以問(wèn)題為導(dǎo)向推進(jìn)法治政府建設(shè)

辛軍

（中共蘇州市委黨校，江蘇 蘇州 215011）

以問(wèn)題為導(dǎo)向推進(jìn)法治政府建設(shè)

辛軍

（中共蘇州市委黨校，江蘇 蘇州 215011）

當(dāng)前法治政府建設(shè)中存在形式主義問(wèn)題，行政執(zhí)法中存在趨利執(zhí)法、選擇執(zhí)法、隨意執(zhí)法甚至釣魚(yú)執(zhí)法等問(wèn)題，從而導(dǎo)致公民行政參與度較低，信訪維穩(wěn)壓力較大。因此，必須堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向全面推進(jìn)依法行政，運(yùn)用法治思維引導(dǎo)公民依法維權(quán)，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

問(wèn)題；導(dǎo)向；法治政府；依法行政

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》［1］，從立法、執(zhí)法、司法、守法和反腐肅紀(jì)等法治建設(shè)的各個(gè)方面堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，現(xiàn)實(shí)針對(duì)性非常強(qiáng)。改革進(jìn)入深水區(qū)后，各種矛盾和挑戰(zhàn)越來(lái)越多，人民群眾的期待越來(lái)越高，要求政府解決的問(wèn)題也層出不窮。問(wèn)題是舊體制的突破口，也是新體制的生長(zhǎng)點(diǎn)。貫徹落實(shí)黨中央十八屆四中全會(huì)精神，就是要樹(shù)立“問(wèn)題意識(shí)”，突出“問(wèn)題導(dǎo)向”，按照中央關(guān)于法治國(guó)家、法治社會(huì)、法治政府一體建設(shè)的要求，選準(zhǔn)突破口，抓住關(guān)鍵點(diǎn)，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)。

一、當(dāng)前法治政府建設(shè)中存在的主要問(wèn)題

（一）在行政執(zhí)法領(lǐng)域存在大量趨利執(zhí)法、選擇執(zhí)法、隨意執(zhí)法甚至釣魚(yú)執(zhí)法現(xiàn)象

行政部門(mén)執(zhí)法必須以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，但目前“權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)利益化、利益法制化”的問(wèn)題仍然存在，利益驅(qū)動(dòng)執(zhí)法現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。一些地方政府和部門(mén)在制定行政規(guī)章或者規(guī)范性文件時(shí)，想方設(shè)法擴(kuò)大自身的許可權(quán)、處罰權(quán)、收費(fèi)權(quán)等行政權(quán)力，加重公民、法人或其他組織的義務(wù)和責(zé)任，為地方或者部門(mén)的權(quán)力和利益“跑馬圈地”。有的行政執(zhí)法部門(mén)將執(zhí)法權(quán)視為謀利或者創(chuàng)收的工具，執(zhí)法就是罰款，管理就是收費(fèi)。此外，有些地方的行政機(jī)關(guān)不是一視同仁地處理違法行為，而是考慮一些非法律因素或者非正當(dāng)理由，有選擇性地執(zhí)行法律。例如在執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法對(duì)象上進(jìn)行選擇，選擇有利于自己的法規(guī)執(zhí)行，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部和老百姓、對(duì)不同企業(yè)實(shí)行區(qū)別對(duì)待。這種與立法精神背道而馳的“選擇性執(zhí)法”，大大動(dòng)搖了人們的公平觀念和法治意識(shí)。

還有些行政機(jī)關(guān)為了完成執(zhí)法指標(biāo)和任務(wù)，對(duì)本沒(méi)有違法意圖的人采用欺騙、利誘等手段誘使他們違法，實(shí)施釣魚(yú)式執(zhí)法。這種執(zhí)法方式從本質(zhì)上講違背了立法的初衷和目的，不僅直接侵害了被釣者的合法權(quán)益，更是違背了行政道德。在今天的行政執(zhí)法隊(duì)伍中普遍存在著重實(shí)體、輕程序的隨意執(zhí)法傾向，一些執(zhí)法人員將程序視為權(quán)力行使的障礙和束縛，不習(xí)慣也不愿意接受法定程序的制約。有的執(zhí)法該公開(kāi)的信息沒(méi)有公開(kāi)，該收集的證據(jù)沒(méi)有合法收集，該說(shuō)明理由的沒(méi)有說(shuō)明，該告知權(quán)利的沒(méi)有告知，該聽(tīng)證的不舉行聽(tīng)證，該登記的沒(méi)有及時(shí)和詳細(xì)的記載。

（二）法治政府建設(shè)中存在突出的形式主義問(wèn)題

一些地方政府對(duì)依法行政的組織推進(jìn)工作呈現(xiàn)模式化、套路化，缺乏實(shí)質(zhì)舉措；部分推進(jìn)法治政府建設(shè)的制度過(guò)于簡(jiǎn)略、粗糙，多宏觀和原則性規(guī)定，停留于口頭承諾，少可操作舉措。如在行政決策方面，很多城市不重視行政決策程序規(guī)范，未出臺(tái)相應(yīng)規(guī)定；一些地方即便出臺(tái)了規(guī)定，但形式大于實(shí)質(zhì)，不少是照抄國(guó)務(wù)院文件；對(duì)決策的合法性審查流于形式，對(duì)決策剛性約束不足；專(zhuān)家論證因缺乏獨(dú)立性很容易被操縱；行政問(wèn)責(zé)等制度，有規(guī)定無(wú)落實(shí)，實(shí)際中運(yùn)用非常有限；部分制度如行政審批網(wǎng)上辦理、投訴舉報(bào)處理，實(shí)際效果低于其形式規(guī)定。一些地方的行政審批權(quán)異化現(xiàn)象十分突出，政府把部分審批權(quán)轉(zhuǎn)由一些事業(yè)單位和社會(huì)組織承接，有些組織反而變成了狐假虎威的“二政府”：“戴市場(chǎng)的帽子，拿政府的鞭子，坐行業(yè)的轎子，收企業(yè)的票子，供官員兼職的位子。”

（三）政務(wù)信息公開(kāi)嚴(yán)重不足導(dǎo)致公民行政參與度低

目前我國(guó)政府信息公開(kāi)的程度離法定要求差距明顯。受傳統(tǒng)行政管理體制和“封閉式?jīng)Q策模式”的影響，少數(shù)地方政府對(duì)互動(dòng)式、參與式、開(kāi)放式?jīng)Q策模式還有著不同程度的排斥，在公眾行政參與過(guò)程中，政府故意回避利益受損者，有針對(duì)性地篩選“特定公眾”參與已預(yù)設(shè)結(jié)果的決策。政府信息主動(dòng)公開(kāi)工作沒(méi)有做到常規(guī)化和長(zhǎng)效化，公開(kāi)信息碎片化、短期性和滯后性問(wèn)題嚴(yán)重；政府部門(mén)財(cái)政預(yù)算、決算等關(guān)鍵領(lǐng)域信息公開(kāi)嚴(yán)重不足；政府信息公開(kāi)場(chǎng)所，包括實(shí)體場(chǎng)所及網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)平臺(tái)，均缺乏日常維護(hù)，更新不及時(shí)；一些重大決策民主程度低，人大監(jiān)督與公眾參與明顯不足。另外，公民行政參與中的制度外和非理性行政參與普遍存在，制度外行政參與方式主要表現(xiàn)為行賄、抗議、請(qǐng)?jiān)胳o坐、暴力威脅、越級(jí)上訪等等，非理性行政參與主要表現(xiàn)為以破壞社會(huì)穩(wěn)定為目的的暴力活動(dòng)及散布謠言等參與方式。

（四）行政救濟(jì)嚴(yán)重不足導(dǎo)致信訪維穩(wěn)壓力較大

作為行政救濟(jì)最主要途徑的行政復(fù)議，目前存在諸多障礙。比如行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏相對(duì)的獨(dú)立性，作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)為行政復(fù)議機(jī)關(guān)，在行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。實(shí)踐中行政復(fù)議機(jī)關(guān)主要采取一把手審批或分管領(lǐng)導(dǎo)審批的形式，即使成立了行政復(fù)議委員會(huì)很多也流于形式。上級(jí)行政機(jī)關(guān)一般都傾向維護(hù)下級(jí)機(jī)關(guān)的處理方案。行政救濟(jì)機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，勢(shì)必導(dǎo)致其缺乏權(quán)威性，不斷受到外界各種因素的干擾。另外行政復(fù)議范圍仍然較小，內(nèi)部行政行為沒(méi)有納入行政復(fù)議范圍，一旦公務(wù)員合法權(quán)益受到侵犯不能得到及時(shí)、有效的救濟(jì)。行政復(fù)議程序不嚴(yán)謹(jǐn)，對(duì)行政復(fù)議案件的受理、審理、作出決定等應(yīng)當(dāng)遵循的程序規(guī)定非常簡(jiǎn)略，難以操作。

二、提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維，全面推進(jìn)依法行政

法治政府建設(shè)的核心工作是依法行政，推進(jìn)依法行政是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的需要，是新時(shí)期轉(zhuǎn)變黨的執(zhí)政方式、鞏固黨的執(zhí)政地位的需要，也是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部適應(yīng)新形勢(shì)以法治思維和法治方式維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要。

（一）推行政府權(quán)力清單制度和加大行政問(wèn)責(zé)力度

四中全會(huì)指出：“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。”“依法全面履行政府職能，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推行政府權(quán)力清單制度。”這是給行政權(quán)力打造一個(gè)制度的籠子，要讓廣大公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識(shí)到，政府權(quán)力的運(yùn)行規(guī)則并非“法無(wú)禁止即可為”，而是“法無(wú)授權(quán)不可為”。當(dāng)前社會(huì)矛盾突出，維穩(wěn)壓力重重，一部分原因就是一些地方政府維穩(wěn)意識(shí)存在偏差，未能將是否有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展大局作為工作標(biāo)準(zhǔn)。如征地拆遷工作中基層政府往往扮演基層維穩(wěn)主體和矛盾制造對(duì)象的雙重角色，從而導(dǎo)致許多基層政府對(duì)社會(huì)矛盾在防、治、疏過(guò)程中舉措不力，導(dǎo)致某些具體矛盾激化升級(jí)。一些基層政府領(lǐng)導(dǎo)片面追求“政績(jī)”和“形象”，沒(méi)有真正理解維穩(wěn)的根本目的在于最大限度地減少不和諧因素，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。“搞定就是穩(wěn)定，擺平就是水平”、“人民內(nèi)部矛盾必須用人民幣解決”，這種“治標(biāo)不治本”追求靜態(tài)穩(wěn)定的維穩(wěn)觀念缺乏主動(dòng)性和系統(tǒng)性，與強(qiáng)調(diào)法治、依法行政的制度化建設(shè)背道而馳。

“天下難治，人皆以為民難治也，不知難治者非民也，官也。”依法行政的本質(zhì)是依法規(guī)范、約束行政權(quán)力。具體來(lái)說(shuō)，依法行政是依法治權(quán)，不是依法治事；是依法治官，不是依法治民；是依法治自己，不是依法治別人。因?yàn)檎畽?quán)力來(lái)源于人民的授權(quán)和委托，是有限權(quán)力；政府必須嚴(yán)格依照法定權(quán)限、法定程序行使行政權(quán)力，法無(wú)明文授權(quán)即為禁止。“法治權(quán)威是社會(huì)穩(wěn)定的最后屏障”，政府的一切行政活動(dòng)只能在法律的規(guī)范和制約下進(jìn)行。

（二）樹(shù)立法律權(quán)威，保證公民依法維權(quán)

四中全會(huì)指出：“法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰。人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護(hù)。”法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)。政府如器，民眾如水，有什么樣的容器自然會(huì)有什么樣的水。一些干部缺乏服務(wù)意識(shí)，加上傳統(tǒng)的專(zhuān)權(quán)和特權(quán)思想導(dǎo)致行政體系和行政心理趨向于封閉，對(duì)“治權(quán)”還是“治民”的認(rèn)識(shí)仍然模糊。“上有政策，下有對(duì)策”，地方政府很多行政行為不是以維護(hù)社會(huì)公正為目標(biāo)，而是以利益取舍為標(biāo)準(zhǔn)，以權(quán)謀私、與民爭(zhēng)利，把群眾的利益訴求視為威脅社會(huì)穩(wěn)定的因素進(jìn)行治理打壓，導(dǎo)致社會(huì)矛盾愈演愈烈。

“天公平而無(wú)私，故美惡莫不覆；地公平而無(wú)私，故大小莫不載”。當(dāng)社會(huì)成員按照制度表達(dá)利益訴求卻得不到回應(yīng)和解決時(shí)，這種不公平、不公正必將導(dǎo)致民怨和民憤。如果社會(huì)宣泄機(jī)制不完善，宣泄渠道不暢通，社會(huì)成員就會(huì)以非制度化的方式來(lái)宣泄，良好的法治秩序自然難以保證。建構(gòu)法治政府的實(shí)質(zhì)就是利益的均衡配置、權(quán)利與權(quán)力的平衡以及公民與政府的和諧，實(shí)現(xiàn)最大范圍的公正。只有通過(guò)依法行政，全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外原則，推進(jìn)決策公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)，大力弘揚(yáng)公平正義精神，才能促使公民信賴(lài)政府和依法維權(quán)。

（三）積極提升公民的依法行政參與意識(shí)，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，深化基層組織和部門(mén)、行業(yè)依法治理，支持各類(lèi)社會(huì)主體自我約束、自我管理，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用。”公眾行政參與不僅是法治政府建設(shè)的“大規(guī)模建設(shè)性武器”，而且也是推動(dòng)政府與社會(huì)良性互動(dòng)的主要途徑。必須把群眾路線和法治思維更好地結(jié)合起來(lái)，推動(dòng)群眾路線的法治化和國(guó)家各項(xiàng)工作的法治化，大力提倡“只見(jiàn)公仆不見(jiàn)官”的清風(fēng)正氣。

各級(jí)政府可以加強(qiáng)督促和指導(dǎo)，通過(guò)簽訂責(zé)任書(shū)、誡勉談話(huà)、巡視、網(wǎng)上信訪和網(wǎng)絡(luò)輿情等方式，提升各地的治理能力，杜絕公民行政參與的形式主義傾向，杜絕政府“自己搭臺(tái)、自己唱戲、自己捧場(chǎng)”的方式。有許多“政府管不了、市場(chǎng)不想管”的問(wèn)題可以通過(guò)社會(huì)組織的參與找到解決辦法。政府可以通過(guò)規(guī)范引導(dǎo)，既要讓民間組織成為其成員利益的表達(dá)者和維護(hù)者，也要通過(guò)監(jiān)督來(lái)防止和疏導(dǎo)民間組織的小團(tuán)體意識(shí)，著重培養(yǎng)公民的法治觀念和公共意識(shí)，推進(jìn)當(dāng)?shù)氐姆ㄖ握ㄔO(shè)。蘇州地區(qū)已初步建立了公民行政參與的制度體系，逐步完善選舉制度、聽(tīng)證制度、信息公開(kāi)制度、公民參與立法制度以及公民批評(píng)建議制度等，但是在公民行政參與權(quán)受到侵犯后的調(diào)查、問(wèn)責(zé)、補(bǔ)救、反饋等方面還缺乏具體措施。需要積極探索切實(shí)有效的制度，對(duì)公民行政參與進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范，保證公民行政參與能夠在制度的軌道內(nèi)有序地進(jìn)行。在滿(mǎn)足公眾參與意愿的前提下，在行政成本和行政參與效益之間尋找一個(gè)最佳平衡點(diǎn)。

［1］中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定［N］.人民日?qǐng)?bào)，2014-10-29（01版）.

［2］劉丹.建成法治政府須防范幾種執(zhí)法亂象［N］.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2013-09-16（005版）.

［3］馬懷德，趙鵬.法治政府建設(shè)中存在的問(wèn)題［N］.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2014-05-12（005版）.

Promoting the Construction of the Government Ruled by Law by Taking Problems as an Orientation

XIN Jun （
Party School of CPC Suzhou Municipal Committee，Suzhou 215011，China）

There exists formalism in the construction of the government ruled by law including the profit-driven law enforcement，the selective law enforcement，the arbitrary law enforcement and even the entrapment law enforcement，which leads to the low degree of the citizens’administrative participation，and the intense pressure on the maintenance of stability by dealing with letters and visits appropriately.The comprehensive promotion of administration ruled by law must be undertaken by taking problems as an orientation，and the citizens must be guided in standing up for their rights by means of legal thinking in order to modernize the system and ability of the state governance.

problems；orientation；government ruled by law；administration ruled by law

D920.1

A

1008-2794（2015）01-0011-03

2014-12-12

辛軍（1972— ），男，湖北襄陽(yáng)人，副教授，碩士，主要研究方向?yàn)榉▽W(xué)理論。