人民銀行固定資產置換面臨的風險及防范

摘要:近年來，為了提高人民銀行固定資產的使用效率，降低固定資產的采購成本，總行即將出臺固定資產置換工作指導意見，本文主要對人民銀行固定資產置換過程中面臨的風險進行了分析，并針對風險提出了相關防范措施，希望能夠為總分行制定相關政策提供參考建議。

一、人民銀行固定資產置換概述

(一)人民銀行固定資產概念

人民銀行固定資產，是指由各級人民銀行占有、使用的，依法確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經濟資源的總稱，即人民銀行的國有或公共財產。基層人民銀行固定資產主要包括各級機構運用預算資金集中或分散采購的資產，總分行統一采購，無償調撥的資產，以及接受捐贈和其他經法律確認為國家所有的資產等，其表現形式為固定資產、流動資產和無形資產等。

人民銀行固定資產是人民銀行履行社會職責的基礎，是國家國有資產的重要組成部分，是人民銀行履行職能、發揮作用的物質保障，是公共財政支出的積淀，財政資金的物化表現，也是國家調控經濟發展的重要杠桿，其資產管理的好壞直接影響到人民銀行形象、行政質量及社會進步等。因此，建立健全人民銀行固定資產管理體制，加強人民銀行固定資產管理，減少國有資產管理中存在的弊端，提高人民銀行的社會效益將對更好的履行央行職能、促進我國經濟金融全面、協調和可持續發展具有重要的意義。

(二)人民銀行固定資產置換概念

企業會計準則中定義的資產置換是指上市公司控股股東以優質資產或現金置換上市公司的呆滯資產，或以主營業務資產置換非主營業務資產等情況，包括整體資產置換和部分資產置換等形式。但是，由于人民銀行屬于國家行政事業單位，不以盈利為目的，其資產置換主要是通過與其他單位（包括行政事業單位、國有企業以及私有企業）發生資產置換，以達到提高國有資產使用效率、加強國有資產管理的目的，一般為固定資產置換。

二、人民銀行固定資產置換的必要性

(一)人民銀行目前的資產配置標準缺乏科學性、約束力

人民銀行以總行為領導，下設分行，地市級中心支行以及縣級支行，擁有較為龐大的分支機構，復雜的機構設置容易導致資產的配置不合理，各單位之間資產配置差異過大，缺乏公平性。同時，在預算安排上，對于資金的撥劃與各級單位已擁有資產的關系處理沒有明確的制度規定，常導致資產的不合理配置，特別是在單位公務用車方面，該現象尤為突出。

(二)人民銀行的固定資產使用效率水平較低

人民銀行作為國家預算單位，支出主要分為基本支出與項目支出，由于部門預算編制與指標核批數差距較大，雖然按照零基預算進行編制，對各類固定資產的需求可以在預算編制中充分體現，但是，最終的預算指標是以財政部審核確定后，總行會計財務司分配的財務指標為準，往往和反映實際工作需求的預算之間存在差距，這就產生為了使預算指標年末無結余采購了一些使用率并不高的固定資產，造成了單位部分固定資產的長期閑置現象。

(三)賬實不符，間接重復購置的現象嚴重

因為人民銀行固定資產管理中缺乏健全的資產監督管理制度，且人民銀行的固定資產信息化管理開始較晚，使一部分固定資產存在賬實不符的想象，不能做到資產及時準確地入賬，而國家的預算資金卻按照單位缺少該固定資產的情況下撥了經費，從而導致了部分固定資產閑置，造成固定資產的間接重復購置。

(四)經費有限，通過固定資產置換提高使用效率

通過調查可以看出，人民銀行的固定資產確實存在著使用效率較低的問題，而從近年來人民銀行預算指標連續緊縮的情況下，通過固定資產置換既能夠將閑置的固定資產換成需要采購的固定資產，節約購置固定資產支出，也能夠降低閑置固定資產在持有過程中的費用（如公務用車的保險、油費、維修等），達到了節約預算資金的目的。

三、人民銀行固定資產置換分類

(一)按照置換對象分類

按照置換對象的不同，人民銀行的固定資產置換可以分為系統內部單位資產置換、與系統外部國有資產進行資產置換以及與非國有資產進行資產置換三類。

(二)按照置換內容分類

按照置換內容的不同，可以分為流動資產置換、固定資產置換以及無形資產置換。其中固定資產置換又可以分為房產類固定資產置換以及非房產類固定資產置換。

四、人民銀行固定資產置換過程中面臨的風險

人民銀行固定資產置換還處于初步探索階段，很多基層人民銀行甚至從來沒有發生資產置換類業務，主要是因為資產置換類業務發生過程中面臨了許多的風險，主要包括以下幾個方面：

(一)缺乏相關人民銀行資產置換制度規范，面臨制度風險

造成人民銀行固定資產置換難以進行的主要原因是人民銀行固定資產置換制度規范的滯后，人民銀行雖然有自己的固定資產管理制度，但是在管理制度中對于資產置換的相關規定制定的過于籠統，對于其審批、資產評估、方案制定、協議簽訂、置換實施等環節均缺乏明確細致的規定，不利于基層各級單位按照制度規定進行資產置換業務；且人民銀行對于固定資產置換也缺乏相應的考核機制，對于完成資產置換行為后是否有利于資產置換雙方單位提高資產使用效率，是否確保了國有資產的完整性和使用有效性等方面也缺乏相應的考核制度，無法激勵各級分支機構開展資產置換業務。

(二)各級單位掌握固定資產信息不對等，面臨信息風險

人民銀行總行以下設3級分支機構，不同分行之間，或者同一分行不同地市之間的各級機構固定資產信息無法完全溝通，且人民銀行與其他行政事業單位、國有私有企業之間的固定資產信息也無法做到及時溝通，信息的不對等很大程度影響了各單位之間進行資產置換的可能性，上市公司進行資產置換很大程度是母公司與子公司之間，為了置換上市公司的呆滯資產，或以主營業務資產置換非主營業務資產等而進行資產置換，信息相對容易掌握，而人民銀行固定資產進行資產置換，卻是為了盤活資產，提高資產的利用效率，這是建立在對其他單位的閑置資產信息基本掌握的前提下，在現階段還是存在一定的困難，且因固定資產信息的不透明，可能導致對置換的可行性與有效性進行了錯誤的評估，面臨較大的信息風險。

(三)置換固定資產成本難以確定，面臨計量風險

根據《企業會計準則第7號—非貨幣性資產交換》規定，在非貨幣性資產交換中，對換入資產的成本有兩種計量基礎。當該項交換具有商業實質，并且換入資產或換出資產的公允價值能夠可靠的計量，應當以公允價值和支付的相關稅費作為換入資產的成本，公允價值與換出資產賬面價值的差額計入當期損益。不具有商業實質或交換涉及資產的公允價值均不能可靠計量的非貨幣性資產交換，應當按照換出資產的賬面價值和應支付的相關稅費，作為換入資產的成本，不確認損益。而行政事業單位因其不以盈利為目的，故對于置換土地、房屋、車輛以及大型（貴重）儀器、設備等，一般經具有相應資質的評估機構評估并報財政部門核準或者備案后，采取拍賣、招投標、協議轉讓等方式公開處置。在交易過程中，當交易價格低于評估結果的一定比例時，應當暫停交易，在獲得財政部門同意后方可繼續進行，這一確認資產置換成本的方式具有一定的主觀性與可操作性，給置換固定資產的成本確定帶來計量風險。

(四)固定資產置換過程受到多種因素影響，面臨監管風險

與人民銀行內部各級單位以及國家行政事業單位進行資產置換，風險相對較小，但是如果與企業單位進行資產置換，特別是房產類資產，具有單位價值大、建設周期長等特點，風險的控制和防范顯得尤為重要。應高度關注論證不充分、項目無法實施、工期延長等帶來的操作風險；協議條款不詳盡、置入資產質量不達標帶來的法律風險；原材料價格上漲、人工成本上升等帶來的市場風險；開發商資質低下、經營不善、業績滑坡等帶來的違約風險等。

五、人民銀行固定資產置換風險防范建議

(一)建立健全固定資產置換相關制度規章

應當盡快出臺詳細的人民銀行固定資產置換制度規章，合理利用完善的國有資產置換體制確保國有資產的安全完整、保值增值，有效地防止國有資產的流失，使國有資產得到合理利用。同時應當加大對資產置換過程的考核機制建設，明確獎懲，對于通過資產置換達到提高資產利用效率的行為將予以獎勵，同時對于單位閑置資產過多的單位將予以懲罰。

(二)建立科學、規范、全面的國有固定資產管理體系

固定資產管理是人民銀行各項工作高效完成的物質基礎。完善的資產管理體系有利于國有資產的保值增值與合理利用。應當建立全國國有資產信息化管理系統，將全國各地行政事業單位國有資產的庫存及購置預算信息進行科學的動態匯總,建立一套完善行政事業單位國有資產基本的數據信息庫,可幫助行政事業單位及管理部門對于國有資產使用情況有全面的了解和掌握。同時也可為財政管理和財政各項改革工作提供最基本數據,為行政事業單位國有資產置換提供基礎數據和有效依據。

(三)改變固定資產的計量屬性，使置換成本計量更加可靠

人民銀行與其他行政事業單位一樣，會計計量以收付實現制為基礎，這樣必然會使固定資產的入賬、計量與折舊的計提存在一定程度的不匹配，但是人民銀行作為較為特殊的國家職能部門，擁有獨立的收入與支出，并能夠實現盈利，發達國家的央行大部分是一個自負盈虧的獨立個體，現階段理論界正在探索在人民銀行實現以權責發生制作為會計計量屬性，改變央行的行政事業單位性質，這樣將更有利于資產置換過程中的換入或換出資產價值的確認。

(四)加強資產置換過程監管，最大限度的降低風險

應當加強對于資產置換項目的實時監管，以房產置換為例，確保工程質量是置換管理工作的重中之重，置換行要成立置換辦公室，落實專人加強質量監督管理，嚴格把握進場材料、施工工序、階段驗收等環節，以保證工程質量。還應當聘請第三方，如工程監理公司，資產評估公司，審計公司等對于資產置換過程進行事前、事中、事后監管，最大限度地降低資產置換風險。