完善高校財務管理體制的思考

張斌

完善高校財務管理體制的思考

張斌

2012年國家財政性教育經費占GDP比例達到4.28%，這些經費中對普通高等學校的比例達到22%，如此龐大的資金總量給高校財務管理帶來了巨大挑戰。同時，隨著公眾對教育經費關注度的不斷提高，高校資金大量結余、“三公”經費過高、科研經費違規使用等問題也逐漸凸顯。問題具有普遍性，問題的原因在于權力缺乏制約，因此應從根本入手，加強財權的約束，建立有學術監督的高校財務管理體制，保證國家教育經費投入的合理使用。為實現這一管理體制，應當建立專門的學術機構，從加強法制建設和隊伍建設等方面賦予其監督職能；應當從預算宏觀調控、預算更改、預算執行和決算等方面加強對財權分配和使用的監督。

高校 財務管理體制 學術監督

一、問題的提出

（一）教育經費管理面臨的新形勢

2012年國家財政性教育經費占GDP比例達到4.28%，這些經費中對普通高等學校的比例達到22%。至此，教育經費投入趨于穩定，并且規模巨大。當前教育財務工作的主要工作是鞏固這4.28%的成果。如何管好用好如此龐大的資金，是高校財務管理工作面臨的一項巨大挑戰。

（二）目前的高校財務管理體制

我國財政部2012年頒布的《高等學校財務制度》第二章第五條規定：“高等學校實行‘統一領導、集中管理’的財務管理體制；規模較大的學校可以實行‘統一領導、分級管理’的財務管理體制。”

（三）當前體制在新形勢下產生的問題

1、經費不足和預算大量結余并存

高校財務工作大多遇見過這樣的情況：同一財政年度內，某些工作由于經費不足無法順利開展，而另外一些項目經費執行率太低，年底突擊花錢，年末結余資金被收回。產生這種現象的原因是：首先，預算時沒有充分考慮資金需求，實際開展工作時缺乏資金，另一方面，為了最大限度獲取財政資源，盲目申報某些項目，最終資金花不出去；其次，資金使用時缺乏有效監督，有些錢沒花到刀刃上，某些項目執行不力。

2、“三公”經費過高

2011年國務院要求中央部門公開2010年度出國（境）費、車輛購置及運行費、公務接待費這“三公”經費的支出情況，至此，“三公”經費問題備受關注。據2013年12月27日《新京報》報道，全國30所高校已公布2012年“三公”經費，總額達6884.73萬元。

3、科研經費違規使用

2013年上半年，教育部對部屬高校展開了第一批科研經費的專項檢查，2014年10月又展開了第二批專項檢查，兩次檢查實現了對75所教育部直屬高校的全覆蓋。檢查查出部分科研經費負責人冒名領取勞務費、虛假采購、虛開發票、違規轉賬等違法亂紀行為，相關責任人也受到了法律和黨紀的制裁。

二、分析問題

（一）問題存在普遍性

以上提到的問題不是某一所高校的特有問題，而是廣大高校面臨的普遍問題。普遍性問題不能只靠呼喚人的道德意識和完善某項具體條款來解決，必須從頂層設計入手，從財務管理體制上下功夫。

（二）問題的根源在于缺乏對權力的控制與約束

不管是“統一領導、集中管理”還是“統一領導、分級管理”，當前的體制只規定了財權的劃分，并沒有涉及對權力控制與約束。財權配置是高校財務管理體制的核心，“配置”不應只包含權力的劃分，還應包括組織形式、制度體制和監督。從內涵上看，完善的高校財務管理體制應當包括：財務組織制度、財務決策制度、財務控制制度等三方面的內容。從組成體制的子體制來看，體制包括領導體制、執行體制、咨詢體制和監督反饋體制。監督是財務控制的重要手段，因此，監督應體現在高校財務管理體制中。

（三）學術力量是解決問題的主要力量

1、這里的學術力量是相對于高校財務管理的行政力量和市場力量而言的。學術力量是內生于高等教育組織中的一種獨立的、自主的、具有吐故納新作用的專業化力量。它不同于行政力量的計劃性，也不同于市場力量的盲目性，它體現了高校資源配置的內在要求。

2、學術力量是高校經費的主要使用者。大學的學術力量主要存在于大學的教學科研人員中，這些人員工作在高校業務的第一線，通過自己的勞動，把教學科研經費轉化為各種智力成果，他們比管理人員更了解業務對資金的需求，更明白資金怎樣使用才更有效率。

3、學術力量是高校工作成果的反饋者。經費投入是否合理有效，應當從成果上判斷。教學經費投入是否有效主要看學生對知識的接受程度，對教師的認知程度，技能實際應用和就業情況等，這些信息首先反饋到教師那去；科研經費投入是否有效主要看國家的科技實力是否增強，委托企業的經濟效益是否提高，如有效，國家和企業會委托更多項目，提供更多資金，這些信息首先反饋到負責科研項目的教師那去。

4、解決問題的方式主要是監督。學術力量的主要職責是從事教學和科研工作，他們無法將有限的精力直接用于財務管理，這就決定了他們約束權力的主要方式是監督。這里所指的監督是指內部監督，它是相對于行政主管部門和社會輿論等外部監督而言的。由于解決問題是從高校財務管理體制入手，而這個體制主要規定的是高校內部權力問題，因此文章僅從內部監督的角度來研究。另外，由于財務管理體制的核心是財權問題，因此，學術監督的主要對象是財權的分配及使用。

（四）國家對權利約束的重視為解決問題提供了契機

《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》由中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議于2014年8月31日通過，自2015年1月1日起施行。新預算法在1994年的版本上，加強了預算審批、公示、責任等方面的規定，其精髓在于加強對權力的約束。絕大部分的高校預算屬于政府部門預算的范疇，因此新預算法必定對高校財務管理體制產生深遠影響。

三、問題的解決

（一）完善高校財務管理體制

基于以上分析可以提出：高等學校應實行“統一領導、集中管理”、規模較大的學校實行“統一領導、分級管理”，學術監督的財務管理體制。

（二）具體措施

1、成立專門的學術機構并切實發揮財務監督職能

財權監督的主體是帶有公益或公權性的組織機構，而“學術委員會由代表教師、具有權威的教授組成，依法以德履行‘治學’的權利和義務”，可見，學術委員會具備監督主體的資格。中華人民共和國教育部令第35號《高等學校學術委員會規程》第二條規定：“高等學校應當依法設立學術委員會”，“統籌行使學術事務的決策、審議、評定和咨詢等職權”。第35號令明確高校應當建立學術委員會，但并沒有提及學術委員會應當履行監督財務管理的職能。通過問題分析可以看出，為避免當前的眾多問題，學術力量必須發揮監督作用，而學術委員會是國家法定的學術機構，因此，應當將監督財務管理的職能明確寫入規程，促使學術委員會履行監督職責，各高校也應當制訂相應的具體細則寫進自己的學術委員會章程。

應當加強監督法制建設。法者，天下之程式也。相關的法規制度是監督工作的重要保障。首先，應當在學術委員會章程中明確監督的內容、方式、程序、地位和作用，為學術監督的權威性和嚴肅性提供良好的法律環境；其次，應當制定相關監督工作的具體條例，例如預算審查條例、決算審核條例等，增強監督工作的可操作性；再次，應當嚴格執法，切實把監督工作做到實處，防止工作流于表面。

應當加強監督隊伍建設。學術委員會由教師代表、具有權威的教授組成，這主要從“治學”角度來組建學術委員會隊伍。如果賦予學術委員會監督職能的話，僅僅具有“治學”能力是不夠的。首先，委員會成員應具有道德規范意識，能夠從學術發展的規律出發，從學校事業發展的長遠目標出發，摒棄部門和個人的私利履行職能；其次，委員會成員不僅要有“治學”的本領，還應當具有財務監督的基本知識和能力，同時監督隊伍中還應當補充或聘請一定數量的財務專家。

2、加強財權分配的監督

高校財務管理體制主要規范的是財權的問題，而財權主要涉及的是權利的分配和使用，因此，監督的主要內容也可分為財權分配的監督和財權使用的監督。高校預算是財權配置的載體，因此，監督財權的分配應從預算著手，主要包括以下兩方面：

（1）加強學術對預算的宏觀調控能力。

預算應當反映組織的宏觀發展戰略。宏觀首先體現的是長遠性，行政力量多受任職期限的影響，制訂政策的受益期多局限在幾年以內，但許多學科的發展、成熟和突出往往要經歷幾年、十幾年甚至幾十年的時間；宏觀其次體現的是整體性，行政部門之間經常存在利益沖突，在利益的驅使下，各部門往往最大限度地為自己爭取資源，忽視了整體利益。因此，必須充分發揮學術力量的監督作用，從學術發展的內在需要出發，從長遠、整體的角度來考慮問題，集中力量發展特色，按需配置資源，才能真正使預算做到實處，促進學校的發展。

（2）預算重大變動必須通過學術力量審批。

目前高校的預算重大變動大多經過校常委會通過，但沒有經過學術委員會通過。這樣做使實際預算繞過了制定環節的學術力量參與，而達到行政直接決定的目的。因此，在預算發生重大變動時候，必須經過學術力量的充分討論、審核并通過。

3、加強財權使用的監督

財權的使用主要體現在預算的執行和決算。

（1）加強預算執行的監督。

首先，應當完善信息反饋制度，讓監督者在準確、客觀的資料基礎上行使監督職能，為讓監督者及時了解預算執行的進度、結余、困難等方面的信息，應當實行季度報告制度，監督者依據報告可以提出質疑、改進方案或需要進一步了解的內容，始終為預算的執行敲響警鐘、維持方向。其次，應當加大執行不力者的處罰力度，不僅要做到有法可依，還要做到有法必依，監督者對于執行不力的單位或責任人可以建議行政機構處以一定的懲罰措施，例如削減次年預算，責令限期整改等。

（2）加強決算的監督。

決算是預算執行的總結，從表面上看，它反映了資金使用的方面，從內在來看，它反映了預算執行和預算的吻合度，從而反映了財權行使的成效，進而反映了財務管理體制的合理性，因此，對決算的審查是學術監督的重要環節。

首先，應當在機構設置上保證對決算審查的客觀、公正。由于學術機構性質的關系，對決算的審查主要應當依賴校內審計部門。周鵬認為：從領導體制上保證審計部門公正、獨立地開展審計工作，發揮其在學校行政管理中涉及經濟活動方面的監督作用。因此，校內審計部門應向學術機構負責，最大限度地脫離行政干預，獨立公正行使權力。

其次，應當重視績效的審查。財務績效指標多從財務自身的角度出發去評判資金使用效益，學術監督應從學術發展的角度設計績效指標，評判資金對學術發展、戰略步驟完成的貢獻度，例如獲獎數與資金量的比值、某重點實驗室成功申報的資金投入等等；績效評定后應有相應的改進措施，評價績效的最終目的不是獎懲責任人，而是促進事業的發展，監督人應當從整體戰略出發，在考評的基礎上尋求解決辦法，提出建議，改進財權的使用、甚至是調整財權的分配。

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Research on Improvement of University Financial Management System

ZHANG Bin
Department of Finance and Assets,China University of Mining and Technology,Xuzhou 221000

Financial education fund is 4.28%of GDP in 2012,and there is 22%to universities in the fund.The massive amounts of money bring challenge to financial management.As people put focus on education fund,many problems appear, such as surplus found,high cost in entertainment,public cars and abroad,using research funds illegally.The problem exist generally and there is no constraint to the power,so we should restrain the financial power,build the financial management system with supervision of academic,make sure that the financial education fund be used legally and reasonably.To get the goal,a special academic institute should be built,and be given regulations,people resource and supervision power.The financial distribution and using power should be supervised at budget macro-control,budget alteration,budget carrying out and final accounts.

University;Financial Management System;Academic Supervise

F475

A

江蘇省教育廳高校哲學社會科學基金項目“財務視角下的大學內部資源配置研究”（2010SJA630006）

張斌，中國礦業大學財務資產部會計師，研究方向：會計理論與實踐；江蘇徐州，221000