政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)研究報(bào)告

魏乾梅（梧州學(xué)院，廣西梧州 543002）

政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)研究報(bào)告

魏乾梅（梧州學(xué)院，廣西梧州 543002）

通過分析政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)動(dòng)因、背景及其國內(nèi)外研究現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)，剖析我國政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)存在的問題，探索和創(chuàng)新政府投資項(xiàng)目審計(jì)理念、模式和績效評(píng)價(jià)體系，以亞行貸款梧州城市發(fā)展項(xiàng)目為例，以5E為評(píng)價(jià)內(nèi)容，對(duì)政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)進(jìn)行實(shí)證研究，旨在為政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)提供理論依據(jù)和實(shí)踐模式。

績效審計(jì)；政府投資項(xiàng)目；現(xiàn)狀與對(duì)策；研究報(bào)告

上世紀(jì)80年代以英美為代表西方國家的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”本質(zhì)上是一場(chǎng)績效評(píng)估理論導(dǎo)向下的行政改革運(yùn)動(dòng)，其由此興起的績效管理理念，使傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)已逐漸退出了審計(jì)主流的歷史舞臺(tái)，繼而呈現(xiàn)出以績效審計(jì)為中心的現(xiàn)代審計(jì)格局，絕大多數(shù)西方國家的績效審計(jì)占審計(jì)資源的50%以上，涵蓋教育、交通等公共領(lǐng)域。1982年我國績效審計(jì)剛起步，20年后即2002年提出“積極探索開展績效審計(jì)”，2008年《審計(jì)署2008-2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》提出“全面推進(jìn)績效審計(jì)，促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高財(cái)政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，促進(jìn)建立資源節(jié)約型環(huán)境友好型社會(huì)，推動(dòng)建立健全政府績效管理制度，促進(jìn)提高政府績效管理水平和建立健全政府機(jī)關(guān)責(zé)任追究制。到2012年，每年所有的項(xiàng)目都開展績效審計(jì)。”隨著績效管理理念日漸深入人心，尤其是在中央“八項(xiàng)規(guī)定”的新常態(tài)下，績效審計(jì)越來越成為我國政府績效管理與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的有效工具。“十二五”時(shí)期，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資每年增長速度超過20%，振興經(jīng)濟(jì)的新一輪公共投資項(xiàng)目建設(shè)高潮隨之而來，政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)也必將協(xié)同作戰(zhàn)。本課題全面總結(jié)政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的做法及經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)目前我國政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)存在的問題，以亞行貸款梧州城市發(fā)展項(xiàng)目為例，利用該項(xiàng)目監(jiān)測(cè)專家之優(yōu)勢(shì)，通過實(shí)踐中摸索出來的政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)模式及其評(píng)價(jià)體系，提出加強(qiáng)和改善政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的相關(guān)思路和對(duì)策建議，進(jìn)一步深化和優(yōu)化政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的研究與實(shí)踐，旨在實(shí)現(xiàn)研究對(duì)策與應(yīng)用成果共享。

一、政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)動(dòng)因及背景

“績效審計(jì)”的命名，各國（地區(qū)）不同，如美國謂之績效審計(jì)，瑞典謂之效益審計(jì)，英國謂之現(xiàn)金價(jià)值審計(jì)，澳大利亞謂之效率審計(jì)，加拿大謂之綜合審計(jì)，而香港則謂之衡工量值審計(jì)。1986年最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織的《關(guān)于績效審計(jì)、公營企業(yè)審計(jì)和審計(jì)質(zhì)量的總聲明》“績效審計(jì)”成為全世界統(tǒng)一稱謂，并做了如下定義：除了合規(guī)性審計(jì)，還有另一種類型的審計(jì)，它涉及對(duì)公營部門管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評(píng)價(jià)，這就是績效審計(jì)。對(duì)于政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的動(dòng)因及背景，源于西方發(fā)達(dá)國家完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)務(wù)活動(dòng)規(guī)范化，促進(jìn)審計(jì)職能作用范圍不斷擴(kuò)大與拓展延伸。此后，1929-1933年受世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)普遍低迷，政府資金資源緊缺與承擔(dān)的社會(huì)事務(wù)越來越重之間矛盾與日俱增，民眾對(duì)公共資金支出效果及其問責(zé)制越來越要求公開透明。隨著“政府再造運(yùn)動(dòng)”和“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的掀起，1972年美國率先誕生了績效審計(jì)，運(yùn)用到政府審計(jì)，澳大利亞、英國、瑞典、日本等國紛紛效仿。與此同時(shí)，各國普遍存在公共開支和公營企業(yè)大量占用巨額財(cái)政資金問題，引起了國民對(duì)公共資源節(jié)約和效益的高度關(guān)注，對(duì)公共支出進(jìn)行績效審計(jì)的要求越來越高。當(dāng)前，自然資源日趨枯竭、資源浪費(fèi)與環(huán)境污染問題已成為制約人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。有效優(yōu)化資源配置，提高公共資金使用率自然而然成為各國政府績效管理的重頭戲，而績效審計(jì)是實(shí)現(xiàn)政府績效管理的有效工具和重要抓手。在這種背景下，進(jìn)一步驅(qū)使績效審計(jì)成為國際現(xiàn)代審計(jì)發(fā)展的主流方向。我國績效審計(jì)產(chǎn)生有其特殊背景，正如審計(jì)長劉家義所言“受托責(zé)任是績效審計(jì)產(chǎn)生的核心，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是績效審計(jì)產(chǎn)生的基礎(chǔ)，政治制衡是績效審計(jì)產(chǎn)生的動(dòng)因，技術(shù)方法是績效審計(jì)產(chǎn)生的條件。”[1]轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、深化財(cái)政體制改革、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)，既為績效審計(jì)創(chuàng)造了需求空間，同時(shí)也迫切要求績效審計(jì)在國家治理發(fā)展、促進(jìn)提高組織績效、降低組織風(fēng)險(xiǎn)等方面有所作為。然而，績效審計(jì)的產(chǎn)生與發(fā)展很大程度上受政治和經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的影響，目前主要靠審計(jì)署的積極推動(dòng)。業(yè)界普遍認(rèn)為，政府審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)和民間審計(jì)都是績效審計(jì)的主體，基于績效審計(jì)通常伴隨審后整改與改進(jìn)完善的后續(xù)業(yè)務(wù)活動(dòng)及其信息匯集。因此，政府績效審計(jì)業(yè)務(wù)占績效審計(jì)的80%以上，政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)占政府績效審計(jì)的90%以上，或者廣義地說，政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)略同于政府績效審計(jì)或績效審計(jì)，它從初始就是績效審計(jì)的最重要組成部分。

二、政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)國內(nèi)外研究及發(fā)展綜述

自從John Glynn（1985）發(fā)表《貨幣價(jià)值審計(jì)—國際概覽和比較》論文開創(chuàng)了政府績效審計(jì)比較研究的先河后，世界上各國審計(jì)界專家學(xué)者對(duì)此研究樂此不疲，并取得豐碩成果。Barzelay（1997）以經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）公共管理服務(wù)部1995年對(duì)成員國13個(gè)國家審計(jì)機(jī)關(guān)績效審計(jì)情況的調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，從分析單位、檢查方式、評(píng)價(jià)范圍和關(guān)注重點(diǎn)4個(gè)方面，比較分析各國績效審計(jì)的異同性，并列出了除葡萄牙外其他12個(gè)國家開展的包括效率性、效果性、績效管理能力、績效信息、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、最佳實(shí)務(wù)評(píng)價(jià)和一般管理評(píng)價(jià)等7種不同類型的績效審計(jì)；Johnsen等以挪威和荷蘭市縣地方政府績效審計(jì)為對(duì)象，審計(jì)評(píng)價(jià)政治環(huán)境下地方政府績效審計(jì)系統(tǒng)與實(shí)踐，尤其是績效審計(jì)報(bào)告的運(yùn)用及其對(duì)新公共管理的積極影響正逐漸成為政府變革的推動(dòng)者；而與此同時(shí)，Morin則從6個(gè)績效審計(jì)案例中4個(gè)不成功的事實(shí)，警告世人績效審計(jì)可能使人產(chǎn)生幻覺，甚至被表象所迷惑，誤認(rèn)為績效審計(jì)已經(jīng)促使公共管理積極改革，而可能導(dǎo)致改革偏離了正確方向，以此證明績效審計(jì)實(shí)際效果不佳的另類研究。除了上述以及很多專家學(xué)者的研究外，國際組織、各國政府審計(jì)機(jī)構(gòu)以及審計(jì)行業(yè)組織等更是從審計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略層面來研究績效審計(jì)，最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際審計(jì)組織第十二屆會(huì)議專題討論績效審計(jì)，美國、英國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、瑞典等國家進(jìn)行了深入研究，并制定了一系列績效審計(jì)制度與實(shí)務(wù)指南。

國外豐碩的績效審計(jì)理論研究成果已經(jīng)成為績效審計(jì)實(shí)務(wù)及制度建設(shè)的指南。因此才有西方審計(jì)學(xué)家認(rèn)為：不失時(shí)機(jī)地選擇并接受績效審計(jì)，是衡量一個(gè)國家政府審計(jì)具有活力的重要標(biāo)志[2]。加拿大以效益審計(jì)與常規(guī)審計(jì)相結(jié)合的綜合審計(jì)模式，成為世界上第一個(gè)采用效益審計(jì)的國家。美國是最早把效益審計(jì)引入國家審計(jì)的國家。1994年美國審計(jì)總署發(fā)布《政府審計(jì)準(zhǔn)則》把績效審計(jì)定義為“客觀地系統(tǒng)地檢查證據(jù)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府組織、項(xiàng)目、活動(dòng)和功能進(jìn)行獨(dú)立地評(píng)價(jià)的目的，以便為改善公共責(zé)任性，為實(shí)施監(jiān)督所采取糾正措施的有關(guān)各方進(jìn)行決策提供信息。”此后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不斷豐富完善績效審計(jì)的思路、范圍、目標(biāo)、方法和程序等方面內(nèi)容，2003年修訂的《政府審計(jì)準(zhǔn)則》明確了“績效審計(jì)圍繞著一系列的目標(biāo)進(jìn)行，包括評(píng)價(jià)項(xiàng)目的效果性目標(biāo)；經(jīng)濟(jì)性和效率性目標(biāo)；內(nèi)部控制目標(biāo)；與法律或其他條款符合的目標(biāo)和提供預(yù)期分析、引導(dǎo)或簡要信息的目標(biāo)等。”目前，美國績效審計(jì)占審計(jì)資源的92%以上，審計(jì)領(lǐng)域包括教育、科技、能源、稅收管理、防止犯罪等涉及到政府投資項(xiàng)目和公共資金投入的方方面面，審計(jì)總署每年以常規(guī)審計(jì)報(bào)告、審計(jì)建議、鑒證報(bào)告等方式向國會(huì)提供上千份反映政府績效的績效審計(jì)報(bào)告和文件，在國會(huì)作證200次以上，提高了政府投資項(xiàng)目資金的使用效率，取得了投入1美元審計(jì)成本產(chǎn)出78美元回報(bào)的審計(jì)效益[3]。

英國是世界上最早探索政府績效管理的國家之一，也是開展績效審計(jì)最早的國家之一。為了實(shí)現(xiàn)績效審計(jì)目標(biāo)，2003年英國審計(jì)署發(fā)布《績效審計(jì)手冊(cè)》明確了績效審計(jì)的概念、實(shí)施和審計(jì)質(zhì)量控制等規(guī)定，此后，根據(jù)行政改革和審計(jì)實(shí)務(wù)的需要分別于2008年和2011年進(jìn)行了兩次修改完善，建立健全了從預(yù)算編制、審查、公開、執(zhí)行和決算全過程、多角度的綜合監(jiān)督和績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系[4]，標(biāo)志著英國績效審計(jì)進(jìn)入了制度化、科學(xué)化和規(guī)范化的時(shí)代。在績效審計(jì)的過程中，英國強(qiáng)調(diào)“保持靈活和創(chuàng)造性”，主要監(jiān)督和評(píng)價(jià)被審計(jì)單位有關(guān)資金管理使用的經(jīng)濟(jì)、效率、效果和可持續(xù)性四方面內(nèi)容。目前，績效審計(jì)業(yè)務(wù)量占審計(jì)總量的一半以上，審計(jì)署每年向國會(huì)發(fā)表大約50份績效審計(jì)報(bào)告。地方審計(jì)機(jī)關(guān)則對(duì)地方政府、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、警察、消防、社會(huì)救濟(jì)、住宅服務(wù)等機(jī)構(gòu)公共部門進(jìn)行績效審計(jì)，每年審計(jì)監(jiān)督財(cái)政資金達(dá)1200億英鎊的規(guī)模[5]，取得“每花費(fèi)1英鎊的審計(jì)成本，將會(huì)直接給社會(huì)帶來8英鎊的節(jié)約”[6]的成效。

總的來說，英美等西方國家審計(jì)機(jī)關(guān)都設(shè)立績效審計(jì)機(jī)構(gòu)，績效審計(jì)職能范圍不斷擴(kuò)大，幾乎涵蓋所有政府投資項(xiàng)目和公共資金投資領(lǐng)域，審計(jì)方式多極化，審計(jì)形態(tài)多元化，政府每年安排績效審計(jì)專項(xiàng)計(jì)劃和專項(xiàng)資金，以此推動(dòng)政府審計(jì)向績效審計(jì)的縱深發(fā)展。

我國績效審計(jì)起步晚，理論研究與實(shí)務(wù)實(shí)踐方面均與國外存在較大差距，目前乃在探索中前進(jìn)。在理論研究方面，我國專家學(xué)者取得一定成果，如羅美富介紹國外績效審計(jì)理論與實(shí)務(wù)。2008年我國掀起兩年投資4萬億元振興經(jīng)濟(jì)的新一輪公共投資高潮，至2012年乃至“十二五”時(shí)期，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資每年增長速度超過20%，投資項(xiàng)目績效審計(jì)研究及實(shí)務(wù)必將隨之如火如荼進(jìn)行，杜亞靈等提出公共投資項(xiàng)目管理績效過程的評(píng)價(jià)思想；朱衍強(qiáng)認(rèn)為，建立科學(xué)的績效評(píng)價(jià)體系是遏制政府投資項(xiàng)目盲目低效、利益錯(cuò)位及對(duì)自然環(huán)境與人文生態(tài)破壞的有效途徑；審計(jì)界著名學(xué)者李鳳鳴教授認(rèn)為，政府績效審計(jì)就是對(duì)事業(yè)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)和資源的經(jīng)濟(jì)性、效果性進(jìn)行審查、評(píng)價(jià)和分析，促進(jìn)被審計(jì)單位提高績效的一種活動(dòng)；韓愛津運(yùn)用項(xiàng)目生命周期理論構(gòu)建我國政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)體系；李曼等運(yùn)用藕合理論研究內(nèi)部審計(jì)績效評(píng)估模型。相對(duì)于理論研究而言，我國績效審計(jì)實(shí)務(wù)實(shí)踐是一個(gè)漸變過程。最初績效審計(jì)方式是企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)，而初始的政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)是以項(xiàng)目合規(guī)性以及建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性來核查和考量的，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)的“損失浪費(fèi)”。湖北、山東、天津等省市績效審計(jì)試點(diǎn)，促進(jìn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益增加約211億元，與此同時(shí)，審計(jì)署在績效審計(jì)萌芽摸索時(shí)期對(duì)全國165個(gè)重點(diǎn)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，查出問題資金106.5億元[7]。而真正意義上的績效審計(jì)是從深圳特區(qū)2001年開始，深圳市出臺(tái)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督條例》等地方性法規(guī)，明確了績效審計(jì)的具體規(guī)定，隨后對(duì)全市醫(yī)療器械采購及其使用績效進(jìn)行了審計(jì)，出具第一份績效審計(jì)報(bào)告并經(jīng)市人大審議。深圳績效審計(jì)模式對(duì)推廣政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)具有示范效應(yīng)。此后全國各地相繼出臺(tái)了績效審計(jì)相關(guān)規(guī)定并積極踐行。2008年審計(jì)署更是提出“到2012年，每年所有的項(xiàng)目都開展績效審計(jì)”的行動(dòng)目標(biāo)。

通過對(duì)國內(nèi)專家學(xué)者績效審計(jì)研究與實(shí)踐總結(jié)，我們發(fā)現(xiàn)，國際組織、各國政府審計(jì)機(jī)構(gòu)以及行業(yè)組織都高度重視績效審計(jì)理論研究與實(shí)踐實(shí)務(wù)，并取得很大實(shí)效；專家學(xué)者績效審計(jì)研究的見解和觀點(diǎn)新穎，針對(duì)性強(qiáng)、積極實(shí)踐、大膽創(chuàng)新，使我們受益匪淺，深受啟發(fā)。但仍存在較多不足：一是側(cè)重于3E內(nèi)容，缺乏對(duì)項(xiàng)目資金使用、資源利用、生態(tài)建設(shè)等更深層次的探究及分析與實(shí)踐；二是偏重于理論研究，缺乏必要的實(shí)證研究及應(yīng)用成果的推介與實(shí)踐創(chuàng)新；三是側(cè)重于靜態(tài)研究，忽視績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)動(dòng)態(tài)變量系統(tǒng)研究；四是研究學(xué)科及其方法單一，研究視角缺乏對(duì)績效審計(jì)各分支領(lǐng)域和相關(guān)領(lǐng)域（比如行政改革、財(cái)政改革、績效管理、生態(tài)建設(shè)、廉政建設(shè)）的整合與利用，績效審計(jì)類型整合度不夠。這些不足正是當(dāng)前我國政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)急待研究解決的難題。

三、政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)存在的問題

近年來，在深圳、浙江省、青島市等一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地市，地方政府審計(jì)機(jī)關(guān)積極探索績效審計(jì)路徑，開展了一些富有代表性和影響力且取得了實(shí)效的績效審計(jì)項(xiàng)目。就全國范圍來看，績效審計(jì)成功案例不少，如河南省煤氣化工程、三河三湖水污染防治、鐵道部天價(jià)宣傳片、濰坊排水防澇等項(xiàng)目績效審計(jì)，產(chǎn)生了良好的審計(jì)效果。2013年審計(jì)署通過審計(jì)（調(diào)查）城鎮(zhèn)保障性安居工程、財(cái)政扶貧資金等項(xiàng)目，取得了可用貨幣計(jì)量的審計(jì)工作成果2752億元，審計(jì)每花1元財(cái)政資金可為國家?guī)碓鍪展?jié)支等252元經(jīng)濟(jì)效益的審計(jì)績效[8]。但總的來說，我國政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)現(xiàn)狀與2008年提出的“到2012年，每年所有的項(xiàng)目都開展績效審計(jì)”的目標(biāo)相比還有很大距離，與西方國家相比更是不能相提并論，無論是理論還是實(shí)踐上，仍處于起步探索階段，在理念、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)指標(biāo)甚至體制機(jī)制等方面存在較多問題，尤其是在實(shí)踐力度和效果方面還存在突出問題。

（一）政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)理念淡薄，績效審計(jì)發(fā)展滯后

據(jù)我們搜索相關(guān)資料了解到，包括審計(jì)署在內(nèi)的我國所有審計(jì)機(jī)關(guān)，尚未設(shè)立獨(dú)立的、專門的績效審計(jì)機(jī)構(gòu)。缺少了績效審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立組織，一方面顯示出績效審計(jì)工作在頂層上尚未受到應(yīng)有的重視；另一方面，在績效審計(jì)缺乏科學(xué)的、宏觀的、精確的、定位的制度設(shè)計(jì)影響下，在宏觀、中觀和微觀上我國審計(jì)資源都集中在傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)層面上，關(guān)注的仍是資金流動(dòng)的真實(shí)性、合規(guī)性，忽視對(duì)建設(shè)項(xiàng)目和資金使用產(chǎn)生的效果及其對(duì)預(yù)期績效指標(biāo)的考量和對(duì)投資項(xiàng)目產(chǎn)生影響的分析。審計(jì)范圍以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或項(xiàng)目審計(jì)為主，忽視組織（部門）績效審計(jì)，忽視審計(jì)結(jié)果分析評(píng)價(jià)及其運(yùn)用。據(jù)我們調(diào)查了解某省14個(gè)地市審計(jì)機(jī)關(guān)，2013年度全省績效審計(jì)僅占審計(jì)資源的8.3%，且都是針對(duì)政府投資重點(diǎn)項(xiàng)目或重大專項(xiàng)資金所進(jìn)行的績效審計(jì)，其中有11個(gè)地市審計(jì)機(jī)關(guān)從未開展過績效審計(jì)工作；此外，我們?cè)敿?xì)分析其已有的績效審計(jì)評(píng)價(jià)及其報(bào)告，結(jié)果顯示：這些評(píng)價(jià)及其報(bào)告的重點(diǎn)仍然是強(qiáng)調(diào)財(cái)政資金的合規(guī)性，對(duì)于財(cái)政資金使用效果、效益的評(píng)價(jià)措辭多以“未能發(fā)揮資金使用效益”或“資金使用率不高”的文字來表達(dá)，審計(jì)中缺乏評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及審計(jì)分析，與真正意義上的績效審計(jì)相差甚遠(yuǎn)。在西方國家績效審計(jì)占總審計(jì)量一半以上的背景下，我國績效審計(jì)仍然未能與國際審計(jì)接軌，績效審計(jì)理念依然淡薄。究其原因，一方面，我國是發(fā)展中國家，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚未完善，各行各業(yè)經(jīng)濟(jì)違法違規(guī)、弄虛作假等現(xiàn)象較普遍，尤其是財(cái)務(wù)活動(dòng)仍然缺乏規(guī)范化，利益驅(qū)動(dòng)下虛假會(huì)計(jì)信息及其財(cái)務(wù)報(bào)告屢禁不止，導(dǎo)致審計(jì)職能作用范圍以及審計(jì)人、財(cái)、物各種資源不得不偏重于財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合規(guī)性和合法性上，審計(jì)職能無法得到釋放擴(kuò)大與拓展延伸；另一方面，受傳統(tǒng)思想觀念影響，對(duì)于政府投資項(xiàng)目，人們重點(diǎn)關(guān)注的是該項(xiàng)目是否用之于民以及自己是否受益，而對(duì)于政府責(zé)任、政府或項(xiàng)目績效、績效如何等深層次問題缺少熱情度；再一方面，我國績效審計(jì)剛剛起步，績效審計(jì)基礎(chǔ)差、難度強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)大，審計(jì)人員的畏難情結(jié)和缺乏敢為人先的創(chuàng)新精神，使得他們滿足于財(cái)務(wù)收支的查錯(cuò)糾弊和提供監(jiān)證的審計(jì)模式，缺乏對(duì)需要更多知識(shí)、更多技能與更多時(shí)間與精力的績效審計(jì)的探索與實(shí)踐。目前，我國政府投資項(xiàng)目的決策風(fēng)險(xiǎn)、執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)、廉政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)等問題異常突出，“政績工程”“形象工程”“豆腐渣工程”“胡子工程”普遍存在，政府投資項(xiàng)目資源配置不合理、盲目投資、重復(fù)建設(shè)、資產(chǎn)閑置浪費(fèi)和流失嚴(yán)重、資金使用率不高、績效評(píng)價(jià)體系缺失等問題依然存在，尤其是財(cái)政資金緊缺與公共基礎(chǔ)設(shè)施不完善、政府投入不足與資源鋪張浪費(fèi)、地方政府巨額融資與資金使用率低、重投入輕管理、高投入高消耗低產(chǎn)出、“金山一來，青山不再”等矛盾及問題相對(duì)說來仍然突出。這些問題與現(xiàn)象的出現(xiàn)，與我國績效審計(jì)理念淡薄和政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)發(fā)展滯后脫不了關(guān)系。

（二）政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)法律法規(guī)及其制度缺失

雖然審計(jì)署明確提出了績效審計(jì)的工作目標(biāo)，并開展了政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)且取得了較好效果，2008年中共中央通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》提出“推行政府績效管理和行政問責(zé)制度，建立科學(xué)合理的政府績效評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估機(jī)制”，為審計(jì)機(jī)關(guān)建立健全績效審計(jì)法律法規(guī)制度和開展績效審計(jì)工作提供了機(jī)遇，但信息資料顯示：受我國法制建設(shè)大環(huán)境以及績效審計(jì)起步晚的多種因素影響，至今尚未建立健全績效審計(jì)法律法規(guī)，還沒有形成規(guī)范化、制度化、科學(xué)化的政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)指標(biāo)體系，在已頒布實(shí)施的政府審計(jì)準(zhǔn)則和行業(yè)審計(jì)真?zhèn)文嬷校鶝]有績效審計(jì)方面的審計(jì)規(guī)范和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，與英美等國立法先行的績效審計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略相差甚遠(yuǎn)。盡管中國內(nèi)部審計(jì)組織2007年制定了關(guān)于績效審計(jì)的25、26、27號(hào)《內(nèi)部審計(jì)具體準(zhǔn)則》，但它僅限于內(nèi)部審計(jì)方面，可以說，內(nèi)部審計(jì)在績效審計(jì)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了大膽創(chuàng)新和超前發(fā)展。

（三）缺乏政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系

政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的重點(diǎn)與難點(diǎn)是龐大的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的審計(jì)和科學(xué)可行的績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系。政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)對(duì)象與內(nèi)容千差萬別，目前尚沒有一套科學(xué)統(tǒng)一的、公允權(quán)威的投資項(xiàng)目績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。沒有規(guī)矩，不成方圓。總結(jié)國外許多國家績效審計(jì)的成功經(jīng)驗(yàn)，他們都制定了詳細(xì)的、科學(xué)的、成熟的績效審計(jì)績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，如美國制定了7條公共部門績效審計(jì)測(cè)試與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，澳大利亞制定了包括工作績效、生產(chǎn)率、使用率等績效標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于無法量化的標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)，他們也有明確的規(guī)定，如美國對(duì)于難以定量分析的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行“金額化”法，提出了“優(yōu)先實(shí)踐”概念作為衡量和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。盡管我國一些學(xué)者如陳希暉認(rèn)為：績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不可能也不應(yīng)該由審計(jì)署統(tǒng)一制定，不一定必須有指標(biāo)，不一定必須是量化指標(biāo)，不一定必須成體系[9]。筆者也認(rèn)為即使同類項(xiàng)目，審計(jì)目標(biāo)不同，審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)也存在較大差異。但可以想象，缺乏頂層設(shè)計(jì)的績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系的框架和指南，各級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)和單位內(nèi)審機(jī)構(gòu)以及民間審計(jì)組織，在缺乏宏觀指導(dǎo)方針下，績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系必將五花八門、千差萬別，在各自為政，“摸著石頭過河”中，容易導(dǎo)致審計(jì)評(píng)價(jià)及其結(jié)果缺乏可比性、通用性、參照性甚至權(quán)威性，最終影響并制約我國績效審計(jì)的發(fā)展。

（四）政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)大，在一定程度上影響審計(jì)人員探索和實(shí)踐績效審計(jì)的積極性和創(chuàng)造性

目前，政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)及其評(píng)價(jià)的盲點(diǎn)及其風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要是地方政府巨額債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)、閑置浪費(fèi)、資金使用率低等“隱性消耗”以及生態(tài)建設(shè)和社會(huì)責(zé)任的審計(jì)及其評(píng)價(jià)。基于目前我國績效審計(jì)機(jī)構(gòu)缺乏戰(zhàn)略定位，以及績效審計(jì)自身的復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性，尤其是在我國績效審計(jì)觀念淡薄及其法律法規(guī)不健全，缺乏公認(rèn)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，審計(jì)人員綜合素質(zhì)尚未適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)績效審計(jì)需求等因素的影響下，績效審計(jì)工作是一項(xiàng)高風(fēng)險(xiǎn)的業(yè)務(wù)。以審計(jì)證據(jù)采集為例。績效審計(jì)分析是建立在所收集的審計(jì)資料質(zhì)量的基礎(chǔ)上。審計(jì)證據(jù)真實(shí)、可靠、有效，是績效審計(jì)質(zhì)量控制的基礎(chǔ)。傳統(tǒng)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)主要通過財(cái)務(wù)收支報(bào)表和憑證中獲取審計(jì)證據(jù)。而績效審計(jì)證據(jù)不僅僅從財(cái)務(wù)收支報(bào)表和憑證中獲取信息，更重要的是采取調(diào)查、座談、查詢等方法收集。事實(shí)上往往難以取得完備的證據(jù)。此外，行業(yè)數(shù)據(jù)信息也難以獲取。我國目前政府信息公開透明度不高，審計(jì)證據(jù)收集比較困難，這是績效審計(jì)中面臨的難題，已影響著審計(jì)質(zhì)量的全面控制。而審計(jì)質(zhì)量難以保證，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)在所難免。

（五）體制機(jī)制等績效審計(jì)配套制度在一定程度上影響并制約政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)發(fā)展

我國的《審計(jì)法》規(guī)定，審計(jì)署隸屬于國務(wù)院管理，在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下主持管理全國審計(jì)工作；地方審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)業(yè)務(wù)以上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主，但必須對(duì)上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。這是典型的行政型審計(jì)體制。從利益相關(guān)者角度來看，委托者（國務(wù)院職能部門）、審計(jì)者（各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)）和被審計(jì)單位（各級(jí)政府部門）三者之間同屬于委托審計(jì)者領(lǐng)導(dǎo)，存在同一隸屬關(guān)系和共同利益關(guān)系。現(xiàn)行的財(cái)政資金自用自審模式，審計(jì)獨(dú)立性與權(quán)威性受到限制。這種缺乏靈魂的現(xiàn)行審計(jì)體制對(duì)政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)發(fā)展的影響與制約是毋庸置疑的。此外，我國現(xiàn)行審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃管理、審計(jì)成果考核體系、審計(jì)程序管理體系和審計(jì)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制色彩，尤其是審計(jì)工作績效考核主要仍以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)查處違法違規(guī)金額、移送處理案件等為主要加分考核指標(biāo)。這種審計(jì)管理與運(yùn)行體制機(jī)制在一定程度上阻礙了審計(jì)人員積極性和創(chuàng)新性的發(fā)揮。

（六）政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)技術(shù)方法手段尚未適應(yīng)績效審計(jì)發(fā)展的需要

現(xiàn)代的績效審計(jì)與傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)相區(qū)別的突出特點(diǎn)之一就是實(shí)現(xiàn)從資金使用方式查證審計(jì)轉(zhuǎn)型為資金使用結(jié)果分析（評(píng)價(jià)）審計(jì)。從簡單的核對(duì)查證到深度的分析評(píng)價(jià)，依賴于采用信息分析評(píng)價(jià)技術(shù)對(duì)審計(jì)取證信息的再加工。因此，采集高質(zhì)量的審計(jì)證據(jù)需要運(yùn)用科學(xué)先進(jìn)的信息分析評(píng)價(jià)技術(shù)及方法。顯然，目前常用的諸如抽樣法、觀察法、查閱法、核對(duì)法、盤點(diǎn)法、函詢法等傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)方法，已無法滿足實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)目標(biāo)和績效審計(jì)發(fā)展的要求。

（七）政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)人才奇缺，隊(duì)伍建設(shè)迫在眉睫

政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域，審計(jì)范圍、技術(shù)方法、工具等多樣化，審計(jì)對(duì)象和審計(jì)環(huán)境復(fù)雜化；審計(jì)評(píng)價(jià)以及質(zhì)量控制、風(fēng)險(xiǎn)防范等新情況、新問題動(dòng)態(tài)化；更重要的是要在政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)實(shí)施過程中，不僅要尋找管理中存在的機(jī)制缺失、制度缺陷，促進(jìn)提高政府績效、降低行政風(fēng)險(xiǎn)，而且還要提出宏觀管理中有針對(duì)性、建設(shè)性和可操作性的對(duì)策建議。這就要求審計(jì)人員不但要具備豐富的財(cái)務(wù)知識(shí)和審計(jì)知識(shí)，更要具備宏觀經(jīng)濟(jì)、公共管理、經(jīng)濟(jì)管理、行政法規(guī)和工程技術(shù)知識(shí)及法律法規(guī)等方面的知識(shí)。目前，審計(jì)人員結(jié)構(gòu)及其綜合素質(zhì)等各方面均不如人意。據(jù)某省及其14個(gè)地市審計(jì)機(jī)關(guān)問卷調(diào)查和統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果表明：審計(jì)人員中財(cái)務(wù)出身的占79%，復(fù)合型人才占8%，其他人才占13%；30歲以下占12%，30-50歲占57%，50-60歲占31%；本科生以下占67%，碩士27%，博士占6%；初級(jí)職稱以下占38%，中級(jí)職稱占51%，高級(jí)職稱占11%；專業(yè)素質(zhì)上表現(xiàn)為財(cái)會(huì)知識(shí)豐富，業(yè)務(wù)知識(shí)單一，公共管理和計(jì)算機(jī)運(yùn)用等方面知識(shí)相對(duì)缺乏；工作能力上表現(xiàn)為查帳能力較強(qiáng)，分析能力較弱，對(duì)政府投資項(xiàng)目涉及的政策評(píng)估、決策審查、資金管理、使用效果等方面的分析評(píng)價(jià)感到力不從心。

四、政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的對(duì)策建議

黨的十八大報(bào)告提出，行政管理體制改革要“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推動(dòng)政府績效管理”。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》要求：界定政府投資范圍，加強(qiáng)和規(guī)范地方政府融資平臺(tái)管理，加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防范，發(fā)揮政府投資引導(dǎo)作用，擴(kuò)大投資需求和投資效益。劉家義審計(jì)長2008年提出的“國家審計(jì)是國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的免疫系統(tǒng)”論中認(rèn)為：審計(jì)監(jiān)督是對(duì)國有資金的監(jiān)管、看護(hù)、守衛(wèi)，更重要的是發(fā)揮警示、預(yù)警、防范、抵御和建設(shè)作用。由此可見，我國政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)開展績效審計(jì)需求迫切，政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)正當(dāng)時(shí)且任重道遠(yuǎn)。為了更好地發(fā)揮政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的優(yōu)勢(shì)與作用，科學(xué)謀劃政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的發(fā)展對(duì)策尤為重要。

（一）更新審計(jì)觀念，認(rèn)清政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的現(xiàn)實(shí)意義

創(chuàng)新審計(jì)理念，加快審計(jì)方式轉(zhuǎn)型。一方面，設(shè)立績效審計(jì)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，明確績效審計(jì)的法律地位。我國要借鑒英美等國在績效審計(jì)發(fā)展過程中，除了完善相關(guān)的法律法規(guī)外，都相應(yīng)設(shè)立績效審計(jì)機(jī)構(gòu)并進(jìn)行戰(zhàn)略定位的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)相應(yīng)設(shè)立績效審計(jì)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，配備相應(yīng)審計(jì)人員；在《審計(jì)法》或相關(guān)法律法規(guī)中明確審計(jì)機(jī)關(guān)開展績效審計(jì)的法律地位，保障績效審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性；另一方面，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)（組織、單位）和審計(jì)人員要解放思想、轉(zhuǎn)變思維、更新觀念、創(chuàng)新理念，主動(dòng)大膽地跳出傳統(tǒng)審計(jì)的束縛，轉(zhuǎn)變陳舊的以財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)和舞弊審計(jì)為主的傳統(tǒng)審計(jì)觀念和慣性思維，增強(qiáng)工作責(zé)任感和緊迫感，主動(dòng)適應(yīng)現(xiàn)代審計(jì)需要，從政府資金使用的效益性、政策執(zhí)行的效果性、決策程序的合規(guī)性、制度的完善性、管理措施的有效性等方面分析入手，切實(shí)開展政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的探索與實(shí)踐，充分發(fā)揮其對(duì)政府及其職能部門績效管理、對(duì)公共資源耗費(fèi)、對(duì)財(cái)政資金使用效果的問效問責(zé)的審計(jì)建設(shè)性作用。

（二）建立健全政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)法律法規(guī)及其制度

績效審計(jì)的實(shí)踐與發(fā)展需要完善績效審計(jì)方面的法律法規(guī)及其制度的強(qiáng)有力支撐。最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織和亞洲審計(jì)組織均制定了政府績效審計(jì)與指南。西方國家績效審計(jì)之所以順利開展并取得長足進(jìn)展與實(shí)效，離不開他們制定了比較完善的績效審計(jì)方面的法律法規(guī)及其相關(guān)制度。如加拿大的《審計(jì)長法》規(guī)定：政府審計(jì)范圍擴(kuò)大到“3E”領(lǐng)域，年度報(bào)告必須說明“沒有適當(dāng)考慮經(jīng)濟(jì)和效率而耗費(fèi)的資金”[10]；《美國政府審計(jì)準(zhǔn)則》明確規(guī)定政府審計(jì)范圍包括財(cái)務(wù)審計(jì)和績效審計(jì)兩部分，并在《政府績效與結(jié)果法案》中以立法形式把績效評(píng)估與績效審計(jì)制度固定下來；其他如英國《國家審計(jì)法》、澳大利亞《審計(jì)長法》等許多國家政府的審計(jì)準(zhǔn)則都把績效審計(jì)準(zhǔn)則單列出來。借鑒國際績效審計(jì)慣例，結(jié)合我國績效審計(jì)發(fā)展現(xiàn)狀及其環(huán)境，在《審計(jì)法》或相關(guān)法律法規(guī)中把績效審計(jì)戰(zhàn)略定位、職責(zé)、權(quán)限、范圍、目標(biāo)等內(nèi)容以法律法規(guī)形式明確下來；研究制定適合我國國情的《績效審計(jì)準(zhǔn)則》和《績效審計(jì)執(zhí)業(yè)指南》等績效審計(jì)準(zhǔn)則體系，對(duì)績效審計(jì)對(duì)象、目的、程序、報(bào)告及其運(yùn)用等明確規(guī)定下來，為政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的開展與發(fā)展提供有力的法律制度支撐，以提高政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的權(quán)威性及其審計(jì)結(jié)論與建議的法律約束力。

（三）建立健全政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系

政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)指標(biāo)體系是衡量被審計(jì)單位績效的標(biāo)準(zhǔn)，為政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的具體執(zhí)行提供了操作的依據(jù)。因此，為開展和促進(jìn)績效審計(jì)發(fā)展，針對(duì)不同的績效審計(jì)項(xiàng)目，因地制宜地設(shè)計(jì)一套能全面分析評(píng)價(jià)政府投資項(xiàng)目資本（成本）、投入、產(chǎn)出和社會(huì)評(píng)價(jià)水平，相對(duì)說來較為科學(xué)合理的、權(quán)威的、公允的、可操作性強(qiáng)的政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系尤為重要。政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以審計(jì)長劉家義提出的“現(xiàn)行的法律法規(guī)，人們共同認(rèn)知或約定的標(biāo)準(zhǔn)”為依據(jù)，國際標(biāo)準(zhǔn)、理論標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)有機(jī)結(jié)合，定性標(biāo)準(zhǔn)與定量標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合。研究制定的政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)指標(biāo)體系需與政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、審計(jì)目標(biāo)和審計(jì)環(huán)境相匹配。設(shè)計(jì)的政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系可從項(xiàng)目資金（資源）投入→項(xiàng)目實(shí)施過程→項(xiàng)目產(chǎn)出→項(xiàng)目結(jié)果的路線，以效果性目標(biāo)為主，以5E[11]（經(jīng)濟(jì)性Economy、效率性Efficiency、效果性Effectivenss、公平性Equity、環(huán)保性environment）為主要內(nèi)容，遵循財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)相結(jié)合、定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合、長期效益與短期效益相結(jié)合、經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益相結(jié)合、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益相結(jié)合的原則。

（四）提高政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)質(zhì)量，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)是對(duì)整個(gè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的審計(jì)與評(píng)價(jià)，涉及領(lǐng)導(dǎo)的決策、政策的制定、過程的管理、資金的使用、績效的評(píng)價(jià)等方面。只有對(duì)政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)全過程實(shí)行嚴(yán)格的質(zhì)量控制，才能降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)現(xiàn)績效審計(jì)目標(biāo)。因此，必須從傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)解放出來，不斷探索和創(chuàng)新政府投資項(xiàng)目審計(jì)理念、模式。一方面，建立完善政府項(xiàng)目管理機(jī)制、項(xiàng)目制度體系、項(xiàng)目監(jiān)督體系和項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度。另一方面，在審計(jì)過程中，把固定風(fēng)險(xiǎn)、控制風(fēng)險(xiǎn)、檢查風(fēng)險(xiǎn)和分析性檢查整合起來進(jìn)行全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分析及其有效控制；強(qiáng)調(diào)多種審計(jì)模式有機(jī)融合，把績效審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)、管理審計(jì)、環(huán)境審計(jì)和社會(huì)責(zé)任審計(jì)有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)審計(jì)模式優(yōu)化組合；把專業(yè)審計(jì)與公眾民主參與有機(jī)結(jié)合起來。以審計(jì)證據(jù)采集及其質(zhì)量為例，除了采用科學(xué)先進(jìn)的審計(jì)技術(shù)與方法外，還應(yīng)提高公眾的多元化參與度，讓專家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員、社會(huì)公眾和被審計(jì)單位積極參與到績效審計(jì)過程，從中獲取更完備、更充分、更有效的審計(jì)信息和證據(jù)。尤其是在一些績效審計(jì)的重點(diǎn)領(lǐng)域，聘請(qǐng)一些專業(yè)領(lǐng)域的權(quán)威專家學(xué)者擔(dān)任顧問，充分發(fā)揮他們的行業(yè)專長和獨(dú)立、客觀、公正的特長，有利于審計(jì)人員出具公正、適當(dāng)和更具邏輯性與前瞻性的審計(jì)評(píng)價(jià)與建議，從而提高審計(jì)質(zhì)量，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（五）進(jìn)一步完善績效審計(jì)體制機(jī)制，為開展政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)工作提供相應(yīng)的配套制度措施

一方面，參與國際審計(jì)體制慣例，探索適合我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政府績效審計(jì)模式，改革我國目前行政型審計(jì)模式為立法型審計(jì)模式的政府審計(jì)體制，保障審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性。國家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)隸屬全國人民代表大會(huì)并直接對(duì)其負(fù)責(zé)，向其提交審計(jì)報(bào)告；地方審計(jì)機(jī)關(guān)作為上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的一個(gè)下屬機(jī)構(gòu)而非地方政府管轄部門，由地方人大委員會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)地方人大委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，從而擺脫地方審計(jì)機(jī)關(guān)受當(dāng)?shù)卣c上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，審計(jì)人員的任免、審計(jì)經(jīng)費(fèi)撥付受地方政府及其直屬部門的約束。地方審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬審計(jì)署垂直領(lǐng)導(dǎo)的管理關(guān)系可以在一定程度上保障工作人員的客觀公正性、形成績效信息的質(zhì)量保證機(jī)制[12]。另一方面，進(jìn)一步完善審計(jì)工作績效考核機(jī)制，為政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)開發(fā)與發(fā)展創(chuàng)造良好的競(jìng)爭環(huán)境。審計(jì)工作績效考核不僅要考慮財(cái)務(wù)收支審計(jì)的查處違法違規(guī)金額、移送處理案件等可用貨幣計(jì)量的審計(jì)成果，更要考核不可用貨幣計(jì)量的審計(jì)成果的因素，如考評(píng)審計(jì)結(jié)果的利用率及重視度、審計(jì)報(bào)告或建議對(duì)促進(jìn)政府績效管理、完善預(yù)算機(jī)制、促進(jìn)資金使用效率提高，對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行和公共部門履職盡責(zé)的有效監(jiān)督及其改進(jìn)效率的水平和程度，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)公平、資源利用、環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展等的社會(huì)影響度，對(duì)優(yōu)化政府投資結(jié)構(gòu)、提高投資效益等，這些推進(jìn)改革、促進(jìn)發(fā)展、維護(hù)民生、提示風(fēng)險(xiǎn)、查處案件、強(qiáng)化問責(zé)、推動(dòng)宏觀政策落實(shí)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展等成果因素。

（六）加強(qiáng)績效審計(jì)技術(shù)信息化和現(xiàn)代化建設(shè)，采用現(xiàn)代化審計(jì)手段和多樣化的審計(jì)方法，促進(jìn)政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)工作效率和質(zhì)量提高

借鑒Anand倡導(dǎo)的量化分析技術(shù)[13]，采用計(jì)算機(jī)及其軟件技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)、集成技術(shù)、數(shù)據(jù)庫等現(xiàn)代信息技術(shù)，如借助互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行審計(jì)調(diào)查取證，運(yùn)用AO對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算、核對(duì)、分析，利用計(jì)算機(jī)技術(shù)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選與挖掘。把項(xiàng)目可行性分析、實(shí)施活動(dòng)分析、技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析、決策分析、數(shù)學(xué)分析等多種分析方法及現(xiàn)代管理方法對(duì)接起來。同時(shí)，除了運(yùn)用傳統(tǒng)的抽查、審閱、觀察、計(jì)算、分析、測(cè)試等技術(shù)方法外，還需要靈活運(yùn)用取證方法、分析方法、評(píng)價(jià)方法、計(jì)算機(jī)審計(jì)、成果提升等現(xiàn)代化審計(jì)手段，提升政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)工作的效率和效果。

（七）提高績效審計(jì)人員綜合素質(zhì)，加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)

與傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)相比，績效審計(jì)是一項(xiàng)專業(yè)性和綜合性較強(qiáng)、技術(shù)與方法較復(fù)雜、難度較高的審計(jì)，是一種專業(yè)監(jiān)證和評(píng)價(jià)行為[14]。在審計(jì)過程中，不僅立足于被審計(jì)對(duì)象的內(nèi)外部環(huán)境，挖掘被審計(jì)單位公共資源耗費(fèi)、績效管理、項(xiàng)目績效等方面的成績和潛力，鼓勵(lì)并推動(dòng)其進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)提升績效水平，而且還注重從政策、體制、機(jī)制和管理等方面的廣度與深度，分析評(píng)價(jià)產(chǎn)生問題的深層次原因，提出完善宏觀政策、健全法規(guī)制度、加強(qiáng)績效管理的審計(jì)評(píng)價(jià)與建議，促進(jìn)政府及相關(guān)單位績效提高。為此，審計(jì)人員除了具備傳統(tǒng)的審計(jì)專業(yè)知識(shí)與技能外，還需熟識(shí)并掌握公共管理學(xué)、公共政策學(xué)以及內(nèi)部控制理論、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、工程學(xué)、生態(tài)學(xué)、金融學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、系統(tǒng)論、技術(shù)經(jīng)濟(jì)、信息技術(shù)等方面的專業(yè)知識(shí)與技能。不僅要熟悉并正確運(yùn)用國家方針政策、法律法規(guī)、制度規(guī)定，而且還要具備把所學(xué)所掌握的理論知識(shí)用于實(shí)踐的判斷能力、分析能力和綜合素養(yǎng)。

五、政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)評(píng)析實(shí)例

亞行貸款梧州城市發(fā)展項(xiàng)目是梧州市人民政府在國內(nèi)首次通過城市總體規(guī)劃和政府整體投資，將地災(zāi)防治融入城市發(fā)展規(guī)劃中，以期達(dá)到地災(zāi)防治、改善人居和城市再造的疊加目標(biāo)。該項(xiàng)目包括平民沖地災(zāi)綜合整治、紅嶺新區(qū)路網(wǎng)建設(shè)及研制地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)3個(gè)子項(xiàng)目，總投資2.712億美元（包括亞行貸款1億美元），建設(shè)期為5年。2009年至今，項(xiàng)目進(jìn)展順利，“以較少資金辦大事”“以人為本，和諧拆遷，生態(tài)移民”的成功做法，得到國家領(lǐng)導(dǎo)人的高度評(píng)價(jià)，榮獲亞行與財(cái)政部“2012年最佳表現(xiàn)項(xiàng)目獎(jiǎng)”，并經(jīng)亞行總部的極力推介和廣泛宣傳，梧州模式地災(zāi)防治和實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的自我融資創(chuàng)新方法及其績效監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系，已成為中國其他城市和世界其他國家的城市發(fā)展與移民安置工程的示范模式，正在推廣應(yīng)用。本文選取該項(xiàng)目為例對(duì)政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)5E內(nèi)容進(jìn)行評(píng)析。

（一）經(jīng)濟(jì)性評(píng)析

嚴(yán)格實(shí)行預(yù)算管理，項(xiàng)目資金管理規(guī)范，項(xiàng)目資金總體支付良好，未發(fā)現(xiàn)安全質(zhì)量和重大財(cái)務(wù)違規(guī)違紀(jì)行為。項(xiàng)目實(shí)施過程中，梧州市財(cái)政局、發(fā)改委、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的內(nèi)審監(jiān)督部門不但加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)作全過程監(jiān)督，而且聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目實(shí)行全過程跟蹤審計(jì)，確保了項(xiàng)目資金使用的科學(xué)性和效益性。同時(shí)，設(shè)立專門管理和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目管理制度，管理流程規(guī)范有序。此外，專門成立了物資采購專家小組，負(fù)責(zé)項(xiàng)目所需物資采購的論證和業(yè)務(wù)管理，有效地控制與節(jié)約采購成本，采購成本節(jié)約率達(dá)13.23%。

（二）效率性評(píng)析

資金100%到位，項(xiàng)目效率顯著。尤其是平民沖綜合整治工程項(xiàng)目，梧州市政府與平民沖轄區(qū)萬秀區(qū)政府從“集中資金辦大事”出發(fā)，把有限資金用于刀刃上，征地、搬遷補(bǔ)償費(fèi)按計(jì)劃與用途及時(shí)足額發(fā)放到搬遷戶手里，回建地、宅基地、廉價(jià)房等及時(shí)提供給受影響人選擇，突出人文與和諧，341戶（占總搬遷戶近20%）的弱勢(shì)群體提前得到政府補(bǔ)貼或優(yōu)先照顧、妥善安置，全面妥善解決了項(xiàng)目建設(shè)中征地、移民搬遷等一系列頭等問題，實(shí)現(xiàn)了和諧搬遷、生態(tài)移民。創(chuàng)新地災(zāi)整治理念與方法，把地災(zāi)管理重點(diǎn)從災(zāi)后重建轉(zhuǎn)移為災(zāi)害避免和防治，并通過一體化的城市規(guī)劃和城市協(xié)調(diào)發(fā)展引入自我融資的元素，創(chuàng)新了地災(zāi)控制的新機(jī)制。對(duì)人力資源配置、資產(chǎn)、資金、績效管理、管理責(zé)任、管理控制以及治理結(jié)構(gòu)等每個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行嚴(yán)格有效的運(yùn)行機(jī)制，促使項(xiàng)目資金績效實(shí)現(xiàn)了最大化，提高了政府投資項(xiàng)目公共資金績效管理的整體效應(yīng)。以平民沖綜合整治子項(xiàng)目為例，移民安置方案預(yù)算為3.374億元，實(shí)際支出2.795億元，節(jié)約率為17.16%，不但完成了在無地質(zhì)災(zāi)害威脅棗沖等區(qū)域建設(shè)移民安置小區(qū)，而且把遷移后的平民沖恢復(fù)成21公頃無地質(zhì)災(zāi)害的區(qū)域，用于城市再開發(fā)，進(jìn)一步提升了梧州市的可持續(xù)發(fā)展能力。

（三）效果性評(píng)析

項(xiàng)目全面完成了預(yù)期目標(biāo)，其獨(dú)有的支撐作用已對(duì)梧州市政府為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)無地質(zhì)災(zāi)害的城市發(fā)展和讓梧州市人民生活水平提高的目標(biāo)做出了重要貢獻(xiàn)。該項(xiàng)目的實(shí)施，徹底消除平民沖地質(zhì)災(zāi)害隱患，研發(fā)并推廣應(yīng)用了一套經(jīng)國家相關(guān)權(quán)威部門及專家審驗(yàn)的地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)（GEWFS），提高了梧州市城市地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防能力；恢復(fù)的21公頃無地質(zhì)災(zāi)害區(qū)域與30公里城市路網(wǎng)540公頃新城區(qū)的紅嶺新區(qū)路網(wǎng)建設(shè)的有機(jī)融入，拓寬了城市發(fā)展空間，促進(jìn)了城市資源開發(fā)利用及投資環(huán)境的優(yōu)化。此外，項(xiàng)目的亮點(diǎn)還突顯在政府對(duì)民生問題尤其是弱勢(shì)群體利益訴求的重視，打破了我國在城市規(guī)劃、舊城改造、城市拆遷和城市治理中過于注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長的格局。

（四）公平性評(píng)析

項(xiàng)目建設(shè)以人為本，充分尊重民眾利益，保護(hù)受影響人尊嚴(yán)，體現(xiàn)公平合理性，而不是政府單一的強(qiáng)制性操作要求，尤其是在征地、搬遷補(bǔ)償方式上，實(shí)行受影響人享受政策（待遇）人人平等制度，受影響人與梧州市政府坦誠的、建設(shè)性政策對(duì)話，梧州市政府為受影響居民提供了貨幣、回建地、宅基地、廉價(jià)房、公租房等多種補(bǔ)償方式供受影響人選擇，并充分尊重受影響人的意愿。

（五）環(huán)保性評(píng)析

項(xiàng)目建設(shè)把生態(tài)建設(shè)放在突出地位，它是基于改善梧州市人居環(huán)境和生活質(zhì)量與城市發(fā)展空間的迫切需要實(shí)施的，環(huán)境管理遵守中國和亞行環(huán)境與社會(huì)安全保障的政策規(guī)定。項(xiàng)目實(shí)施中所有承包商簽訂并履行環(huán)境保護(hù)承諾，減緩措施和環(huán)境監(jiān)測(cè)實(shí)施得到充分關(guān)注，不但實(shí)行專人負(fù)責(zé)、24小時(shí)熱線電話和郵件受理民眾對(duì)環(huán)境管理的訴求，而且定期進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)測(cè)、外部監(jiān)測(cè)并遞交環(huán)評(píng)報(bào)告。項(xiàng)目實(shí)施至今沒接到與項(xiàng)目環(huán)保有關(guān)的公眾投訴。

六、結(jié)束語

本文以亞行貸款梧州城市發(fā)展項(xiàng)目績效審計(jì)為政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的研究實(shí)例，在實(shí)施績效審計(jì)過程中，從傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)中解放出來，探索和創(chuàng)新政府投資項(xiàng)目審計(jì)理念、模式和績效評(píng)價(jià)體系，把績效審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)、管理審計(jì)、環(huán)境審計(jì)和社會(huì)責(zé)任審計(jì)有機(jī)結(jié)合起來，運(yùn)用財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、生態(tài)和社會(huì)等指標(biāo)，采用邏輯模型法，以5E為評(píng)價(jià)內(nèi)容，從資金投入、過程、產(chǎn)出和效果各要素，對(duì)政府投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、管理效益、公平效應(yīng)，尤其是政府投資項(xiàng)目資源配置、資金使用和績效管理全面系統(tǒng)地進(jìn)行定量析評(píng)和定性析評(píng)。在此基礎(chǔ)上，在責(zé)任導(dǎo)向模式下，政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)在發(fā)揮其評(píng)價(jià)和監(jiān)督作用時(shí)，實(shí)現(xiàn)免疫系統(tǒng)的“防御、自穩(wěn)、監(jiān)視”功能，即對(duì)績效審計(jì)評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行責(zé)任劃分，層層問責(zé)，力求避免出現(xiàn)同類問題，尤其是當(dāng)前的地方政府財(cái)政赤字率和債務(wù)率過高，只要眼前政績而不顧子孫后代生存環(huán)境的盲目發(fā)展觀問題，從而超越了事前審計(jì)、事中審計(jì)和事后審計(jì)的功能。這也是《審計(jì)署2008-2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中要求“把充分發(fā)揮審計(jì)的‘免疫系統(tǒng)’功能作為審計(jì)工作總體目標(biāo)”的具體深化。

[1]劉家義.關(guān)于績效審計(jì)的初步思考[J].審計(jì)研究,2004(6): 3-8.

[2]邢俊芳,陳華,鄒傳華.最新國外效益審計(jì)[M].北京:中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社,2004.

[3]卜美文.美國的政府績效審計(jì)及其對(duì)我國的啟示[J].金融經(jīng)濟(jì),2010(8):64-65.

[4]績效審計(jì)手冊(cè)[EB].英國國家審計(jì)署,2011.

[5]汪智剛，賈楊.英國財(cái)政績效審計(jì)對(duì)中國審計(jì)的啟示[N].審計(jì)資訊,2013-08-01.

[6]羅美富等.英國績效審計(jì)[M].北京:中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社, 2005.

[7]朱頤和.我國政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)研究[J].財(cái)會(huì)通訊(綜合,下),2012(10):42-44.

[8]審計(jì)署.2013年度審計(jì)署績效報(bào)告[R].2014-08-22.

[9]陳希暉,周方舒.績效審計(jì)理論與實(shí)踐研討會(huì)綜述[J].審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究,2013(6):110-112.

[10]王會(huì)金.國外政府績效審計(jì)評(píng)析與我國績效審計(jì)戰(zhàn)略[J].會(huì)計(jì)研究,2010(5):75-82.

[11]魏乾梅.高校基建內(nèi)控績效評(píng)價(jià)機(jī)制探討[J].財(cái)會(huì)通訊(綜合,中)2010(4):61-63.

[12]吳勛.績效審計(jì)實(shí)施瓶頸、技術(shù)支撐與治理機(jī)制研究[J].審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究,2011(2):31-38.

[13]Raaum R B.,Morg S L.Performanceauditing:aasurementp proach[M].Washington:The Instituteof Intemal AuditorsResearch Foundation,2009:196.

[14]袁方等.一個(gè)績效審計(jì)項(xiàng)目的理論解讀[Z].審計(jì)署審計(jì)科研所審計(jì)研究報(bào)告,2014(5):1-24.

A Research Report on the Performance Audit of Government-invested Projects

W ei Qianmei
(Wuzhou University,W uzhou 543002,China)

By analyzing the causesand banckground for the performance auditofgovernment-invested projectsalongwith the current researchingsituation and developing trend,thispapermakesa study of theexisting problems in the performance auditof government-invested projects so as to explore and innovate the ideas,modesand performance evaluating system of auditof government-invested projects. Meanwhile,this paper,taking 5E as evaluating content,makes an empirical study of audit of government-invested projects based on the case inwhich the Asian DevelopmentBank madea loan toWuzhou government for the projectofdeveloping city facilities,which provides some theoretical supportand practicingmode for the performanceauditofgovernment-invested projects.

Performanceaudit;Government-invested projects;Currentsituation and countermeasures;Research report

F239.4[文獻(xiàn)標(biāo)別號(hào)]A

1673-8535(2015)01-0015-11

魏乾梅（1963-），女，廣西藤縣人，梧州學(xué)院審計(jì)室主任，高級(jí)會(huì)計(jì)師和研究員職稱，研究生學(xué)歷，廣西“十百千”（“十百”層次）拔尖會(huì)計(jì)人才（第1期），廣西壯族自治區(qū)政府質(zhì)量獎(jiǎng)評(píng)審專家、廣西社會(huì)科學(xué)專家、廣西科技項(xiàng)目評(píng)估咨詢專家、廣西預(yù)算績效管理專家、廣西會(huì)計(jì)咨詢專家、亞行貸款梧州城市發(fā)展項(xiàng)目外部移民監(jiān)測(cè)專家，主要研究方向：審計(jì)實(shí)務(wù)和高校財(cái)務(wù)管理。

（責(zé)任編輯：覃華巧）

2014-11-26

廣西哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃2013年度研究課題（13BJY023）的階段性成果