我國土地行政倫理推行的困境分析

郭施宏

（福州大學 經濟與管理學院，福建 福州 350116）

我國土地行政倫理推行的困境分析

郭施宏

（福州大學 經濟與管理學院，福建 福州 350116）

土地行政倫理學的興起主要是由于土地行政在我國土地資源的開發、利用和管理中遇到瓶頸。從土地行政倫理的內涵與價值導向出發，分析當前我國土地行政過程中土地行政倫理推行的困境，包括土地行政倫理養成機制缺乏、土地倫理認知不足、行政責任意識不強、經濟利益左右土地行政行為、土地行政監督、考核機制不健全以及不良的土地行政文化和行政作風。

土地倫理；行政倫理；土地行政；困境

一、引　言

《2012年中國國土資源公報》中顯示，我國發現違法用地行為6.2萬件，涉及土地面積3.1萬公頃，雖然同比有所下降，但基數依然龐大。同時，土地行政活動中出現許多難以用法律法規和專業知識解釋或判斷的現象和行為。隨著倫理學研究的深入，人們開始從土地倫理學和行政倫理學的角度看土地行政的主體和過程。為了實現土地的可持續利用，促進人地和諧共處，把土地行政倫理作為土地行政改革的突破口具有積極的理論與現實意義。在我國，土地行政倫理研究處于剛剛起步的階段，土地行政倫理的推行在土地行政改革中面臨困境。

我國對于土地倫理的研究興起于21世紀初，主要是研究土地倫理的基本價值內涵及對于我國土地資源利用的指導意義。近幾年來，曲福田、沈廣和等人在學界關于土地倫理方面的研究成果的基礎上，率先從政府行政角度提出土地行政倫理的思考［1］；隨后，沈廣和、郭春華通過分析土地行政學、土地倫理學、行政倫理學等方面理論的發展與演進過程，為土地行政倫理框架的構建提供了理論基礎［2］；蔡維森等人則從土地生態倫理的理論分析支持土地行政倫理的構想［3］；基于學科交叉的理論，沈廣和提出讓土地行政倫理在土地行政人員的行政過程中內化，并產生約束力量以達到土地和諧利用的目的［4］。之后，蔡維森、郭春華開始對土地行政倫理運行機制進行研究，他們剖析了土地行政倫理運行機制的結構，即核心層、中間層和行為層，以及運行機制的基本功能，即導向功能、協調功能和保障功能［5］；同時，他們探討了土地行政倫理失范的現象，從倫理失范的特征分析和成因探尋提出了土地行政倫理規范建設的意見［6］。本文在已有研究的基礎上，從土地行政倫理的內涵與價值導向出發，分析當前我國土地行政倫理在土地行政中推行的困境。

二、土地行政倫理的內涵

（一）土地倫理與土地行政倫理

現代最早系統闡述土地倫理觀的是被稱為“環境倫理學之父”的美國學者奧爾多·利奧波德（Aldo Leopold），在20世紀40年代，其著作《沙鄉年鑒》是西方文獻中第一個自覺并系統地嘗試創立整個地球生態環境，并將其作為一個共同體置于環境道德視野的倫理理論，其基本目標是幫助土地從技術化了的現代人的控制下求得生存［7］。他認為土地倫理是要讓人類在共同體中由征服者的角色轉變為共同體中平等的一員和公民［8］。土地倫理實際上是人與土地共同體相處、合理利用土地資源的行為規范，其核心是善待土地；它認為人與土地是一個相互依存、相互尊重的共同體，尊重自然、價值判斷、道德判斷和土地健康構成了土地倫理的主要內容。

土地行政倫理是以土地倫理學為基礎在土地行政過程中形成的，它與土地倫理既有聯系又有區別。首先，在對象上，土地倫理針對的是整個人類對土地的行為，以及土地求得生存的方式；而政府組織作為土地行政行為的主體，是土地環境倫理最主要的責任人，在這一過程中形成的土地行政倫理的對象就成為政府組織及其公職人員。其次，在范圍上，土地倫理關注的是全體成員在對待土地時的價值與道德判斷；而土地行政倫理涉及的范圍主要包括兩方面，一方面是土地行政人員自身的政治道德，包括組織或個人的價值觀念、道德準則等；另一方面是政府組織及其公職人員的行政行為道德，包括組織或個人在行為過程中從心理過程、方案選擇、決策執行到效果反饋的一系列過程。再者，在活動方式上，土地倫理是全社會成員通過自我學習、相互影響等途徑提升自身的價值和道德判斷，進而采取保護和善待土地的措施；土地行政倫理則是政府組織及其成員先通過自我道德提升和欲望約束，再做出符合倫理規范的決策和行動，在公眾中樹立良好的形象，其強調自身覺悟和公共教育的結合。綜上，土地行政倫理是政府組織及其公務人員在土地行政管理中所依循的土地倫理道德及規范的總和［9］。

（二）土地行政倫理的價值導向

土地行政倫理貫穿了土地行政管理的所有環節，它對土地行政主體的土地行政價值判斷和土地行政活動具有基礎性的導向作用。土地行政倫理的價值取向應該體現公共服務和人地和諧兩大主題。具體來說：第一，公共利益。土地行政管理作為公共管理的一部分遵循公共管理最基本的價值，即反映公共利益。在土地行政管理中，對公共利益的界定必須有明確的規定，否則“公共利益”將成為行政主體違背土地行政倫理，甚至非法用地的幌子。第二，行政責任。行政責任與行政倫理具有內在統一性，行政責任是行政倫理的具體化。土地資源的開發、利用與管理的專業性和規則性要求土地行政主體代表全社會人員處理人地關系，他們首先作為人民公仆，要對全民負責；再者作為土地專業人員，需要對其土地行政行為和后果負責。這種負責意識有時是無形的，難以用法律或制度衡量，這時土地行政倫理成為判斷政府組織是否對公民負責、是否對土地負責的標尺。第三，公平公正。公共管理的公共性決定了它的公平性和公正性，這主要要處理好兩方面的關系：一是公共利益與個人利益的關系，行政主體手中掌握公共權力和公共資源，在土地行政活動中需要克服個人或部門利益的欲望；二是當前利益與未來利益的關系，土地行政倫理的公平不僅體現在代內的公平，還包括代間的公平，要為子孫后代爭取良好的生存生產條件，實現土地的可持續利用。第四，人地和諧。人地關系在人類社會進步過程中經歷了多個階段，當前人地和諧的思想得到廣泛認同，人與地之間是否具有的良好互動關系成為判斷土地行政主體是否違背土地行政倫理的重要標準。

三、土地行政倫理的推行困境

（一）土地行政倫理養成機制缺乏

土地行政倫理的養成機制是培養和完善土地行政人員倫理品德的重要保障。土地行政倫理難以建成有效的養成機制主要有兩方面的原因：一是土地行政倫理理論缺乏，我國在土地行政倫理理論方面的研究尚處于起步階段，土地行政倫理在內涵上還不夠完備，土地行政倫理制度建設和運行機制等方面的研究都很薄弱，而土地行政倫理教育的內容、形式、考核等均難以標準化并得到有效的推廣，因此，土地行政活動中缺乏充足的理論支撐。二是缺少良好的外部環境，2004以后，我國國土資源系統確立了省以下土地行政垂直管理的體制，這大大提高了土地管理部門的權力和工作效率，基本解決了土地管理受地方政府制約的問題，但也使關注點集中于權力的轉移而忽視了土地行政倫理與道德。

（二）土地行政決策中對土地倫理認知不足

土地倫理的核心內涵是善待土地，因此土地行政主體的行政行為對象不僅是全體公民，還有土地。在土地行政活動中如何做到善待土地、充分實現土地價值、保持土地健康等都必須在土地行政決策的考慮范圍之內。而在當前，我國的土地行政人員往往忽略了這方面的考慮，甚至不了解這方面的知識。例如，土地行政部門同意了某地的礦產開發，并要求做好土地的填補恢復工作，但卻忽視了不合理的開礦過程可能造成土壤污染，使土地喪失原有的功能，并對土地以及人類造成嚴重的危害；再如土地行政部門按國家相關要求審批了耕地轉建設用地的申請，并要求土地使用方嚴格按照“耕地占補平衡”補充相應的被占耕地，但在過程中，行政主體忽視了被占耕地的表土層轉建設用地后造成不可逆轉的破壞，土地的生產功能完全喪失，而從后備用地中補充的耕地的土壤肥力往往不足，雖然在數量上達到了占補平衡，但土地的整體生產能力在下降。這些行為都是土地行政主體缺乏對土地的基本尊重、沒有從土地的角度出發、土地倫理認知匱乏造成的。

（三）土地行政執行中行政責任意識不強

土地行政執行是國家土地行政機關及其行政人員貫徹、實施土地行政決策以達到預期目標的整個過程。土地行政執行的主體是土地行政機關，它以維護和實現公共利益為基本職責，通過行使公共權力來管理公共事務并承擔相關的公共責任［10］。美國著名的行政倫理學家庫珀（Terry L.Cooper）認為，政府的行政責任是行政倫理的核心。他將行政責任分為主觀責任和客觀責任，主觀責任是根植于行政人員自己對忠誠、良心和身份的信念，而客觀責任源于法律、組織、社會對行政人員的角色要求。他認為，負責任者的行為是與其所扮演的角色的倫理準則相稱的，同時保持高度的主觀責任［11］。土地行政組織的客觀責任正是由法律、公共組織和公眾社會所共同要求的，這三者都要求土地管理部門是一個“為人民服務”的角色，但實際上，土地行政部門始終處于強勢地位，擁有充分的裁量權，扮演著從決策者到執行者再到管理者的角色。缺失客觀行政責任的土地行政人員自然也難以保持高度的主觀責任。具體而言，土地行政主體對其在土地行政執行過程中的行為和后果的認識不足，態度不端正，出現互相推諉等現象；土地行政主體較少關注，甚至不關注其提供的產品或服務對公民產生的后續影響，政府組織和公民個人間的土地活動成為“一錘子買賣”，反饋機制形同虛設；土地行政主體將負責對象主要體現在當代人身上，對后代人的負責與關懷意識不強。

（四）經濟利益左右土地行政行為

20世紀，西方國家提出了城市經營（urban management）理念，這一理念很快得到國內各級政府的支持，在以經濟效益為主流思想的背景下，城市經營在中國變成了marketing of city，而不是原先management for city的內涵，一種理念變質淪為一種行為，城市經營在中國被有意無意地定義為把城市像企業一樣經營［12］。因此，長期以來，政府都以“經濟人”的身份參與到土地利用和管理當中，以期通過最小的投入獲得最大的利益產出，在“為了公共利益”的依仗下忽視了自身作為公共組織的本質屬性，從而模糊了土地利用的價值判斷。另外，部門利益和個人利益左右了土地行政主體的決策與行為，土地的資本屬性和市場經濟的趨利本質激發了土地行政管理人員的金錢本位觀念，土地行政組織及行政人員對土地倫理的認識和價值判斷有誤，功利思想泛濫，滋生了土地尋租等問題。部分政府組織的土地倫理道德底線在強大的利益誘惑面前日益走低，很多腐敗問題多與追逐土地經濟利益有關。

（五）土地行政監督、考核機制不健全

我國的土地行政監督主要包括廉政監督和效能監督，即監督土地行政機關及其公職人員有無違反法律法規，以及監督他們在土地行政活動中是否恪盡職守、廉潔高效。但在目前，一方面，政府部門內的監督主體地位不高，就當前實際來看，各監督主體多處于附屬地位，監督權力難以對行政權力形成有效的制衡。在缺乏專門的行政倫理監督部門的情況下，現有的監督部門在土地行政倫理監督方面，不同程度地存在監督權限、方式、程序不明確等問題，監督缺乏力度。另一方面，以倫理觀為核心的內在監督失效，部門內或個人的自律難以實現。外在的社會道德監督機制也相對缺乏，雖然輿論監督和公民監督在近年發揮越來越大的作用，但基于土地行政倫理的政府行為失范，普通公民難以察覺。在政府考核機制方面，對當屆政府的考核主要是以經濟績效為標準，在片面追求GDP和本屆政府績效下，土地倫理難以被重視。對沒有違法但違背土地倫理的行為沒有懲罰規定，對尊重土地、保持土地健康的行為也沒有額外的獎勵。因此，缺乏土地行政倫理思想指導的行政監督和考核體系，難以真正實現關懷人和善待土地。

（六）土地行政文化、行政作風亟需改善

土地行政文化和行政作風潛移默化地影響著土地行政人員的行政行為，特別是上級的行政作風深刻影響著下級行政人員的工作狀態。不良的土地行政文化和行政作風包括以下幾個方面：第一，土地行政態度不端正，土地不是一個單獨的個體，它幾乎涉及生產生活的各個方面，單獨行事或自恃清高的行政主體對土地資源管理來說都是潛在的隱患；第二，官僚主義濃厚，土地行政人員的價值判斷和道德準則不以土地行政倫理為標準，而跟著領導思想搖擺，形式主義、命令主義、拜金主義等嚴重影響土地行政效率和土地行政結果；第三，基層土地行政人員積極性不高、責任感不強，單調的行政工作和消極的行政心態不僅使土地行政主體缺乏對土地關注，而且還會造成對公民的漠視，在與公民的行政互動中缺乏理解與關愛，甚至缺乏尊重。另外，當前的土地行政文化建設側重于土地行政人員的“硬文化”建設，如工作技能的專業化和技術化，缺少對土地行政人員“軟文化”熏陶，致使一些行政人員易受外界趨利環境的影響。

四、思考與展望

基于我國土地行政倫理推行的現狀，土地行政倫理的研究和踐行依舊有很長的路。在美國、加拿大等行政倫理推廣較為成熟的西方國家，已通過倫理立法、倫理制度建設等外部約束來規范行政主體的行為，他們的倫理實踐對于我國土地行政倫理的踐行有重要啟示。但在此之前，明確土地行政倫理的基本內涵和價值導向，認清形勢是當務之急。在明晰土地行政倫理推行的困境后，應著手于土地行政倫理養成機制的建設，豐富土地行政倫理理論成果，使土地行政倫理教育專業化、標準化。其次，行政倫理和土地倫理兩手抓，一方面利用行政倫理約束土地行政人員行為，增強行政人員的行政責任意識，踐行“以人為本”以維護公共利益；另一方面要充分了解土地的價值和屬性，熱愛土地和尊重土地。再者，促使土地行政倫理價值觀逐漸滲入土地行政組織監督和考核機制當中，以有效規范土地行政活動。最后，土地行政倫理的理論與實踐需要通過反復的磨合和檢驗，逐步融入土地行政的過程當中。

［1］曲福田，沈廣和，郭春華.土地行政倫理有關問題的思考［J］.江蘇行政學院學報，2007，（4）：81-85.

［2］沈廣和，郭春華.我國土地行政倫理的理論探索［J］.產業與科技論壇，2008，7（3）：27-29.

［3］蔡維森，郭春華.對土地生態倫理的理論探索［J］.理論導刊，2010，（12）：74-76.

［4］沈廣和，構建土地行政倫理——基于學科交叉的理論新探［J］.國土資源科技管理，2008，25（4）：133-136.

［5］蔡維森，郭春華.土地行政倫理運行機制的理論分析：結構與功能［J］.理論與現代化，2011，（1）：97-103.

［6］蔡維森，郭春華.論土地行政倫理的失范與規范［J］.江西農業學報，2011，23（1）：176-180.

［7］包慶德，夏承伯.土地倫理：生態整體主義的思想先聲——奧爾多·利奧波德及其環境倫理思想評價［J］.自然辯證法通訊，2012，34（5）：116-128.

［8］奧爾多·利奧波德.沙鄉年鑒［M］.長春：吉林人民出版社，1997.

［9］曲福田.土地行政管理學［M］.第二版.北京：中國農業出版社，2011.

［10］任浩.公共組織行為學［M］.上海：同濟大學出版社，2006.

［11］丁煌.西方行政學理論概要［M］.北京：中國人民大學出版社，2011.

［12］諸大建，劉冬華.從城市經營到城市服務——基于公共管理理論變革的視角［J］.城市規劃學刊，2005，（6）：37-40.

An Analysis of the Dilemma of Popularizing the Land Administrative Ethics in China

GUO Shi-hong
（School of Economics and Management，Fuzhou University，Fuzhou 350116，China）

The land administrative ethics has caused concern since China is going through a bottleneck period in land development，land use and land management.Based on the connotation and value guidance of the land administrative ethics，this paper analyzes the dilemma of such ethics being popularized in land administration，including lacking land administrative ethics mechanism，poor cognition，weak sense of social responsibility，administrative act being dominated by economic benefits，inadequate supervision and valuation system，and unhealthy administrative culture and work style.

land ethics；administrative ethics；land administration；dilemma

F301.22

A

1008-2794（2015）01-0096-04

2014-08-17

中海創福州大學專項創新基金

郭施宏（1991— ），男，浙江玉環人，碩士生，主要研究方向為土地行政倫理、土地資源管理。