人民監督員制度改革方案的運行和思考

李 銳

(重慶市人民檢察院第二分院，重慶 404100)

2013年11月，黨的十八大三中全會順利通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確指出了司法改革的要求。［1］檢察機關積極響應黨的號召，部署實施了相關改革。人民監督員制度是檢察機關于2003年推出的一項社會民主監督制度。在人民監督員制度推行的十多年實踐中，檢察機關對人民監督員制度進行了有益探索。2014年9月，最高人民檢察院正式印發了《人民監督員監督范圍和監督程序改革試點工作方案》，試點范圍為重慶等10個省(區、市)。2015年3月，最高人民檢察院、司法部聯合印發并實施了《深化人民監督員制度改革方案》，至此人民監督員制度駛入了新的全面深化改革階段。［2］重慶市某分院積極推進落實人民監督員制度改革，積累了一定的經驗，取得了較好的成效。筆者重點從以下幾個方面來分析人民監督員制度改革方案的一些運行情況。

一、改革人民監督員的選任、管理方式

2010年10月，最高人民檢察院通過的《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定》(以下簡稱為《規定》)第二章對人民監督員的選任做了詳細規定，第七條規定，“省級以下人民檢察院人民監督員由上一級人民檢察院組織選任;［3］有條件的省、自治區、直轄市可以由省級人民檢察院統一組織選任人民監督員?！保?］自 2003年以來，檢察院一直主導著人民監督員的選任工作，由檢察機關發布選任公告，考察個人自薦和單位推薦的候選人，最后進行公示任用。［5］這使得社會普遍質疑檢察機關是否是“自己監督自己”，甚至認為檢察院和人民監督員有“裙帶關系”。選任及管理人民監督員是基礎性工作，司法行政機關直接選任管理人民監督員可以減輕公共資源方面的負擔，另一方面也保證了選任機構的中立性。這種制度構想有比較強的可行性和操作性，同時使監督者有別于被監督者，保證了人民監督員產生的公正性。由司法行政機關來選任管理人民監督員，充分反映了人民監督員制度及中央司法改革精神的現實狀況，有助于深化司法民主思想，增加廣大人民群眾參與司法的途徑;有助于反映人民監督員制度對外部監督的作用，進一步強化了監督司法權運行的制度;有助于全面發揮法律監督及司法行政職能，推進國家法治民主建設。

目前，重慶市某分院共組織人民監督員(由司法機關選任)監督案件12次，在筆者組織人民監督員監督案件的過程中，發現他們評議和表決更加獨立、客觀，這對檢察機關的外部監督制約來說，是一個嶄新的開始。

重慶市某分院2008年選任了61名人民監督員，2011年換屆選舉后共選任39名人民監督員。［6］新的改革方案規定，檢察機關不再選任人民監督員，改由司法行政機關選任，并統一負責人民監督員的日常管理工作。2015年，重慶市司法局首次選任了218名人民監督員，并組織人民監督員培訓。重慶市某分院轄區的人民監督員有49名，其中上一屆留任的人民監督員有24名，新選任的人民監督員有25名，新選任的約占轄區50%。新一屆人民監督員人員構成情況延續了“精英化”特征。筆者統計了重慶市某分院轄區人民監督員的情況，有32名是機關事業單位、基層群眾自治組織干部，占65.3%;14名是企業人員(13名是主要負責人，1名是職工)，占28.6%;3名是退休干部，占6.1%。社會精英確實具有較高的素質，可以極大地節約監督時間，節省監督成本，但他們不具有代表性，不符合人民監督員制度起草的理念。盡管明確規定選任的人民監督員中，黨政、群團機關、事業單位的人員不得超過選任人民監督員總人數的50%，但筆者還是建議把社會精英擔任人民監督員的比例控制在一個更加合理的范圍，盡量從社會各個階層、各個領域都選任一些人民監督員，使其人員構成具有廣泛的群眾基礎。

二、拓展人民監督員的監督范圍

《規定》第三章第十七條列出了人民監督員實施監督的七種情形，改革后人民監督員監督案件的范圍拓展到“十一種情形”，增加了“犯罪嫌疑人不服逮捕決定的”“采取指定居所監視居住強制措施違法的”“阻礙律師或其他訴訟參與人依法行使訴訟權利的”“應當退還取保候審保證金而不退還的”四種情形。［7］在改革方案中，拓展監督的范圍，基本上是刑事訴訟法增加的檢察職能內容及在辦理職務犯罪中較易產生漏洞的地方。檢察院在辦理職務犯罪案件時，沒有其他機構對其進行監督，權力不能得到約束，也容易滋生濫用權力的情況，所以，需要引入人民監督員制度，以加強監督，樹立檢察機關的形象和司法公信力。

重慶市某分院從2009年至2014年共組織人民監督員監督案件167件186人，其中檢察機關主動提交監督的擬不起訴案件和擬撤案案件共162件180人，占總案件數的97.0%;人民監督員主動監督案件共5件6人，占總案件數3.0%。到目前為止，重慶市某分院沒有新增的“四種情形”的案件監督。從以上數據可以發現，在過去，雖然人民監督員可以對“七種情形”實施監督，但人民監督員監督的案件絕大多數都是檢察機關主動提交監督的擬不起訴案件和擬撤案案件，人民監督員監督的案件類型非常單一。監督采取聽取承辦人匯報的方式，筆者建議在有條件的情況下可以采取案件評查、聽庭評議、公開聽證等多種方式。這一方面反映了改革方案中拓展監督案件范圍、增強人民監督員獨立性，另一方面是對人民監督員知情權的完善。

三、完善人民監督員的監督程序

《規定》第四章第二十六條和二十七條規定了由檢察機關確定人民監督員監督案件，《改革方案》規定參與具體案件監督的人民監督員，由負責組織案件監督的檢察機關與司法行政機關從監督員信息庫中抽選產生。抽選完成后，司法行政機關要及時通知被抽選的監督員，告知相關事項，并為監督員開展監督工作提供必要的服務。這種新的抽選人民監督員的形式避免了檢察機關抽選人民監督員監督案件的情形，保障證了人民監督員獨立行使評議和表決案件的權利，提高了司法公信力和透明度。

《改革方案》還增設了復議程序，即當人民檢察院的處理決定沒有采納多數人民監督員評議表決意見時，經反饋說明后，多數人民監督員仍然持異議，可以申請人民檢察院復議一次。人民監督員的監督對檢察機關不具有強制約束力，人民監督員的監督意見對檢察機關僅僅是參考，檢察機關可以不采納人民監督員的意見，檢察機關具有最終決定權。［8］在改革方案實施前，檢察機關只是對有異議的人民監督員做必要說明，如果檢察機關不采納人民監督員意見，人民監督員就沒有救濟程序。這在一定程度上挫傷了人民監督員發表不同意見的積極性，不利于保護人民監督員的履職積極性，長此以往，人民監督員會認為自己的意見沒有受到重視，可能喪失人民監督員制度設計的初衷。筆者統計，重慶市某分院自2012至2014年以來共組織人民監督員監督案件76件，人民監督員不同意檢察機關擬處理意見的共有13件，占案件總數量17.1%。從以上數據可以發現，人民監督員的不同意見基本沒有被采納，他們的異議聲音由于各種原因很難發揮作用。所以復議程序的設置極為重要，一方面符合程序正義的原則，另一方面給了人民監督員一個救濟渠道，他們可以向組織案件監督的檢察機關申請復議一次。

四、完善人民監督員知情權保障機制

《改革方案》中列出了三點要求，建立職務犯罪案件臺賬制度，建立人民監督員監督事項告知制度，建立人民監督員參與案件跟蹤回訪、執法檢查等機制。這些要求可以很好地解決人民監督員知情渠道狹窄的問題，有效保障人民監督員的知情權。有助于人民監督員了解案件基本情況，及時發現監督的線索，［9］了解檢察機關的執法情況。目前，重慶市某分院積極推進落實改革方案，已建立了職務犯罪臺賬制度及人民監督員監督事項告知制度，21名人民監督員已查閱職務犯罪臺賬25次，人民監督員對此項制度的反映良好，消除了檢察機關的神秘感，樹立了良好形象。重慶市某分院向申訴人、舉報人、犯罪嫌疑人及其近親屬通告有關人民監督員監督事項共計63人次。這一方面保證了舉報人、申訴人、犯罪嫌疑人及其近親屬應有的權利，另一方面對外宣傳了人民監督員制度，給他們提供了另一種救濟渠道。

五、結語

人民監督員制度改革是深化司法體制改革的一項重要內容，完善后的人民監督員制度將更加有助于充分發揮外部監督的作用，強化人民監督員制度的公信力，提升檢察機關法律監督能力，建立高效、權威、公正的中國特色社會主義司法制度。這充分體現了檢察機關接受社會各界監督的政治勇氣，實現司法為民的宗旨。人民監督員制度將在黨的領導下，在實踐探索中不斷完善并走向成熟。

［1］卞建林，褶寧.人民監督員制度的運行和完善［J］.國家檢察官學院學報，2014，(1):68.

［2］袁定波.法學專家學者解讀深化人民監督員制度改革方案［N］.法制日報，2015－03－11.

［3］［4］最高人民檢察院.最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定(2010年10月26日最高人民檢察院第十一屆檢察委員會第四十五次會議通過)［EB/OL］.(2011－04－29)［2015－11－ 13］.http://www.law － lib.com/law/law_view.asp?id=359393.

［5］王忠良.人民監督員選任機制研究:困境解析與路徑探究［J］.西部法學評論，2013，(1):118.

［6］李銳，鄧禮娥.人民監督員制度探析及建議—由國外相關法律制度帶來的思考和啟示［J］.行政與法，2013，(9):78.

［7］新華網.深化人民監督員制度改革方案［EB/OL］.(2015－03－1)［2015－11－13日］.http://news.xinhuanet.com/legal/2015 － 03/11/c_127570568.htm.

［8］花沙.人民監督員監督效力的實證分析［J］.理論前沿，2014，(9):135.

［9］郭洪平，徐盈雁.充分發揮人民監督員監督作用健全檢察機關接受外部監督制約機制［EB/OL］.(2015－03－12)［2015－11－13］.http://newspaper.jcrb.com/html/2015 － 03/12/content_181181.htm.