消防部隊國有資產管理存在的問題及其解決對策

江西省公安消防總隊 吳斌

消防部隊國有資產管理存在的問題及其解決對策

江西省公安消防總隊 吳斌

近年來，隨著我國經濟實力的增長以及地方財政對消防事業投入的加大，消防部隊的資產已形成相當規模。因此，進一步強化消防部隊國有資產的監管，確保資產安全，防止資產流失，提高資產使用效率，最大程度發揮其效能和潛力，確保部隊戰斗力的全面提升，是消防部隊資產管理面臨的最為緊迫的任務。然而，在當前消防資產購建、管理、經營的過程中，存在一些突出問題，在很大程度上影響了消防部隊資產管理的效率與效益，值得高度重視，需要加強防范與應對。本文梳理了相關問題的表現，分析了原因，提出了對策。

國有資產管理 存在問題 解決對策

一、消防國有資產管理問題的表現

(一)產權意識模糊導致資產收益單位化

根據我國法律,國有資產是指國家依法取得的財產及由國家資本金投入、資產收益或接受饋贈而取得的財產。根據這一概念，國家才是國有資產的真正所有人。根據武消[2009]161號《中國人民武裝警察消防部隊資產管理暫行規定》第三十二條“消防部隊資產產權登記，是指消防部隊各級資產主管部門代表國家，依法確認國家對消防部隊資產的所有權和單位對資產的占有、使用、管理權的行為。消防部隊資產產權登記，分為占有產權登記、變動產權登記和注銷產權登記，并實行年度檢查制度”的規定，消防部隊僅是代表國家占有、使用、管理資產，行使占有、使用和管理的權能，而不是行使所有（享有）權能，并不是真正的所有權人，真正的所有者仍是國家。然而在實際操作過程中，部隊長期根據“誰購建、誰使用、誰所有”的原則來界定資產的所有權與使用權，但這一原則往往被斷章取義為“誰使用、誰所有”，因此所有權（享有權）與占有權就被混淆。另外1991年5月27日解放軍總參謀部、總政治部、總后勤部聯合印發的《軍隊房地產經營管理規定》規定“部隊有權對軍隊房地產進行出租、出讓、互換、互建、合建以及轉讓土地使用權”，這一規定隱含的原則或邏輯就是“占有權等同所有權”。因此，消防部隊利用地方財政投入資金購建的資產就順理成章的成了消防部隊所有的資產，即使是地方政府“交鑰匙”工程的房地產，也因為消防部隊是唯一占有、使用者，自然而然地也就成了唯一所有者，房地產登記證書的產權所有人也就成了消防部隊，而真正作為所有者的國家產權則被虛置，國家或地方政府的權利就被無形剝奪。由此，衍生出了以下三個方面問題：

1、資產收益分配問題

根據《中國人民武裝警察消防部隊會計基礎工作規范》第八十六條“預算外經費實行‘收支兩條線’管理，收入納入單位財務部門統一管理，按照規定科目和內容組織核算，嚴禁收入不入賬或者轉移隱匿收入，開支納入單位年度預算統一安排，按照規定轉入有關預算科目列支”的規定，消防部隊組織的資產收益完全自行留用。房地產轉讓收入、房地產換建合建收入、房地產出租收入以及裝備報廢轉讓收入、對外教育培訓收入，完全不需向上級或地方財政繳納，而作為真正的實際所有者--國家或地方政府則無半分收益。所謂的“收支兩條線”也變成了“收支一條線”，不是財政收單位支，而是單位收單位支。

2、非經營性資產轉經營性資產的問題

近年來，為了適應部隊現代化、正規化的需求，為了滿足滅火戰斗與訓練的需要，消防部隊大部分異地重建了新的營房營院。自然，部隊就產生了很多閑置的房地產。由于部隊享有完全資產收益權，很多消防部隊就會將原先的房地產轉向市場出租謀求收益。此時，如果監管不到位，有的單位難免會產生強烈的投資欲望。如建營房營院時以建店面的方式替代圍墻，建內部招待所時貪大求全地將招待所建成高級賓館飯店對外營業；建衛生所時將衛生所建成大醫院，建培訓基地時則建成各項功能齊全的社會型大學。重復建設、浪費資金的現象隨之而生。

3、資產處置存在不確定因素的問題

如果將地方財政投入建設的房地產的所有權歸消防部隊的話，消防部隊必然可以根據解放軍總參謀部、總政治部、總后勤部聯合印發的《軍隊房地產經營管理規定》的規定，有權對軍隊房地產進行出租、出讓、互換、互建、合建以及轉讓土地使用權。但在實際操作中，要將閑置的房地產出讓、或轉讓土地使用權，地方政府一定會干預，因為他們才是真正的所有權人，消防部隊只不過是占有及使用人而已，即使消防部隊是名義上的產權登記人。另外地方政府如要征用部隊營房營院，不僅不會給予消防部隊任何補償，還有可能讓消防部隊短暫性居無定所。

(二)消防部隊資產管理仍然停留在“就資產而論資產”層面，僅局限于實物資產的統計核算

近年來，消防部隊在實物資產管理方面做了很多改進的工作，而且也起得了相當大的成效。如網絡版的《資產管理系統》啟用，使得各單位的資產檔案更加完善、資產管理行為更加規范、資產處置程序更易到位、資產統計數據更為準確。再如實行資產預算管理，有效減少了資產配置標準執行不力、配置不公、資產閑置浪費、使用效率低下、資產占用信息不對稱的現象。但這些改進措施并沒有徹底解決問題，資產管理制度仍不健全，管理手段和方法仍不成熟，主要存在以下三個問題：

1、資產購建及保養問題

首先是資產購建的必要性及針對性問題。消防部隊是養兵千日、用兵千日，各級指戰員24小時處于戰備狀態，因此消防裝備的數量、質量及效能對提高部隊滅火救援能力的指標意義非常重大。同時，隨著地方經濟及新型技術的發展，城市化建設日新月異，高端樓盤、密集型商業、金融大街遍地開花，生產高精尖技術設備、零部件的廠房漫山遍野。如果說軍人個人素質是部隊作戰能力第一道生命線的話，那么資產購建就是提升部隊戰斗力的第二道生命線。然而實踐中，消防部隊資產裝備購建并不完全是根據部隊的實際需要，有的是上級配發，資產裝備種類與實際需要脫節；有的是上級統一指標，資產裝備數量與實際需要不符；有的是基于出政績、搞形象工程的需要，追求“高大上”，難以運用于實踐，等等。其次是“重建輕管”的問題。“重建輕管”一直是擺在消防部隊的“老大難”問題，不懂管、不會管的現象比比皆是，真正技術層面的管理人才少之又少。在消防裝備管理使用方面，缺少懂操作、善保養、會維修的人才。對于技術先進的消防裝備，如果平時不懂保養、不懂檢查維修甚至戰時操作不當，高精尖裝備就會變成一堆廢鐵，還談什么資產保值增值呢？近年來，公安部消防局已經注意到了這個問題，在全國消防部隊開展了消防裝備技師培訓。然而基于消防部隊的編制及流動性限制，消防裝備技師無論是從數量上還是從質量上都難于滿足工作需要。

2、后勤管理人員編制與資產管理任務不對稱，導致資產管理工作虎頭蛇尾

按照部隊資產管理工作規程，單位資產管理部門（在支隊一級，資產管理部門歸屬于軍需裝備科）全面負責單位資產的管理工作，包含資產記賬、處置、評估、檢查清點、資產維修、資產分析、資產預算編報、上級交辦事宜等方方面面。另外，軍需裝備科還需參與消防裝備采購、庫存物資（含糧秣被裝及消防裝備）領取保管與發放、營房營院維修與綠化、閑置資產租賃。僅就消防裝備而言，為了適應地方經濟的發展及滅火作戰需要，有的支隊級單位每年采購消防裝備就數以億計，庫存消防器材每年高達三、四千萬元。然而一個省會城市的支隊級單位軍需裝備科卻僅有五個編制人員，巨大的工作量只能讓他們不堪重負，被動應付。

3、庫存物資與固定資產沒有嚴格從概念上加以區分，會計在賬務處理時易產生誤區

從概念上來講，庫存物資與固定資產存在重疊部分。庫存物資是指戰略物資、戰役儲備物資和戰術儲備物資，從狹義角度來說，是指單位大宗購入驗收入庫，為保障日常業務陸續耗用需要的實物資產；固定資產是指一般設備在500元以上、專用設備在800元以上且使用年限為一年以上的實物資產，或單價不足規定標準但使用時間在一年以上的大批同類實物資產。從中可以看出，固定資產可能是庫存物資，庫存物資也可能是固定資產，而且部隊所有相關書籍均沒有對重疊部分進行相關說明。這樣，進行賬務處理時，會計人員就有可能產生疑惑，不知資產應記入固定資產還是庫存物資。另外，消防部隊會計賬務管理系統地方賬套并未設庫存物資科目，而消防裝備購置用的全是地方經費，新購消防裝備入庫后，記入什么科目也是讓人迷霧重重，一頭霧水。

二、解決問題的對策

(一)以《行政單位國有資產管理暫行辦法》及《事業單位國有資產管理暫行辦法》為基本依據和指導規范，明析產權和利益分配

1984年財政部、公安部《關于上劃公安邊防消防警衛部隊有關經費的通知》明確指出消防部隊經費由兩部分組成：一部分為部隊行政經費（現稱消防部隊經費），為人員生活費及公用經費，由中央財政保障；另一部分為消防部隊業務經費（現稱地方消防經費），主要為辦公、滅火戰斗、訓練、消防裝備購置及基本建設經費等，由地方財政提供。根據這個規定，地方財政是消防部隊資產的主要來源之一，消防部隊所持有的資產是行政事業性資產，具有公共產權的特性，只能以服務為根本目標，而不應以營利為目的。另外，法律監管應成為國有資產的普遍方式，但目前我國尚無一條法律規定消防部隊哪些財產歸中央所有,哪些財產歸地方所有，哪些財產規定軍隊所有。因此消防部隊資產管理必須依據以上“兩個辦法”。基于“兩個辦法”、資產消防部隊國有資產的非經營性和無償占有性的性質及建設服務性政府、依法行政、依法理財和客觀要求，按照“誰投資、誰享有產權”的原則，可以將資產的所有權與使用權剝離，對國有資產所有權進行清晰界定。這樣，既保證國家是部隊國有資產的真正所有者，由財政部門代表國家來履行所有者職責，并充分享有資產的的收益權與處置權，同時又確保消防部隊對本單位資產享有占有使用權，利用國有資產來完成各項消防事業建設及滅火作戰任務，并擔負起維護占有使用資產的安全完整和有效使用的責任。

既然產權歸財政部門享有，并且資產的收益權與處置權均歸財政部門所有，那么，消防部隊依據“兩個辦法”占有、使用、管理資產便順理成章。“兩個辦法”對資產的處置與收益也作了明確規定，如：《行政單位國有資產管理暫行辦法》明確規定行政單位擬將占有、使用國有資產對外出租、出借的，必須事先上報同級財政部門審核批準，未經批準不得對外出租、出借；《事業單位國有資產管理暫行辦法》規定事業單位利用國有資產對外投資、出租、出借、擔保的，由主管部門審核同意后，報同級財政部門審批，并實行專項管理。“兩個辦法”同時明確規定行政事業性國有資產出租、出借收入以及處置變價收入和殘值收入，按照政府非稅收入管理規定，實行“收支兩條線”管理。

理順了產權、占有權、使用權、處置權及收益權之間的關系，資產處置收益均歸財政部門，非經營性資產轉經營性資產的問題、偷換“對外有償服務”概念的問題就會迎刃而解，因為部隊沒有了資產收益權，沒有利益驅動，就只能專心于“服務”。

(二)優化資產購置程序，強化資產績效管理

1、建立資產購建論證機制

消防部隊資產是提升部隊戰斗力的物質基礎。如何從城市規劃與發展著手，用戰略眼光進行謀局布篇，根據地方滅火救援需要把好經費投向投量關，用有限的經費購建必需的武器裝備，使它們適應城市功能，滿足滅火戰斗的需求，全面提升部隊戰斗力，這是一項十分重要的工作。做好這項工作，不僅需要資產管理部門核實資產存量，需要業務部門提交資產購置計劃，更需要在滅火救援作戰及訓練方面有影響力的技術人員論證資產購置的必要性，確保部隊資產適應作戰的需要。因此，各級消防部隊應組建資產購建專家論證小組，在每年年初編制單位預算時對資產購建的必須性進行科學論證，深入調查勘察，全面分析研究，權衡利弊得失，從而為黨委、首長科學決策提供依據，確保資產購建的經濟效益及軍事效益。

2、加強物資計劃管理，強化物資需求控制，推行“陽光采購”機制

根據部隊年度事業任務測算資產購建需求，把計劃貫穿于物資的采購、發放、消耗、儲備的全過程，突出計劃的嚴肅性和實效性，用計劃約束采購，從源頭上遏制亂采購現象。推行“陽光采購”，建立完整的供貨渠道評估機制，對供貨單位進行動態管理，定期對供貨單位資格進行審查。堅持“公開”“公平”“公正”的原則，通過招標采購，做到貨比三家，擇優采購，在同等價格的情況下比質量，同等質量比信譽，整個采購過程實行“陽光采購”。對于大宗物資采購必須委托依法取得資質的招標代理機構承辦招標代理業務，確保采購的合法性。

(三)增加裝備器材技術人員編制，突出資產管理效益

1、在中隊一級增設一名管理消防裝備的技術干部

按照目前消防部隊建制，中隊一般設了中隊長、指導員、副中隊長及排長四個編制，尚無專門負責消防裝備管理的技術人才編制，雖然在中隊設立了裝備技術，但由于他們均由士官構成，存在流動性強及服役年限短的缺陷，隊伍非常不穩定。另外，消防部隊裝備器材主要集中在中隊。所以，必須在中隊增設干部技術人才編制，對消防裝備器材進行日常維修保養及改良，確保消防裝備器材處于良好的工作狀態，確保資產的保值增值及資產使用管理效益。

2、在支隊一級增設一名專門管理消防裝備倉庫的技術干部

確保倉庫裝備安全完整、狀態良好；同時按需向領導上報資產調配調撥計劃，確保資產存在的價值。

(四)正確界定固定資產與庫存物資的概念

當固定資產與庫存物資分類出現重疊時，應全部記入“庫存物資”會計分錄，即使入庫的物資也符合“固定資產”的概念；當新增添的資產不需入庫而直接配置使用時，如果符合“固定資產”的概念，則記入“固定資產”分錄。如本級自籌物資會計處理方法為：本級自籌物資入庫，借記“庫存物資”，貸記“銀行存款”或“現金”；入庫物資出庫并配置使用時，如果配置物資符合“固定資產”概念，則借記“××經費”，貸記“庫存物資”，同時另記一筆分錄，借記“固定資產”，貸記“固定資產基金”。上級調撥物資會計處理方法為：上級調撥物資入庫，借記“庫存物資”，貸記“實物供應基金”；入庫物資出庫并配置使用時，如果配置物資符合“固定資產”概念，則借記“實物供應基金”，貸記“庫存物資”，同時另記一筆分錄，借記“固定資產”，貸記“固定資產基金”。只有這樣，才能準確核算固定資產與庫存物資。

[1]謝軍,夏琿.科學提高資產管理質量[J].知識經濟.2011(01)

[2]馬玉勝.強化消防部隊固定資產管理探析[J].價值工程.2011(25)

10.16266/j.cnki.cn11-4098/f.2015.20.158