新型城鎮化進程中失地農民權益保障對策研究

余東健，李文生

（福建農林大學 馬克思主義學院，福建 福州 350002）

新型城鎮化進程中失地農民權益保障對策研究

余東健，李文生

（福建農林大學 馬克思主義學院，福建 福州 350002）

摘要：伴隨著我國全面深化改革的推進和新型城鎮化進程的深入，經濟社會發展穩步前進。但是也暴露出不少問題，農民失地現象尤為突出。保障失地農民的合法權益，解決失地農民的生計問題，關乎新型城鎮化的良好推進、社會經濟的健康發展、小康社會的順利建成。因此，嚴格規范政府行為、完善土地征收制度、科學制定保護體系已經迫在眉睫。

關鍵詞：新型城鎮化；失地農民；權益保障

城鎮化是我國經濟社會發展的必經階段，是社會主義現代化建設的必由之路。新一屆中央政府對于新型城鎮化建設高度重視、大力推動，并取得一定實效，但也出現不少問題，其中失地農民問題越發突出。在制度、政策、法律等方面明顯滯后于社會發展步伐的情況下，農民被征收土地之后，自身權益不能得到很好的保障，對社會的不滿情緒日益加劇，甚至引發矛盾沖突，反過來也阻礙了新型城鎮化的深入發展。因此，保護失地農民合法權益，建構失地農民的安全網刻不容緩。

一、新型城鎮化進程中失地農民權益缺失的表現

（一）經濟權益方面

1.生活保障的缺失

長期以來，土地都是農民重要的收入來源。當農民失去賴以生存的土地時，他們的生活水平會受到直接影響。想要讓被征地農民過上好日子，征地補償就不能低。但是，目前的征地補償款較低，不能很好滿足失地農民的現實需要。而且，失地農民短期內無法找到適合的工作來面對不斷攀升的生活費用，征地補償款又不能長期維持他們的生活開支，造成失地農民生活的困境。

2.土地財產權益的缺失

土地除了是農民勞動重要的生產資料外，對于非農業勞動人口來說，也是非常重要的生產資料。在新型城鎮化進程中，土地的價值將不斷顯現出來?？稍诂F實中，補償給失地農民的部分大都是現有用途的價值，而土地在出讓后增值的價值，給予失地農民的補償比例卻很低，失地農民不能很好的擁有土地的增值收益，這對失地農民來說是極為不公的[1]。

（二）社會權益方面

1.社會保障的缺失

失去了土地，農民也就失去了重要的生活保障?，F階段，我國農村的社會保障力度普遍不強。尤其對于失地農民而言，當沒有土地作為保障，失去了可靠的經濟來源，生活的困難可想而知。土地補償款可以解決燃眉之急，但是后續的養老、就業等社會保障的不完善，失地農民的后顧之憂便會產生。

2.就業保障的缺失

對大多數失地農民而言，失去土地對他們意味著得重新選擇人生的第二份職業。但由于自身能力水平以及文化素質不高，很難滿足目前市場對人力資源的要求。農民對于農業生產較為熟悉，但對于其他行業卻顯得很陌生。一旦農民失去土地，要想找到合適的崗位就不那么容易。而且，當前的征地補償主要以貨幣補償為主，對于失地農民的就業援助卻并不多。

（三）政治權益方面

地方政府利用其既是裁判員又是運動員的身份，掌握著征地中各個事項的權力，在強大的利益面前，各種機制條例不自覺地向自己傾斜，形成了雙方不對等的局面。在這場實力并不相稱的賽程中，身處不利地位的農民，被處于強勢地位的地方政府所左右，農民的聲音是那么微弱。加之農民文化層次較低，維護自身權益的意識不強，導致農民的知情權、表達權等嚴重缺失。

二、新型城鎮化進程中失地農民權益缺失的原因

在新型城鎮化加速推進階段，失地農民在政治、經濟、社會等方面的權益遭到損害，可以從下面幾個角度探求原因：

（一）土地征收制度的缺陷

1.征地程序不夠科學

第一，未能完全公開征收土地過程。政府征收土地的過程中，必須公開整個過程，讓征地相關人員了解政策，充分聽取農民的意見，達成廣泛共識。但實際上，征地補償方案的出臺是政府部門自己確定，被征地者因為處于弱勢地位，意見無法得到充分的征求。第二，尚未有效監督行政機關征地過程。行政機關在征收土地的過程中既是土地征收的決定者，又是土地征收的執行者。目前我國對行政機關的相關監督機制缺失，法律不夠細化。在征地范圍的決定權、征地審查權、補償方案確定權等方面，都是政府全方位主導，極易造成某些官員濫用權力，損害集體和農民利益[2]。

2.征地補償不夠合理

失地農民的補償不夠完整。農民失去土地后，喪失了基本的生活來源。而征地補償普遍限于農民的直接損失，即土地本身、地上的青苗、附著物，以及農業人口和勞動力的安置等。而對于被征地農民應該獲得的土地增值利益，考慮得不夠完善。在生活負擔越來越重的今天，一次性的補償款不能充分滿足失地農民的生活需要，面對日益走高的物價，給他們的生活造成諸多障礙，失地農民往往對此顯得力不從心。

（二）失地農民權益保護機制的缺陷

1.地方政府角色的錯位

地方政府在追求自身政績的情況下，可能會為了追求片面的經濟效益而采取“以地生財”的短期行為，沒有很好地考慮農民的利益，也沒能很好地把農民未來的發展考慮到位，僅僅是把管理治下的土地理解為“經營土地”，沒有充分考慮農民群體的利益，進而導致農民上訪等群體性事件頻繁發生。總之，地方政府沒能很好履行自己的責任，甚至不惜以犧牲廣大人民群體的利益來換取自己所謂的政績，嚴重影響了地方政府的形象。

2.失地農民權益表達機制的阻塞

農民在社會中處于弱勢地位，大部分生活在社會的底層。尤其是失地農民，在社會中的聲音普遍微弱，使國家在制定大政方針時對農民的利益考慮不夠充分。出現這樣問題的重要原因在于，農民的利益表達機制不夠暢通，不能夠很好地表達自己的權益訴求，以致失地農民在征地過程中頻頻受到侵害。

（三）社會保障制度的不完善

我國曾長期處于城鄉二元的經濟發展結構，結果使得廣大農民長期游離于社會的保障制度之外。這種現狀對于農民而言，土地就成了他們生存生活的保障基礎，土地對農民而言有著兩重的意義，一重是生產保障，一重是生活保障。即使目前國家通過采取措施,實行農村醫療保障、農村社會保障、農村最低保障等舉措，然而目前的機制還存在許多不足，比如資金來源少，保障覆蓋率低、缺乏資金管理經驗等。這些缺陷使得已有的社會保障，不能很好地解決絕大多數失地農民的后顧之憂。

三、新型城鎮化進程中失地農民權益保障的對策探討

新型城鎮化是國家發展戰略，是大勢所趨，而農民失地也是現實存在的，可是這并非代表新型城鎮化的推進要以損害失地農民的利益為前提。恰恰相反，保護失地農民的權益，對于構建新型城鎮化關系重大。

（一）改進土地征收制度

1.科學規范征地程序

地方政府在明確征用土地的意向之后，應該對征地用途、征地范圍、征地時間、征地單位等作出準確的規定，并及時通知失地農民，留出足夠的時間，保證失地農民的知情權。[3]征地補償安置方案不應該由某個部門說了算，應該讓失地農民參與方案的制訂，認真聽取農民的意見和想法，并參照當地的實際情況確定補償安置條款。地方政府應該及時將征地補償安置方案公示，繼而召開聽證會，給予他們充分表達的權利，對雙方有爭議之處進行商議，拿出對雙方都滿意的方案。

2.健全征地補償安置標準

十八大報告中提出“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。[4]一方面，補償分配機制需要統籌不同利益層面的訴求，兼顧公平。要把分配的天平向失地農民傾斜，提高失地農民在土地征收補償中的地位，讓其平等參與并享受社會發展的果實，促進社會和諧穩定。另一方面，創新土地增值收益分配方式，不單單是貨幣補償的形式，還可以是物業等的分配，豐富失地農民獲得收益的選擇。

（二）健全失地農民的社會保障制度

社會保障是一個系統工程，所牽涉的面很廣，需要統籌考慮，兼顧多方。失地農民的社會保障必須能夠保證他們的基本生活水平，對其以后的發展也要有所幫助。失地農民的社會保障應該涵蓋最低生活保障、養老保險、醫療保險等等。

1.提高最低生活保障標準

第一，嚴格被保障對象的認定。被保障對象是那些由于疾病、歲數、災難、事故而沒有穩定收入，導致經年生存困難，低于當地最低生活保障的失地農民。第二，合理確定最低線。對失地農民的基本生活需要、當地經濟實力、政府財力進行詳細考察，參照城鎮居民最低標準線合理確定。第三，款項籌集渠道多元化。以政府財力支撐的最低生活保障，于大量失地農民而言可能杯水車薪，對地方政府卻是一筆不小開支。單單仰仗政府的支持是難以為繼的，需要調動各方力量，包括社會力量的參與。

2.改善醫療保障制度

對于生活水平并不高的失地農民在遭遇疾病侵襲時，能夠得到醫療衛生保障是非常必須的。以財政資金為主，企業、個人為輔，構建多層次，立體化融資平臺，把征地增值收益與失地農民的醫療保障作對接，遵循規范運行的準則，建立失地農民的醫保體系。提高社會征集資金的比例，減少失地農民的出資比例，減輕他們的負擔。

3.健全養老保險制度

一方面，關于失地農民養老保險的對象，要根據不同對象加以區分，不可以訂立統一的標準。關鍵要按照在城鎮就業與否來確定適用對象。另一方面，失地農民的養老保險要切合實際，符合失地農民的需要，又要充分考慮當地財政的承受力。

（三）創新失地農民的就業保障工作

為了失地農民的長期生活，政府要把對失地農民工作的著力點放到失地農民自己身上，倚賴政府終究不是辦法。想要讓失地農民在社會扎根生存，不僅需要外部的土壤、氧氣、水分，關鍵還是靠自身，就是像城鎮居民那樣，有平等的就業機會，固定的就業崗位。失地農民的職業發展，離不開政府、企業、社會組織的通力配合與大力支持，也離不開失地農民自身的努力和汗水。

1.做好就業培訓

被征地農民對于農業勞動技能十分熟悉，但是他們的科學文化水平有限，除農業之外的其他勞動技能不足，對新事物的接受需要一個過程，對新工作缺少必要的認識。因此，失地農民在就業市場中不具備優勢，就業競爭力往往不足。政府部門要定期組織對失地農民的就業講座，使他們對社會發展、職業選擇有一定的了解，依據失地農民自身條件組織相關職業技能的培訓，并根據他們后續的發展要求，制訂更專業、更細化的培訓項目。

2.鼓勵自主創業

選擇自主創業，不僅解決了自己的就業問題，而且往往能帶動身邊失地農民的就業。但是創業是有風險的，失地農民創業的風險概率更高。所以，政府部門要對他們的創業之路盡可能掃清障礙，在政策、資金等方面給予支持，盡可能降低他們創業的風險。首先，可以組建一支由政府牽頭、企業參與、企業家推進的創業導師團隊，定期對失地農民進行創業的指導。對他們的創業項目及時跟進，做好后續的輔導，以期達到一定效果。其次，失地農民的資金有限，能從銀行得到貸款的也畢竟是少數，這時候資金就成為制約其發展的瓶頸。政府部門可以探索設立失地農民創業基金，對有條件的農民予以幫助。最后，政府在相關政策方面適當向失地農民傾斜。比如減免稅收，精簡手續，降低銀行貸款的門檻等等。

（四）改進政府工作，約束政府行為

1.完善地方政府領導干部政績考核機制

為確保失地農民的權益不受侵犯，必須盡快完善地方政府政績考核條款，優化政府官員的選拔標準。除了經濟指標的增長，還要把關系人民群眾切身利益，關系社會可持續發展的相關要求寫入評判體系中，比如農村土地的合理開發，失地農民的生活、就業保障等等。只有健全政績考核指標，基層官員才能形成合理科學全面的政績觀，也只有這樣才能轉變政府行為，保障失地農民的權益。

2.約束地方政府行為

黨的十八大報告中明確要求建設人民滿意的服務型政府。約束政府行為，從以往的“治理”逐步向“服務”過渡，加快建設服務型政府。把失地農民權益的保護真正落到實處。地方政府要擺正自己的位置，維護農民的基本權益?；鶎诱賳T需要轉變思想觀念，牢記為人民服務的宗旨，強化為人民服務的本領，嚴格要求自己，融洽與農民的關系。

3.維護失地農民的知情權

保障失地農民的知情權，是失地農民平等參與農村事務，積極融入社會建設的基礎。為了讓失地農民及時獲知相關信息，其一，對于失地農民極其關心的信息，地方政府要在第一時間通過各個途徑傳播相關內容，保證失地農民盡快獲悉最新的發展動態。其二，地方政府每出臺相關的文件規章后，都要及時向失地農民告知，并讓其了解這些政策文件的精神內涵，充分保障失地農民的知情權[4]。

4.提高失地農民的表達權

一方面，健全人民代表大會制度。要提高農民代表的比例，還要充分考慮失地農民在內的各個不同層級的農民的選舉比例，保證農民的話語權。同時，完善選舉機制，規范選舉程序，強化選舉過程的公開性、透明性。

另一方面，創新信訪制度。信訪部門不僅是政府工作人員體察社情民意的窗口，而且是農民表達訴求的重要途徑。因此，要創新信訪制度，適當加強信訪部門的權力，并對各個部門的分工進行合理界定，避免出現推脫責任的情況，提高農民的信訪效率。

四、結語

失地農民的產生有其歷史必然性，但也是短暫的、階段的現象。隨著社會不斷進步，經濟穩步發展，法制持續完善，我國失地農民的權益能夠更好地得到維護。黨的十八大報告提出：“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例?！盵5]這說明黨和政府對失地農民的問題高度關注，采取的措施也是非常有力的，同時，為今后一個時期保護農民權益指明了道路。在黨和政府的堅強領導下，在政策法規不斷完善的前提下，在社會各界持續關注的氛圍下，在農民維權意識逐步提高的基礎上，失地農民的問題能夠得到比較妥善的解決。

參考文獻：

[1]陳儉.城市化進程中失地農民權益保障問題及對策：以河南省為例[J].河北經貿大學學報,2012（2）:45_46.

[2]竇祥銘.征地制度改革與失地農民權益保障研究[J].石河子大學學報：哲學社會科學版,2012（4）:71_72.

[3]周宏霜,杜奮根.新型城鎮化進程中失地農民權益保護芻議[J].廣州社會主義學院學報,2013（4）:95.

[4]文維.新型城鎮化進程中失地農民權益保障機制探討[J].法學雜志,2014（2）:92_94.

[5]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗：在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[M].北京:人民出版社,2012.

（責任編輯：陳虹）

中圖分類號：D663.2

文獻標識碼：A

文章編號：1674_2109（2015）07_0011_05

收稿日期：2015_05_31

作者簡介：余東?。?990_），男，漢族，碩士研究生，主要研究方向：新型城鎮化研究。

通訊作者：李文生（1966_），男，漢族，副教授，主要研究方向：馬克思主義中國化研究。

Strategies to Guarantee the Rights and Interests for Land-lost Farmers during New-type Urbanization Process

YU Dongjian，LI Wensheng

（Co11ege of Marxism，Fujian Agricu1ture and Forestry University，Fuzhou，Fujian 350002）

Abstract:With the deepening of comprehensive reform and the advance of new_type urbanization,China has been witnessing the stabi1ity in its economic and socia1 deve1opment.Meanwhi1e,many prob1ems have been arising,the emergence of 1and_1ost farmers being one of the most prominent and serious phenomenon.To protect the 1ega1 rights and interests of 1and_1ost farmers and he1p so1ve their 1ive1ihood prob1ems,are of vita1 importance in pushing the process of new_type urbanization and enhance the hea1thy deve1opment of socia1 economy so as to bui1d a we11_off society.Hence,it is of extreme urgency for the government to standardize its action,improve ru1es and regu1ations for 1and acquisition and formu1ate a scientific 1and protection system.

Key words:new_type urbanization;1and_1ost farmers;rights and interests protection