型成功的案例。而要運用這種模式，也同樣有兩個前提條件：一是我國的金融市場要足夠成熟到政策性銀行可以達到商業化運作的條件；二是政府減少或停止對政策性銀行的干預，讓其自由適應市場化競爭。從事實上來看，這兩個條件在我國目前尚處于不成熟階段。理由是：我國金融體系在長期的金融抑制下尚不完善，缺乏直接融資的渠道；市場也缺少把短期資金轉化成長期資金以支持政策性銀行業務開展的能力。同時，作為經濟發展不平衡的發展中大國，巨大的東西部差異和城鄉二元經濟短期難以消除，我國經濟發展中的很多領域仍需要大量不以盈利為目的的金融機構的支持，如果把政策性銀行商業化，這些領域將面臨巨大的困境。因此，商業化轉型任重而道遠。

(三)第三種模式

保留政策性銀行享有國家信譽的隱形支持，把政策性金融業務和商業性金融業務用分賬管理或建立字母公司的方式分開管理，取消對政策性銀行與商業銀行業務競爭的限制，鼓勵其通過自身努力經營的方式達到可持續發展的目的。

這種模式的實施同樣需要具備四個條件：一是準確定位政策性銀行的市場。堅持其以“政策性”為導向的前提和基礎，貫徹實行政府政策的同時填補市場的空缺，在不違背自身屬性和宗旨的情況下適當的參與商業性業務，促使自身發展。二是明確政策性金融與商業性金融的關系。商業性注重經濟效益，政策性注重結構調整；商業性講究效率，政策性講究公平。兩者同樣重要。三是產權分明。政策性銀行作為一種財政和金融相互利用、滲透的產物，需要承認政府的主權地位，保證政府宏觀調控的權威性。也要從“政府主導——企業被動執行——政府包干”到“政府指導——企業自主經營——利益補償”的轉變。四是完善經營立法。政策性業務和商業性業務應該獨立運作、分

開考核，防止出現道德問題。這種改革模式是以國家信譽做根基，市場導向做支撐，實現國家目標為目的。這樣既實現了政策性業務的目標，又通過商業業務彌補部分虧損，一舉兩得。

這種模式似乎也得到了認可。2009年12月17日，中國農業發展銀行在國家有關法律法規和《中國農業發展銀行信貸基本制度》的指導下，制定了《中國農業發展銀行準政策性貸款管理辦法》和《中國農業發展銀行政策性貸款管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。兩個《辦法》從2010 年1月1日起執行。該《辦法》的核心是將中國農業發展銀行的業務區分為政策性業務和準政策性業務兩部分，通過分賬戶管理的方式隔離風險。

目前農發行的改革思路是注重內部商業化，強化公司治理結構，淡化行政色彩，從而加強內部的管理。但是如何執行，并未明確。

總結來說，這三種改革模式各有利弊，還需結合其出現的背景和目前具體的國情加以調整。并且目前最主要的是制定相關法律制度，讓具有“公共性”的政策性銀行改革有法可依。只有這樣，才能保證我國政策性銀行的變革落到實處。

農發行作為繼國開行和進出口銀行商業化改革之后唯一的一家政策性銀行，需要加強政策性屬性，在改革時要從治理結構方面保證其政策性履職效率。當前，農發行內部控制制度不夠健全、外部監控部不夠完善，導致其功能和體制無法承擔政策性金融的戰略任務，需要內外兼顧對其治理結構進行完善。若要建立健全的制度，農發行自身需要優化內部控制制度，財政部要建立經濟考核和社會考核機制，監管部門要對經營中可能會出現的系統性和非系統性風險予以監制。

三、結束語

改革絕非一朝一夕就能完成的，我國政策性銀行改革尚處于摸著石頭過河階段，有無數種可能性，但完善內部機制是必經的路途。處在改革的大時代，既不可脫離國家政策指引，也不可完成依靠政策失去自主權益。