網絡輿情導控與網絡問政問題應對的制度選擇

孫 友，張冬梅

（1.赤峰學院 院長辦公室；2.赤峰學院 政法學院，內蒙古 赤峰 024000）

人類不能隨心所欲創造歷史，但是歷史確實是人類創造性活動的產物.21世紀的中國，以獨具中國特色的方式在民族復興的道路上快馬揚鞭.她在一個半殖民地半封建的舊社會機體上建立了嶄新的社會主義制度；她在模仿了老大哥建設道路一段時間后毅然開始了對僵化社會主義體制的改革；她由一個傳統、封閉的實施計劃經濟體制的農業社會向一個開放、現代、工業化甚至是后工業化的實施市場經濟體制的社會轉型.她在一個時代里肩負著多重任務，而且是復雜艱巨的任務.這一切使黨的執政能力和執政水平面臨著前所未有的機遇和挑戰.中國共產黨以為人民服務作為執政的出發點和歸宿，認同只有人民才是真正的英雄，主張從群眾中來，到群眾中去，一切依靠群眾，一切為了群眾的路線和方針，了解民情，反映民意，科學集中民智，是實現科學、有效管理并持續推動發展的必要條件.網絡問政的產生為政府了解民意，公眾了解政府動向提供了新的溝通渠道，然而作為新興事物，發展初期暴露出的無序、被動、主觀、偏激等等問題呼喚著相應制度體系的建立以實現有序、主動、科學的互動，以便更好地解決網絡輿情導控與網絡問政過程中出現的問題，規避網絡輿情與網絡問政的負向效應，實現正效應的最大化.

1 網絡輿情與網絡問政概述

1.1 網絡問政興起的現實成因

網絡輿情與網絡問政的興起是多種因素綜合作用的結果.主要表現在：一是互聯網的普及和網民數量的大幅提升.據中國互聯網絡信息中心(CNNIC)發布的第32次中國互聯網絡發展狀況統計報告顯示：截至2013年6月底，我國網民規模達到5.91億，較2012年底增加2656萬人.互聯網普及率為44.1%，較2012年底提升2%.網民結構構成方面有些需要注意的問題.表現為：我國互聯網的普及逐漸從青年向中老年擴散，中老年群體是中國網民增長的主要來源；中國網民向低學歷人群擴散的趨勢繼續發展，初中及以下學歷人群是中國網民的主要增長點；退休和無業/下崗/失業群體在整體網民中的占比有所上升，互聯網的使用門檻逐漸降低，向年齡大或經濟條件相對較差的群體擴散.網民數量急劇攀升，網民結構復雜，利益訴求錯綜復雜，網絡在政治生活中的重要地位推動了網絡輿情與網絡問政熱的出現.二是傳統官民溝通渠道不暢.長期實行的信息傳遞一元化機制即使在改革之后仍然保留著慣性.自上而下的信息傳遞模式習慣于正面宣傳，堵塞負面消息傳播.轉型期，經濟體制、社會結構、利益格局、思想觀念都發生著深刻的變化，公眾想要說話的欲望越來越強烈，但公眾的意見、建議難以通過體制內渠道被傾聽、重視.開放的、低門檻的網絡為網絡輿情與網絡問政熱的出現提供了技術條件.三是網絡輿情與網絡問政熱在全球范圍內的流行.隨著互聯網的發展，使用社交網站與網友互動，已經成為國際上各國領導人樹立形象、拉近與民眾距離的重要途徑.奧巴馬、查韋斯、梅德韋杰夫、普京、默克爾、貝盧斯科尼等各國政要都擁有自己的推特賬號.這種潮流不可避免地影響到黨和政府的執政理念和行為.

1.2 網絡輿情與網絡問政的特征

網絡輿情與網絡問政得以產生或實現的要素問題，弄清楚構成要素是建立相應制度的基礎.從字面上看，“網絡問政”涉及“誰問”、“問誰”、“問的什么”、“怎么問”、“問的結果”等方面.

網絡輿情與網絡問政的發生或因黨政機關及其工作人員主動發起，或因公共議題引發網民熱議引起政府關注進而實現官民互動.不同情境下，關涉主體不同，但可以明確的是“誰問”和“問誰”的“誰”應該既包括黨政機關及其工作人員，又包括網民.問的內容應該排除私人領域的個人事務，本文認為其范圍可以圈定在公共領域的國家事務、經濟文化事業、社會事務等等.“怎么問”涉及問的“程序”、問的“渠道”，問的“渠道”是比較明確的，可以通過網絡上的政府網站、主流門戶網站的問政平臺，微博、博客、信箱等.問的“程序”沒有明確的要求，呈現出隨意自發的狀態.問的“效果”主要涉及網上是怎么答復的，在實際工作中是怎么辦的.

通過以上分析可以看出，網絡輿情與網絡問政應該是一個雙向平等的互動過程而不是單向不對等的自上而下傳輸過程，便捷、高效、開放、成本低廉等優勢降低了問政門檻，對政府而言，問政范圍更加寬廣，決策才能更加科學、合理，打造服務型政府的口號才會落到實處.同時，網民的積極參與對監督、制約公權力，實現社會“韌性”穩定而非“剛性”穩定也會產生積極作用.

2 網絡輿情與網絡問政困境素描

2.1 黨政機關及其工作人員網絡問政的姿態化.因為傳統工作模式的影響，部分黨政機關及其工作人員理念陳舊，跟不上時代發展步伐，把網絡問政當成是表演、作秀的工具，需要的時候擺擺樣子，不需要的時候擱置一邊.上演了“民意已經過河，干部還在假裝摸石頭”的一幕來敷衍民意.搭了臺子，利用率卻不高，要么不聞不問，三緘其口不回復；要么官話、套話連篇，網友總結出了最具特色的對外發布信息話語如：群眾情緒穩定、傷者情緒穩定、家屬情緒穩定；發表重要講話、會議一致認為、有關部門等等.不講究說話藝術，不會說，公信力不高，沒有實質性的內容.這些問題造成實質上的主體缺位，該有人發聲引導輿論的地方工作沒有到位，使得“網上問政”流于形式，網絡輿情升級，更別提“網下施政”解決問題的執行力了.

2.2 網絡民意被代表.俞可平在《敬畏民意》中說：“誰是人民，人民將權力授給誰？人民如何將權力授予政府？這些都是民主政治的基本問題，其中的任何一個問題沒有解決好，民主就會成為一句空話.而每一個問題的解答，都須臾離不開民意.“”民意就是民眾的愿望，民眾的需求，民眾的評判，民眾的心聲，民眾的輿論，民眾的信任”“.在民主政治條件下，人民應當就是擁有合法權益的公民”.[“1]民意”的“民”應該涵蓋所有擁有合法權益的公民，而網絡民意并不能實現民意全覆蓋.截至2013年6月底，我國網民規模5.91億，互聯網普及率為44.1%，還有一半以上非網民.將近一半的網民結構構成復雜，網民素質良莠不齊，上網目的不一，不關注公共領域問題的網民不在網絡問政中發聲，在網絡問政中發聲的網民受個人利益影響所提意見、建議并不一定經過理性、客觀的思考.摻雜了個人私心的、偏激的意見、建議如果被采納就失去了決策的公正、科學.網絡民意并非是社會的全部民意,網絡資源的不均衡存在著民意被代表的可能.

（三）網絡輿情與網絡問政缺乏制度約束.網絡輿情與網絡問政是一個官民雙向互動過程，無論是哪一方在網絡問政過程中出現了問題，都直接影響輿情的發酵和問政效果.網絡作為新興的社會領域，尚缺乏有針對性的法律法規約束人們在其中的作為.而網絡問政作為政治領域中最近幾年興起的新現象，人們對它的認識尚處在經驗階段，有約束力的制度體系遠未形成.沒有制度約束，政府方面的作為與不作為，做到什么程度，反饋等等問題全憑自覺.網民方面的權利濫用、權利受損也沒有相應機制干預.長此以往，網絡問政的可持續發展前景堪憂.

3 網絡輿情導控與網絡問政問題應對的制度化對策

人民網輿情監測室發布的《2012年中國互聯網輿情分析報告》認為：如果說現行體制帶有自上而下的威權政治特征，“網絡問政”則引入了自下而上的民意因素，不僅是一種親民姿態和個案救助，更需要增加體制的彈性，把民意政治逐步推進到民主政治的制度層面.

3.1 網絡輿情導控與網絡問政問題應對的立法層面的建議

從應急管理向制度改進延伸，實現制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變，依法“網絡問政”才能實現網絡輿情導控與網絡問政的有序、規范、常態化發展.“網絡參與促進立法的基本目標在于建立一個公眾積極參與的網絡表達秩序；一個充分、理性而非受感性控制的、公平表達自己意見的網絡表達秩序；一個方便了解大家的觀點、分類科學、組織有序、焦點突出的、守法文明的網絡表達秩序.以此作為黨和國家的執政參考,實現黨的決策和人民的意見的高度統一.把網絡問政制度建設成為實現黨的領導、人民當家作主、依法治國相結合的新型的、便捷的方式”.[2]網絡輿情導控與網絡問政立法應該包括：

1.政府和公民在網絡問政過程中的權利和義務.作為社會主義國家的執政黨和政府，越是在民意集中的地方，越要勇敢面對是其題中應有之意.我國憲法規定中華人民共和國的一切權力屬于人民.人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務.一切國家機關和工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務.人民有“問”的權利、有遵守問政規則的義務；國家有科學制定問政規則的權利、有發展“問、答”平臺的義務、有“答”的義務、有保護“問”者權利的義務、有解決問題的義務、有接受監督考核的義務.

2.程序性問題.有學者認為網絡問政過程中，越級信息交流有可能導致政治體系中間層級功能弱化.針對此問題，在設計網絡問政平臺體系時縱向上也應該堅持一定的層級原則，橫向上針對“問-答-辦-督”[3]的各個環節中的具體流程、責任加以明確，實現網上、網下的制度化銜接.

3.對任一方違法后的懲罰性措施.國家機關及其工作人員、網民、網媒任一方違反規定后的懲罰性措施都應明確規定，以起到震懾作用.

3.2 網絡輿情導控與網絡問政問題應對的政府層面的建議

1.把網絡輿情導控與網絡問政成果納入黨政領導干部考核體系、實行問責制.納入考核體系、實行問責制關涉黨政領導干部切身利益才能真正調動起其在網絡問政中作為的積極性.設計考核體系時應該考慮盡量減少其負面因素，比如：把網絡輿情導控與網絡問政成果納入考核可能會導致黨政機關及其工作人員過分注重網絡而忽視了其他的溝通渠道及非網民群體.如此，就要考慮網絡輿情導控與網絡問政成果在考核體系中的比例問題，使得其既要重視網絡輿情導控與網絡問政，又不偏廢其他工作形式.

2.權力在陽光下運行.廣義的權力是指特定主體將其意志強加于他物，使之產生壓力進而服從的能力.權力本身并沒有好壞之分，關鍵是怎么用權力，黨政機關及其工作人員的權力是由人民賦予的，人民有權知道權力是怎么行使的，人民有知情權、監督權，黨政機關及其工作人員有告知義務，有接受監督的義務，這就需要政務信息的公開、透明.重大事項決策除了必要的調查研究、專家咨詢外還要通過網絡媒體公開征求群眾意見，推進決策科學化、民主化、法制化.權力在陽光下運行，謠言、中傷、質疑才不會有滋生土壤，腐敗、暗箱操作、潛規則才不會有可乘之機.才能真正做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀，政府的合法性基礎才有堅實支撐，公信力才能得到鞏固.

3.黨政領導機構及其工作人員網絡問政素養的提升.調動起作為積極性后，作為的恰當與否也會影響問政效果.而作為的恰當與否既有技巧層面的、也有理念層面的問題.但畢竟行為對思想的形成和發展具有反作用，先行的行為實踐是思想形成和發展的基礎和動力.制度設計上要求重視網絡輿情與網絡問政，導控與問政理念和技巧也要相應地加以配套宣傳、培訓、內化.比如當前正在進行的群眾路線教育實踐就是一項很好的思想政治教育活動，廣大的黨員干部如果都能樹立為人民服務、與時俱進的理念，轉型期深層次利益矛盾重重、復雜博弈背景下官民之間的沖突問題就會迎刃而解.

3.3 網絡輿情導控與網絡問政問題應對的網民層面的建議

網絡輿情導控與網絡問政是推動民主政治完善的有力舉措.俞可平說民主是個好東西，有學者接了一句說民主需要好素質.我國網民規模巨大、結構復雜，素質良莠不齊，問政過程中因個人素質不同表現出了各種差異，固然有真假難辨、雜亂無章的亂象，但也表現出了一定的自凈能力、趨于成熟的趨勢.網絡問政不能等全體網民在心理、認知、學識等層面都成熟了之后才進行，而是要在速度與質量中求得均衡.

1.網絡行為規范教育制度化.網絡已日益成為人們生活中的重要組成部分，網絡虛擬空間也應該和現實物理空間一樣有游戲規則，每一個網絡上活動的人都要意識到規則就在身邊，要對自己在網絡上的言行負責.什么該做，什么可以做，什么不可以做都心中有數才能還網絡空間以秩序.網絡行為規范教育要從孩子抓起，從小就樹立健康正確的網絡道德觀念.在小學、中學、大學的思想品德課程中原有道德體系基礎上加入網絡道德的相關內容，使之進入教學體系，通過不斷地強化使其轉化為公民的基本道德意識.同時，通過多種形式和渠道，調動各種力量的積極性，學校、社會、家庭齊抓共管，加上輿論引導和行為實踐養成逐步改善網絡生態環境，從而為規范網絡輿情導控與網絡問政行為創造條件.

2.網絡輿情導控與網絡問政意識培養.公民利用網絡參與國家政治生活，是我國民主政治發展的趨勢，是現代民主的一種新形式，它使政府決策更科學有效，可以增強民眾對政府的信任，化解社會轉型時期的問題與矛盾.實現這些價值的前提是公民強烈的參政意識.政府要加大宣傳與教育，政治與個人生活、個人利益息息相關，讓更多的人參與到國家政治生活中來.網絡時代的公民更要學會用網絡表達自己的觀念與主張，把網絡輿情導控與網絡問政作為一項“分內之事”來對待.

3.網絡實名制.網絡的開放、虛擬、自由可以使在其中活動的人們發生一定程度的異化，它可以把人的前臺角色、后臺角色完全激發出來，網絡暴力、謠言等等侵犯他人權利的行為都是在披著哈利波特隱形外衣的情況下做出來的.實名認證后，現實社會中的規則觀念會被帶到網絡空間中來，網絡上的言行也會遵守規則，理性、客觀的情緒才可能回歸.網絡輿情導控與網絡問政也才可能走向科學、有序.

〔1〕http://www.21ccom.net/articles/zgyj/xzm j/article_201101 2428757.html.

〔2〕王軍.制定《網絡問政促進法》之建議[J].法學雜志，2010（5）：86.

〔3〕王寧.中國網絡問政問題研究——以廣東省為例[D].大連：東北財經大學，2010.