關于全面預算在園區財務預算管理執行中的探討

摘要:預算管理是園區財政管理的一個重要環節，全面預算管理與傳統預算管理模式相比，更加制度化、科學化與規范化，但在物流園區中的運用效果并不理想。筆者結合自身實際工作對現階段長沙金霞開發區全面預算實行的基本情況與所面臨的困難進行了探討，并就如何完善園區全面預算管理提出了幾點建議，借以為物流園區預算管理的全面落實提供參考。

在改革開放體制的不斷發展與深入下，開發區的建設與發展成為了各級政府提高該地區綜合競爭實力、拉動經濟增長的一種重要形式。園區財政局兼具上級財政派出機構和園區內設機構的雙重管理體制，財稅預算收入的完成和項目建設支出預算管理執行中存在一定困難，這些實際存在的問題也是我們財政人需要進一步思考、認識與解決的問題。

一、現階段國內物流園區全面預算管理的執行現狀

全面預算管理即是通過預算對組織經營目標（主要是利潤)予以確定、監控的系統，包括預算的編制、執行、計量、分析、反饋、獎懲、審計和技術支持。全面預算管理，是資金預算的進一步延伸，與成本費用預算和資金預算作用相比，全面預算管理更有利于降低成本、提高資金使用效率。

目前，全面預算管理在物流園區的運用成效并不理想。相對于傳統預算管理模式，全面預算管理能夠有效的彌補其中的缺陷，我國從2000年逐步推行了政府收支分類、部門預算及收支兩條線等方面的改革，促進了全面預算管理的制度化、規范化與科學化。但在物流園區的預算管理執行中卻諸多“水土不服”：如預算編制較粗達不到精細化管理；執行績效低下，執行不徹底或執行困難；園區項目缺少持續有效監督等問題。這都對物流園區的全面預算管理提出了考驗，筆者擬就本單位財政財務預算管理執行中所遇到的問題進行淺析和探討。

二、長沙金霞開發區實行全面預算的基本情況

(一)金霞經濟開發區基本概況

金霞經濟開發區位于湖南省會長沙城北部，成立于1992年，是經國務院批準的湖南省首批重點開發區，也是湖南省唯一的綜合性現代物流園區。開發區規劃總面積為80平方公里，含金霞、沙坪、鵝秀、高嶺、青竹湖五個組團。其中，以金霞組團為核心區，主要布局物流服務設施，包括：長沙港、長沙火車貨運站等省、市重要的交通樞紐設施；同時與鵝秀、沙坪、青竹湖和高嶺組團進行商貿地產、出口加工、大運量工業、高新技術、物流裝備制造、以及服務外包等產業的發展。目前園區共擁有五大物流平臺：即長沙海關金霞辦事處、長沙港、長沙鐵路貨運站、金霞保稅物流中心、聯運物流中心。

“十一五”期間，金霞園區經濟提速，跨越發展，完成社會固定資產投資135.58億元，年均增長在54.7%；物流貨物吞吐量達1432萬噸，年均增長72.1%；2010年實現財政總收入6.54億元，與預算基期2006年相比（不足0.4億元）大幅上升。先后獲批“中國物流實驗基地”、“中國物流學會產學研基地”，并榮膺“湖南十大最具投資價值產業園區”與“中國物流示范基地”。“十二五”時期，園區將“提升綜合實力、爭創國家園區”作為奮斗目標，新建市政道路59條，里程總計85公里，完成投資68億元，新增城區面積35平方公里，由此城北發展空間得到了大幅度的擴展，園區的區域價值明顯提升。

(二)園區近年財政預算管理的基本情況

近三年，是園區從“建設園區”到“經營園區”戰略轉型的關鍵時期。自此，園區為實現財政預算資金的有效分配、執行與監督，確保財政收支平衡，根據國家《預算法》要求，結合園區具體情況將預算分為了兩個部分，即園區管委會財政基本收支預算與平臺公司及各建設指揮部資金計劃。對管委會年度財政收支、公司指揮部資金收付實行年初全面預算、季度分項分析、年中稍作微調、年終績效考核的嚴格控制管理。

三、當前園區全面預算執行中所面臨的困難

(一)收入任務執行中的困難

1、園區定位性質造成稅源及財稅收入不成正比

金霞經濟開發區定位為物流園區，由于區域內占據園區很大面積的基礎配套服務項目和部分物流項目都是國家減免稅收或稅收直接上繳中央國庫的單位，如園區的糧食物流項目：湖南糧食集團、金霞糧食產業有限公司等占地面積近兩平方公里，但這都是國家免稅單位；再者，長沙港等項目，由于貨物吞吐量不大，對園區的稅賦貢獻極低；另外，像長沙海關金霞辦事處、長沙鐵路貨運站、即使在提升園區的品質方面具有很大貢獻，但每年的海關關稅和鐵路貨運都是中央級稅收，對園區總量稅收統計方面都起不到任何作用。所以，物流園區的定位決定了金霞占地較大、但稅源及財稅收入卻不能與之成正比的現狀。

2、國家及地方政府稅收政策變化影響了園區收入完成

近幾年，國家及省市幾次稅務政策調整，對園區收入的沖擊相當大。首先，是國家的“營改增”稅收政策調整，然后省、市這幾年也相繼對稅收范圍進行了調整。調整后對園區的根本影響就是園區所享的地稅收入——營業稅的稅基大幅減少，而園區稅收主要來源在于營業稅。盡管各級地方政府在稅務政策調整時設立了一個前提就是：保基數。保基數對于已經進入平穩發展的地區還是提供了收入保障。但對于近年飛速發展、優質入園項目遍地開花的園區在財稅收入上實際是得不償失。

3、園區地域涵蓋面廣影響了財稅收入分享財力

園區規劃總面積80平方公里，涵蓋范圍寬廣。涉及征收管理的國、地稅務局、科室、所等多達九個，存在“多頭管理“的現象。日常稅收征管中，往往主觀地認為進駐園區的大型企業具有健全、規范的財務系統和較強的依法納稅意識而基本執行無異議審核；目前，納稅人自行網上申報納稅，對落地園區的大型企業缺乏業務輔導與政策咨詢，難免出現稅收監控的漏洞；而園區有的企業征管單位是科室，而有的征管單位則是分局，此種情況對園區的統計和體制結算工作都造成了極大的不便，進而影響到園區實際的分享財力收入，對稅收的征管效率與質量造成影響。

4、園區固有土地收益日漸縮水影響了園區整體收入

園區多年一直享受上級政府對園區制定的關于土地出讓金、土地收益返還等優惠政策。隨著2014年國務院出臺的相關文件，對各級政府以前制定的優惠政策進行嚴格控制；加之受經濟下行的大環境影響，投資商的投資信心、投資能力、投資擴張愿望都有所下降一些優勢項目、重大項目無法順利落地，致使園區土地收益空間越來越窄，對園區整體收入造成一定影響。

(二)支出完成執行中的困難

園區預算支出中的人員經費和日常辦公經費支出，多年來都嚴格遵照預算制度執行，年度執行過程中不能隨意增加經費支出。

而在實際的年度支出執行中，道路等基礎設施項目資金是主要的困難。按現行的財稅體制，區一級能夠分享的稅收財力占總稅收比例為19%左右，而園區所能分享到的稅收更少。加上園區內的工業物流

用地出讓地價極低，前期拆遷投入與基礎配套設施的投入，園區盈利為零、甚至成本倒掛。而園區承擔的沒有納入省、市各級財政預算支出的重點基礎設施建設項目不少，園區要發展，基礎必先行，這也就意味著園區不得不承擔包括道路、特勤消防站、污水廠等基礎配套設施建設等“事權”，但未獲得任何相應的收入支撐。這種支出與收入上的不對稱與不平衡對園區的項目支出預算管理造成了一系列影響。針對上述在全面預算管理執行中遇到的多種困難和問題，筆者認為可以從以下幾方面進行規范和控制，完成年度預算目標，從而實現園區長遠的戰略規劃。

四、完善園區全面預算管理的幾點探討

(一)明確全面預算管理的職責權限

2014年開始，金霞開發區已納入市政府年度績效考核體系。園區可以借此明確職責范圍，具體到預算管理中可以考慮，凡未納入市政府對考核園區范圍又無上級財力支撐保障也不是園區重點建設的項目，不安排年度財政預算資金。

(二)進一步完善園區全面預算管理

嚴格落實全面預算管理的完整性、科學性、執行力，兼顧績效管理原則，對項目支出管理做到保證重點、統籌兼顧、提高資金利用率。

(三)強化園區預算執行和監管力度

依法組織收入，確保收支平衡。預算收支應嚴格按照年度批復文件的方案執行。加強對園區全面預算執行的監管，上級財政部門對園區全面預算的執行進行監督檢查；審計部門對園區的預算執行情況、建設項目的預、決算進行審計監督。

(四)優化征管大環境提升服務品質

2015年下半年，長沙市工商、國、地稅務局都將陸續在長沙金霞經濟開發區設立工商、稅務分局，這對全面提升園區稅務服務質量和征管效率是具有劃時代意義的大事。園區從此可以擺脫“多頭管理”造成的諸多不便和弊端，并全面有效地為落地的企業開展稅務服務工作，培植長效稅源，為園區引入更多的綿延不絕的源頭活水。