我國旅游管理體制改革常見問題探討

郝海超

（延安大學 西安創新學院，陜西 西安 710100）

前言

現階段，我國旅游業的繁榮帶動著旅游管理體制逐漸形成，在市場經濟調節之下，旅游管理體制為適應并推進旅游業的發展不斷進行著自我完善.同時，改革工作還存在一些問題，分析和探討這些問題，對優化我國旅游管理體制改革意義重大.

1 改革缺乏完善的指導體系

1.1 管理體制規定的不足

首先，旅游管理體制中現行法律法規波動性較強，還處在暫時性的模式和狀態下，后續法規也跟不上現行法規步伐，在一定程度上體現出不足.例如《風景名勝區管理暫行條例》，該規章制度由于具有暫行性，所以不穩定性較高，而且一旦有需要調整、變更之處，其修改也多為臨時性，后續力不足，這就造成了這種暫時性條例在約束力上的不足，在很大程度上限制了我國旅游管理體制改革工作的進行.

其次，法律法規內容上的不完善性.現階段，我國旅游行業發展迅速，勢頭強盛，這就需要有健全的法律法規來管理和約束.但是目前我國現行法律法規從內容深度和廣度方面來看不符合旅游行業的發展要求，即處于滯后狀態.例如：旅游行業的發展帶動了旅游區酒店行業的興盛，但是酒店行業中與旅游直接相關的法律法規較少，多數明文規定還是局限在酒店管理工作上，不利于旅游業對周邊產業的帶動，也是管理體制改革中需注意考慮的問題.

最后，安全是旅游時的頭等大事，但是在相關旅游管理規定中，關于維護游客人身權利的明文規定還沒有形成一個完整的體系，這也從側面說明我國旅游管理體制中對游客人身安全的保障性規定還有待進一步加強.

1.2 管理體制需加強和完善

首先，建立健全旅游行業相關法律規章制度.造成我國旅游行業法規不健全的主要原因是我國的旅游行業發展時間短且發展迅速，規章制度的完善還需要有很長的一段路要走，因此建立健全法律法規絕非一朝一夕之事.作為旅游管理體制改革的依據，法律法規的完善需結合當今我國旅游行業在管理上的不足來制定.避免長時間使用暫行制度來調節旅游管理，盡快將現有的較為完善的法律體系固定下來.

其次，轉變政府角色.在我國旅游管理職能都是由政府來承擔的.法律法規對旅游行業具有約束性，實際上起到一種管理作用.這種條件之下，在完善法律法規的同時，政府就應在旅游行業的管理職能中脫離出來，以全新的角色定位來推進旅游業的發展，這也是旅游管理體制改革的一項最基本要求.政府角色的轉變可從以下幾方面著手：①轉變管理手段.傳統管理體制下，政府直接管理，轉變之后，應逐步向間接型過度，變管理為咨詢和服務，通過后臺調控促進旅游管理的規范和法制化.②剝離政府職能.將行政部門的文化生產功能放入其它部門.可按照現代企業制度要求，建立資產授權結構，經營旅游行業中的文化資產，即政企分開.在轉變政府職能的同時，加大文化事業單位的自主控制.

2 宏觀管理工作存在不足

2.1 具體表現

在旅游行業發展勢頭良好的當下，我國一些企業和個人抓住商機，創辦了旅行社及其它與旅游行業相關的單位，但是這些企業不屬于同一個部門，尤其是其產權和人事權.以旅行社為例：目前我國有三個旅行集團，除此之外，幾乎所有涵蓋旅行社的企業和單位都不在一個系統范圍內，即旅游業建設分散，缺乏統一的指揮和引導，往往各自為政.

這種情況下，當旅游行業處在淡季或疲勞期時，各企業和部門為了利益通常采取一系列手段展開市場競爭，但是由于缺乏統一管理，跌價競爭等劣性方式便會出現，這很容易造成內部的混亂，進而影響整個市場秩序.這一現象出現的主要原因就是我國對旅游行業的宏觀管理有所欠缺，特別體現在權威不夠、手段不足.例如企業注冊旅游項目時，登記管理不屬于旅游管理部門的職責范圍，即該部門沒有等級管理權，影響了管理部門的控管調控力，使旅游市場的發展難以達到協調與平衡.

2.2 解決策略

針對上述體制改革工作的問題，本人提出基于行業監管的觀點來優化我國的旅游管理體制改革.首先是文化與經濟的協調發展.主要體現在以下幾點：①發揮政府的主導作用.市場經濟體制下，經濟雖為主要的調控手段，但仍需要政府的宏觀調控來加以控制，特別是在旅游行業，在遵循市場規律前提之下，政府應充分發揮引導力，采取有效措施協調旅游業中的各方利益，扮演好指導者角色，統籌和規范旅游行業的市場競爭問題，同時做好監督者，對旅游行業的趨勢進行分析，確保市場競爭的有序、合理.②加強行風建設.旅游行業是為游客提供服務的行業，因此為了更好的滿足游客需求，促進旅游行業興盛，在進行旅游管理體制改革時務必重視對行業風氣的培養，大力倡導誠信旅游.只有旅游業信譽到位，游客才會提高滿意度.久而久之，良好的口碑及優質的形象就會在旅游業中樹立起來，因此在完善宏觀管理調控的同時，要對旅游企業進行重新定位，督促其經營守法、誠信，以優質服務來贏得游客的心，進而促進管理工作的優化，達到旅游經濟健康發展的目的.③提高服務質量.旅游不同于其它活動，通常計劃旅游時，游客便會對目的地進行詳細了解，加之人們追求新奇的心理特征，使他們對旅游服務的質量及個性化要求日漸增加.因此，體制改革一方面要促進旅游管理規范化，同時也要注意個性及情感化，以增加游客的體驗認同.

3 旅游產業結構有待調整

3.1 現有產業結構問題

首先，旅游商品業的發展有待改進.在旅游行業中，旅游商品業在進行價值創造方面最具優勢，成為實際上的創匯大頭，遠比旅游觀光等帶來的創匯要高.這主要是由于旅游商品體現的是地域特色，無需高新技術做支撐，因此在生產時具有成本低、效益大的特點，特別是勞動密集型商品的生產，更具這一優勢.但是目前，我國的旅游商品業卻在生產和銷售上存在不足.例如：我國境內多數旅游景點中對旅游商品的生產、銷售缺乏統一管理，仍處在自發經營狀態，而且產品種類缺乏創新，從生產到銷售連貫性不足.這種結構模式的旅游商品業不利于在價值創造方面充分發揮優勢，有待進行結構調整.

其次，旅游交通有待完善.在旅游目的地的選擇上，交通問題是影響游客選擇的一大因素.在旅游旺季時，有很多游客遭遇“一票難求”，旅游交通在很多地區都呈現出緊張的局面，這在很大程度上制約著我國旅游行業的進步，作為旅游產業結構的一個構成要素，交通問題在旅游管理改革時不容忽視，此外，交通口岸有時也出現交通緊張問題，這一滯后表現同樣也影響著旅游產業結構的完善.

3.2 產業結構的優化

首先，飯店是旅游區必不可少的設施.為更好的滿足廣大游客的需求，飯店的規格可以根據景點情況按檔次來進行合理布局，建議以中低檔格局為主，盡量適合大眾消費.其次，優化旅行社.一方面鼓勵外資旅行社進駐中國市場，另一方面加大開放力度，使國內旅行社的市場前景更為廣闊.同時引導旅行社采用高新技術以提高其服務能力，優化其服務質量.第三，管理部門要應注重景區建設，將精品概念引入建設工作中，促進旅游人性化，以提高旅游收入.第四，旅游商品業方面，注重時代背景和地區特色，旅游商品的推出要具有創新性，以提高游客消費欲望.此外，對于分散的各旅游商品銷售部門也應進行統一管理，優化商品營銷策略，從而提高這一領域的創匯.最后，完善旅游娛樂業，大力發展旅游交通，娛樂業要體現出旅游景觀當地文化特色，而旅游交通的發展則旨在順暢交通格局，加大人流通行量.可以說，產業結構的優化對于完善旅游行業基礎設施，促進與周邊產業的共同發展意義重大，在進行旅游管理體制改革時，一定要放眼全面，以推進旅游行業的全面進步.

4 融資體制滯后，人才機制落后

4.1 融資機制的完善

目前，我國的旅游融資體系還不夠成熟，現行旅游管理體制之下，文化旅游方面的資金投入呈現不協調的狀態.即政府投資仍然占據主要地位，其它方向的投資力不足.面對著文化市場的擴張，旅游業的發展與之不匹配.此外，部分地區職能部門投入和產出不一致，旅游投入資金監管不力，也在很大程度上制約著改革的進行.

對此相關部門要做好投融資監管工作，一方面創新投資導向，進行投資政策調整，讓約束與激勵并行，鼓勵大牌投資；另一方面，建立健全監管機制，做好涉足旅游業的資本審查，制定實施細則來對多種所有制經濟下的經濟運行進行掌控.此外，避免旅游行業的不規范競爭，為體制改革工作的順利進行營造一個良好的市場環境.

4.2 人才機制的改革

行業間的競爭和發展離不開人才，他們是進步與創新的力量源泉.但是現階段我國旅游管理體制改革中旅游企業人才的缺乏成為一大問題，在一定程度上制約了新的管理體制的實施.人才缺失在旅游企業中主要表現為創新及管理等方面的人才，特別是具有旅游文化理念的高素質人才缺乏.此外，一些文化單位的管理模式也不利于競爭機制的形成，很難培養和聚集高水平人才，制約了旅游業的進步.

針對上述情況，為確保改革工作順利實施，應從人才培養方面入手，優化旅游企業內部的人才結構.具體包括：第一，對旅游行業優質人才的培養堅持引進與激活并行的原則，引進指吸引異地人才，激活則指充分發揮企業或旅游地區當地現有人才的積極性，培養其創造力以激發其自身潛能，第二，將優化資源配置與人才培訓工作有機結合，一方面引進市場調配機制，以市場化的配置模式來提高人才流動，使人才在培訓與使用方面更靈活.另一方面科學配置崗位，盡量讓人才能力與崗位需求相統一，最大限度的發掘人才潛力.第三，聘請高級顧問定期指導.第四，以掛靠或租賃手段向外界“借”人才.同時對于有使用價值的技術，可以用支付報酬的方式借用.此外，政府職能部門也要完善人才引進及培育的相關政策，為人才的引進及培養提供良好的空間.

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