財政預決算信息公開問題研究綜述

周 慧 鄧可可

財政預決算信息公開問題研究綜述

周 慧 鄧可可

本文從預決算信息公開的概念、重要性、評估、建議四個方面，對預決算信息公開問題進行綜述。預決算信息公開在保障公眾知情權，加強監督、防治腐敗，加快政府轉型、促進“服務型”、“責任型”政府建設，推動政治體制改革、提高政府治理能力，實現“中國夢”方面具有重要意義。預決算信息公開的評估主要是根據具體原則要求，設立相對應的評價指標體系進行評估。建立預算公開的頂層制度設計、完善預算公開的相關法律法規、提高預算信息公開的質量和獲取的便利性、引入公民參與機制等措施能夠提升預決算信息公開的程度。通過綜述，得出，即重視和分析預算、決算兩方面信息的重要性，并對其進行對比績效分析來促進財政信息公開。

預算 決算 信息公開 綜述

一、概念的界定

政府預算，也稱財政預算、國家預算，是由權力機關根據法定程序審批通過，具有法律效力的政府部門年度收支計劃。財政透明度這個概念最初起源于歐盟成員國，自20世紀60年代以來，政府信息公開工作取得了實質性的突破，從20世紀末21世紀初開始，財政信息公開已經成為實行市場經濟體制，并且該體制逐漸走向成熟的國家的普遍做法。可彼茨和卡勒（1998）給財政透明度的概念做出了權威的界定：政府向公眾公布政府的機構設置和各部門職能，解讀財政政策的方法和目的，并公開所有相關的財政信息。同時要求，公開的這些財政信息必須是及時、準確、詳細、易于理解和可供比較的，便于公眾能公正客觀的評估政府的財政地位、財政活動中財政資金的成本和效益等問題。

從實踐方面看，政府預算公開有靜態和動態兩種解釋：靜態的政府預算公開，是指政府年度財政收支計劃的對外披露；動態的政府預算公開，是指從預算編制到審批，再到執行的全過程都以一定的方式向社會公開。林穎瑩（2012）借鑒George Kopits和 Jon D.Craig（1998）提出的財政透明度定義，將決算公開定義為：按照及時、詳細、準確、可靠、容易理解、可比較的要求，最大限度地將年度預算執行結果向公眾公開，以利于公眾和金融市場準確估量政府活動的真實成本和收益，以及政府的財政地位。

從以上兩概念可以看出，預決算信息公開是包含在財政透明度之中的。但是從目前的研究來看，財政透明度研究的側重點在預算信息公開領域，對決算信息公開研究很少。而且本文側重從動態預算公開的角度的來綜述。

二、預決算公開的重要性

預決算信息公開的重要性主要體現在以下四個方面：

一是保障公民的知情權。楊平（2010）指出，財政預算公開可以保障公民的預算知情權，調動公民參與公共事務管理的積極性。高宏貴和魏路（2010）指出，財政預算公開是預算法的一項重要原則，以預算知情權的享有和預算信息公開的基礎以及預算信息公開的合理限制為確立原則的標準，有利于對公民知情權的保護。魏陸（2012）認為，知情權是公民的一項基本權利，預算信息公開是保障公眾知情權的重要方式之一。劉金石和朱中國（2012）指出，預算公開可以增強財政透明度，保障公民的知情權，提高政府使用和管理財政資金的效率。孫文基（2013）認為提高政府預算透明度是公共財政的本質要求，是保障納稅者知情權的重要保障。劉劍文和侯卓（2014）認為，預算公開有助于維護納稅人的合法權益，制約、規范行政機關的財政行為。從以上綜述可知，預決算信息公開是預算法的一項重要原則，能夠調動公民參與公共事務管理的積極性，更是保證社會公眾知情權的重要途徑。

二是加強監督、防治腐敗。Joseph Stigliz（2002）指出，實行信息透明機制可以提供對稱的信息，而對稱的信息可以在很大程度上加強對官員的監督，減少官員濫用權力的機會和腐敗。Bellver和Kaufmann （2005）通過進一步對20個國家進行調研，發現更高透明度的預算與國家的低腐敗程度密切相關。Hammed（2005）根據國際貨幣基金組織的數據研究發現，預算信息公開程度高的國家在很大程度上能夠更好地接觸國際金融市場，能夠更嚴格地遵守財政紀律，能夠更多地減少腐敗。英國政治學家阿克頓（1887）：“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。”楊平（2010）指出，財政預算公開對促進民主發展、防止腐敗，建設廉潔政府具有重要意義。郭劍鳴（2011）認為，預算公開是監督財權方式的一種，能從根本上監督和預防腐敗，是政府走向清廉的必由之路。劉金石和朱中國（2012）指出，預算公開可以拓寬群眾參與監督的渠道，形成有效的監督機制，提高政府使用和管理財政資金的效率。劉劍文和耿穎（2014）認為，反腐敗是一項任重而道遠的制度性任務，其治理的根本措施在于建立一套完整規范的、制約權力的監督體系，在諸多反腐敗措施中，財政信息公開成為了有效監督權力的前提性措施。總之，要求預決算信息全面公開，就等于對政府財政權進行了掌控和監督，控制了財政預算審批權，這不僅有利于加強對政府官員的監督、遏制權力濫用，還能避免許多政治黑幕交易、防治腐敗。

三是加快政府轉型，促進“服務型”、“責任型”政府建設。迪特爾.格林在《現代憲法的誕生、運作和前景》（2010）中寫道：政府的“權利來自于人民，并以人民的名義進行治理，對于運用權力的方式，他們要向人民負責”。正如馬駿、劉亞平（2010）所說：“沒有預算，政府是看不見的政府，有預算不公開，仍然是看不見的政府，而看不見的政府不可能是負責任的政府”。高宏貴和魏璐（2010）認為，在政府治道變革中，我國政府正處在從“管理型”向“服務型”轉變過程中，而實現財政預算公開是建設“服務型政府”的必然要求之一。夏先德（2014）認為，預算的公開可以促進法治社會、責任政府和廉潔政府的建設，完善公共財政體制，實現“中國夢”。從以上綜述可知，預決算信息公開有助于加快我國政府轉型，促進“服務型”、“責任型”政府建設。

四是推動政治體制改革、提高政府治理能力。十二屆全國人大三次會議政府工作報告中明確提出要推動財稅體制改革取得新進展，實行全面規范、公開透明的預算管理制度。Khan（1997）認為，預算改革將重新塑造國家的治理制度和政治文化，改變國家籌集、分配和使用資金的方式，實質上就是在改變國家治理制度。全承相和汪純峰（2011）認為，政府治理現代化建設與公共預算管理體制改革存在密切的關系。一方面，要跟進政府治理現代化建設步伐，作為其構成要素之一的公共預算管理體制要作出相應的改革要求；另一方面，公共預算管理體制改革的戰略、方針、政策選擇的科學性，又將直接決定政府治理現代化建設的水平。孫文基（2013）認為，提高政府預算透明度是推動我國政治體制改革，實現良好政府治理的重要內容和舉措。牛美麗（2014）認為，政府預算信息公開在落實公民權，實現民主治理，重塑國家與社會之間的關系，提高國家治理能力具有重要意義。總之，預算信息公開是公共預算管理制度改革的重要舉措，能有力地推動政治體制改革和提高政府的治理能力。

三、預決算公開透明的評估

對預決算公開信息進行評估是為了更好的確定預決算公開的程度，同時為進一步的公開提供參考標準和建議。現階段國內外對預決算信息公開的評估主要是依據具體原則要求，設立相對應的評價指標體系進行評估。

國外學者對預決算公開透明的評估綜述如下：Von Hagen（1992）通過對歐盟8個國家創建的財政透明度指標的分析，提出衡量財政透明度的5項標準，即是否設有專項資金、是否有連接到全國賬戶、是否有自我評價、是否匯總為一個專項報告、是否把非政府組織實體的貸款包括在內。國際貨幣基金組織（IMF）在1998年頒布的《財政透明度守則》中包含了實行財政公開透明的4個指導原則，即政府作用和責任的澄清；公眾獲得信息的可能性；預算編制、執行和報告的公開；對真實性的保證。Tara Vishwanath和Daniel Kaufmann（2001）認為，預算透明應該具備5個方面的特征，包括預算信息的可獲取性、全面性、相關性、可靠性和及時性。Willian和Taryn（2003）提出衡量歐盟國家財政透明度的4大標準，包括有效的會計報告、建立中期預算框架、加強中央財政和地方政府財政的關系、全面覆蓋預算外活動。J.E.Alt和D.D.Lassen（2003）提出衡量預算透明度的4項指標，即政府要提供方便快捷的途徑供民眾隨時獲得想要的預算信息；立法機構和公眾對預算執行的監督應該獨立于其他任何權利機關；公開的預算內容要能夠對相應的數據進行解釋以增強公眾對預算信息的理解力；預算項目中要有公民的參與。Blondal（2003）指出，衡量預算透明度有3個重要的評價標準，即預算公開的數據、有效的立法作用、非政府組織和社會公眾通過媒體發揮的作用和效率。國際貨幣基金組織（2007）提出評價財政透明度的4個主要原則，即公開預算程序、明確職責、確保信息真實性、方便公眾獲取信息。

國內學者對預決算公開透明的評估綜述如下：李燕和肖鵬（2011）根據激勵因子、社會結構變量、行政管理系統、實施中的障礙4個主要變量，建立Luder分析模型，對我國的財政透明度進行了分析和評估。鄧淑蓮（2012）從政府部門的綜合預算信息，預算支出的功能分類信息和經濟分類信息三個方面，構建了評價部門預算的12條評估標準，測算出我國2011年中央部門預算透明度的平均得分比2010年增加了大約10%，但是總體透明度水平還較低。林穎瑩（2012）依據財政透明度的四個維度，選取透明度的內容、具體承擔等合適的指標設計成自己的財政透明度評價指數。該評價指數包括22個指標，滿分40分。依據這套評價指標，對中國、美國、日本三國的財政透明度進行了評分，結果是美國的財政透明度得分最高，中國最低，日本居中。上海財經大學（2013）根據113項評價指標，從整體水平、主體結構差異和客體結構差異三方面，對我國省級財政信息透明度、省級行政收支信息透明度、省級部門三公經費透明度、省級部門預算透明度4方面依次進行評估，發布我國財政透明度報告。翟思霞（2013）根據預算公開的及時性、準確性、具體性、法規性、易懂性和獲取的便利性等7個方面，構筑了評價我國政府預算公開程度的70項指標，評斷出2011年我國政府預算透明度總體指數為51%，7項一級指標分別得分為67%、67%、44%、55%、50%、57%、33%。呂俠（2014）參考我國《政府信息公開條例》中財政信息公開的要求，并借鑒IMF《財政透明度手冊》和OECD《預算透明度最優做法》，構建了包含43項用于評估我國各省財政廳網站預算信息透明度高低的評價體系，其中一級指標8項，二級指標35項，指標滿分為35分，測算出得分最高的是福建省，最低的是青海省，17個省份得分超過21分約占60%，不及格的省有13個，總體水平仍處于比較落后的狀態。清華大學（2014）采用包括將納入財政涵蓋范圍的公共部門機構公開，市級政府預算和預算執行情況，涉及政府性債務、大額專項資金、三公經費、政府采購等其他財政信息的3個部分評價體系，根據全口徑公開內容，一站式公開方式和用戶友好的服務界面3原則，對我國289個城市政府進行綜合評分和排序，發布中國市級政府財政透明度研究報告。

從上面的綜述可以看出，無論是國內還是國外學者，在對預算公開透明的評估上幾乎都是采取依據具體原則或要求，設立相對應的評價指標體系進行評估的方法，這可能與學者們所研究的客體對象有關系。這種方法筆者把它歸納為主管測度方法，即在原則或要求的選取，評價指標的建立方面存在一定的主觀性。要實現建立全面規范、公開透明的預算管理制度的目標，需要建立科學的評估機制。

四、提升預決算公開程度的建議

提升我國財政預決算公開程度是一個龐大的系統工程，需要通過多方努力才能實現，以下從五個方面進行闡述。

一是建立預算公開的頂層制度設計。童偉和莊巖（2014）指出，為提高財政透明度，俄羅斯采取了頂層制度設計的方法，發布相關國家規劃，加大實施力度。如，發布《2008年前提高國家和地方公共財政管理績效規劃》，要求向公民提供更多的預算信息，并在2020年將俄羅斯預算公開指數評分提髙到85分。牛美麗（2014）認為，我國預算公開的一個最顯著特征在于：提供預算管理的背景條件不同，發達國家的預算管理是在一個不斷總結和完善的過程中逐步地推動預算公開，而我國的預算公開是在預算管理改革急速推進的過程中啟動的，并沒有相應的、完善的條件。因此，構建預算公開的頂層制度設計尤為重要。牛美麗（2014）進一步指出，在當前的中國，必須構建與政治體制改革、行政體制改革、財稅體制改革相適應，與責任型、服務型政府建設、政府職能轉變相配套，與國家和地方經濟社會發展規劃有機統一的政府預算信息公開制度設計。總之，預算公開的頂層制度設計能從戰略高度對政府預算信息公開進行規劃，有助于提高預算信息公開的程度。

二是完善預算公開的相關法律法規。“沒有規矩不成方圓”，要提高預決算信息公開程度，需要完備的法律法規體系。孫文基（2013）認為，完備的法律法規是政府預算透明的保障。目前，要做好三方面的工作：一是在《預算法》的修訂過程中要增加對政府預算透明問題的專門規范，明確財政信息“公開為原則、不公開為例外”的原則；二是繼續修訂《保密法》；三是把《政府信息公開條例》升級為專業的《政府信息公開法》。牛美麗（2014）認為，當前的中國可以考慮由國務院另行頒布《政府預算信息公開條例》來明確要求預算公開的原則、主體、內容、時間、和方式等事項。在推進過程中，在條件成熟的地方可以先行制定地方性的預算公開法規。2014年8月我國出臺了新《預算法》，修改后的預算法在明確預算公開制度、細化全口徑預算管理制度、完善預算審查和監督、強化預算責任方面做了進一步的規定，是我國預算公開法律體系重大完善。總之，在現階段，我國要加緊修訂《保密法》，認真執行新《預算法》，細化《政府信息公開條例》，完善預算公開法律法規體系，促進預算透明工作的順利開展。

三是提高預算信息公開的質量。這要求增強預算信息的全面性、真實性、易懂性和及時性。郭劍鳴（2011）認為，公共預算信息的公開要求全面、詳細、真實地公開，要保證普通大眾都能看懂。此外，只要提交人大審議和向公眾公開的預算信息不涉及國家機密，就應該細化和公開。李燕和肖鵬（2011）認為，應當建立統計數據的質量評估制度，以科學、客觀、實事求是的態度去評價和分析數據的質量，并將結果及時地公開，增強財政數據公開的透明度和真實性。呂俠（2011）認為，在預算編制過程中要包括政府所有的經濟活動，并具體到每一項目的每項支出上，保證預算編制的完整性，縮小預算外資金范圍。孫文基（2013）認為，要提高政府預算透明度的質量，一是加快建立完整的預算體系，使公共財政預算、國有資本經營預算、政府性基金預算和社會保障基金預算都包括在政府預算之內；二是細化政府預算內容，由目前的按類級科目細化到按項級、款級科目報送，項下按重點列示，方便公眾看懂。綜上所述，提高預決算信息公開的質量，涉及到多方面的具體內容，需要從全面性、真實性、及時性、易懂性等各個方面加以完善和提高。

四是提高獲取信息的便利性。魏陸（2012）認為，要充分發揮政府門戶網站的作用。政府門戶網站是政府發布信息的主要權威型窗口，也是公眾獲取信息的主要方式，為增強公眾的預算意識，建議中央政府門戶網站上增設預算專欄，將預算報告、部門預算、決算等所有信息都放在同一頁面上，方便公眾查找。王洛忠和李帆（2013）認為，應當充分借助現代新媒體技術，豐富公開的渠道。可以通過報紙、雜志、期刊、微博、微信等方式，在降低公眾獲取預算信息成本的同時，增加社會公眾與政府的互動，提高社會公眾參與監督預算制定和執行的積極性，增進人民群眾對政府工作的理解和支持。牛美麗（2014）認為，要廣辟預算信息公開途徑，除了互聯網、報紙、電視、廣播等新媒體途徑，還可以借鑒香港的做法：在每年的人大開會期間，向公眾免費發放紙質版政府預算報告及其宣傳資料。總之，要充分利用各種方式，拓寬預決算信息公開的方式和途徑，提高獲取信息的便利性。

五是引入公民參與機制。愛倫和魯賓（2011）指出，現代西方國家的公共預算，已不是純粹地強調預算控制的階段，而是更側重于預算決策為公民所接納，與公民進行協商溝通，并取得公民對政府預算決策的認同。幸宇（2013）認為，公民參與機制，是指在預算的編制和執行階段，公民都參與其中，特別是在預算編制階段應將公民參與和人大審議監督相結合。該機制能夠優化公共支出結構，化解財政資金分配的矛盾，促進財政信息公開。孫文基（2013）認為，公民參與國家政治經濟活動是現代稅收國家、公民社會的重要特征。預算的公開和透明是為了約束國家的財政預算活動，讓稅收真正做到取之于民、用之于民。胡明（2014）認為，為了我國更好地推進預算公開，需要引入公民參與機制，提高公民參與預算公開過程的正當性和積極性，同時加強對預算的民主監督，人大也能夠更好的了解和表達公民的公共訴求，并采取一些平衡預算資源配置的方式，來回應公民的訴求，提高社會公眾對政府的信任。總之，引入公民參與機制，能夠加強公民對財政信息的監督，表達公民的訴求，是我國公共預算改革的客觀要求。

五、結 語

在我國預算工作不斷取得進步的同時，理論研究的問題、領域及評估方法等也逐步深化。縱觀上述研究，大量文獻在闡述預算信息公開的重要性的同時，對如何評價及選取哪些評價原則和指標進行評估預算信息的公開程度都進行了詳細的描述，并提出了多種有建設性的提升預決算信息公開程度的對策，反映出學術界對預算公開問題的認識和重視在不斷加深。但是，從以上的綜述可以看出，無論是國內學者還是國外專家，研究的對象幾乎都集中于預算公開，要么是籠統的研究財政透明度，單獨研究決算信息公開的很少，將預決算信息公開放在一起研究的更少。其實，決算信息公開有助于預算信息公開，將兩者信息集中在一起進行績效分析，能夠發現政府信息公開過程中的問題，并找出相應的對策，能夠更好地促進我國推動財稅體制改革。本文認為，我們不能拘泥于已有的研究方式和領域，而應該瞄準實際管理需要，拓展新的研究領域。更不能照搬照抄國外經驗或方法，而應根據中國國情，積極探索建立科學化的評估方法并有中國特色的推動預決算信息公開的體系。

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A Review of Release Fiscal Budget and Final Account Information to the Public

ZHOU Hui,DENG Ke-ke
College of Public Administration and Law,Hunan Agricultural University,Changsha 410128

This article reviews release fiscal budgets and final accounts information to the public from four aspects,Which are concepts,importance,estimates and suggestions.Release fiscal budgets and final accounts information to the public do good to protect the right of the public,strengthen supervision and prevent corruption,accelerate the transformation of the government to promote the“service and responsible”state-building,promote political reform and improve the capacity of administrative governance,realize“China Dream”.Budget and final accounts information disclosure evaluation is mainly based on the requirements of specific principles set up corresponding evaluation index system for evaluation.Establish the top-level system design of budget openness,perfect relevant laws and regulations,improve the quality and the convenience of budget information's openness,and introduction the mechanisms of citizen participation,all these can enhance the degree of releasing fiscal budgets and final accounts information to the public.By review,we can obtain the paper's innovations,that is paying attention to and analyzing both budgets and final accounts information's importance and making comparative performance analysis to facilitate financial information publicly available.

Budget;Final Account;Information Open;Review

F231

A

周慧，女，湖南農業大學公共管理與法學院副教授，研究方向：公共財政

鄧可可，女，湖南農業大學公共管理與法學院研究生，研究方向：公共財政；湖南長沙，410128