淺析公共治理視閾下和諧警民關系的構建

余蕊

淺析公共治理視閾下和諧警民關系的構建

余蕊

（福建警察學院 公安管理系，福建 福州 350007）

摘要：當前，受公安機關公共治理能力不足和公民社會尚不成熟等因素的影響，我國的警民關系仍然比較緊張,對和諧警民關系的構建產生了負面影響。文章以公共治理為視角，詮釋了公安機關在公共權力與公民權利互動過程中的路徑選擇，即通過完善公安部門職能設置、強化民警隊伍建設以及多方協作等方法共筑和諧警民關系。

關鍵詞：和諧警民關系；公共治理視閾；公民社會

公共治理要求政府與公民間實現良好的互動，對公共領域進行協同治理，它是公民社會與權威政府之間的一種新型互動模式，目的是要滿足更多人的需求，實現公共利益的最大化。在公共治理的視閾下，和諧警民關系的構建是在公共權力與公民權利良性互動的基礎上而實現的。伴隨著我國公民權利意識的不斷提升，人們的思想文化理念和社會各階層的利益訴求，顯現出前所未有的多樣化趨勢，這一社會發展趨勢對和諧警民關系的構建提出了新的挑戰。

一、公共治理視域下和諧警民關系的新詮釋

所謂警民關系，是指警察在打擊、預防犯罪和提供社會服務等各種警務活動中，與社會大眾形成的權利義務關系與人際關系。[1]警民關系的融洽與否既關乎政府形象，又關乎其在公眾心目中的公信力。但是，由于受傳統思想的禁錮，大部分公眾認為警察只與違法犯罪分子有關系，而與普通群眾沒有直接聯系，這種片面的認識阻礙警民和諧關系的構建。民警隊伍中仍然存在特權思想，群眾基礎薄弱，群眾工作職能淡化，民警自身素質有待提高等問題。因此，探索和諧警民關系的構建勢在必行，本文旨在公共治理的視域下研究和諧警民關系的構建問題，試圖提出和諧警民關系建設的可行性路徑。

（一）和諧警民關系是公共治理大和諧下的應有之義

公共治理視閾下的和諧警民關系，必須是多元主體間關系的協調與融洽，應當包括公安機關、市場和第三部門之間的協調與共建。當前較為認可的關于社會基本的組成部門包括有公共部門、企業以及第三部門這三類。[2]

而這三者能否在各自的職責范圍內充分發揮作用，做到各司其職，物盡所能，必然會對整個社會的和諧產生重要的影響。其中，公安機關作為政府公信力最直接的體現，理應身先士卒，主動構建良好的政民互動關系，加強與其他兩個社會部門間的交流、合作，這是構建和諧警民關系的基本要求和基礎環節。

此外，公安機關作為公民的最基本保障部門之一，關系著公民的生命、財產等利益，其在履行職責的過程當中必然會遭遇各種困難，但若公民能及時予以支持與配合，不僅能有效維護社會秩序，更能維護自身利益。同時，公安機關作為權威性的公權力代表機構，在履行職責時應當切實維護社會公平和正義，在提供公共服務與保證社會公平正義之間尋找一個最佳結合點，積極主動地適應新一輪行政職能改革的要求，搭建警民互動的橋梁，為公民提供參與公共治理的機會與平臺，以真正贏得公眾的擁護與愛戴。

（二）和諧警民關系是公共權力與公民權力互動的結果

自我國實施改革開放以來，社會各方面、各層次都發生了翻天覆地的變化，政治法律制度不斷健全，政府的控制范圍逐步縮小，社會的自由空間不斷擴展，公民權利得到進一步的擴大和保障，這一系列變遷帶來了公民參政議政和利益表達的新時代。實踐證明，國家權力的規范化是社會發展的必然要求，讓權于民是時代發展的必然趨勢，公民權利的擴展是現代社會發展的必然結果。

當前，公安機關進一步認真貫徹落實為民服務的理念，堅持維護社會的安定有序，人民群眾對警察的態度也從最初的畏懼轉變為一定程度的認可，傳統意義上警民之間的隱形屏障正被逐漸拆除。但是否能真正構建和諧的警民關系，這在一定程度上取決于公安機關能否充分維護公眾的尊嚴及實現彼此權力間的良性互動，唯有解決好這個問題，社會才能和諧穩定。

（三）和諧警民關系是人際和諧的社會體現

人際關系和諧的外延很廣，包括公眾與公眾關系的和諧、公眾與政府關系的和諧、公眾與企業關系的和諧等等，和諧警民關系是人際關系和諧中公眾與政府關系的具體表現。警民之間的誠信、友愛、平等、合作與和諧在一定意義上被認為是黨群關系、干群關系是否和諧的重要縮影。所謂“立警為公，執法為民”，其實質就是倡導一種執法為民、以人為本的現代執政理念。在當下社會日益復雜和矛盾日趨凸顯的形勢下，公安機關需要不斷提高依法行政的敏銳性和自覺性，依法處理和解決各種社會矛盾與沖突，結合使用法律和道德兩種手段引導和規范社會行為。同時，還應當力求在警民之間構筑一個平等互助、相宜相生、和衷共濟的情感交流平臺，增強警民之間的互動交流，讓理解、包容、協作在兩者間充分交融，創造出充滿人文關懷的新圖景。

二、當下警民關系不和諧的突出表現

公安機關是我國政府的一個重要職能部門，它是法律的執行者和捍衛者，肩負著打擊違法犯罪、保障公民權利、維護法律權威、維護社會秩序、保衛國家安全等使命。無論是在計劃經濟還是在市場經濟時代，公安機關都在國家和社會事務中起著不可替代的作用，隨著公眾參與意識的不斷提高，警民關系是否融洽極大程度地影響著公安機關的執法效率。改革開放后，隨著公民社會的產生和逐漸擴展，公民意識不斷提升，政府管理國家和社會事務的方式也發生改變，在日趨復雜的社會背景及公共視域下，和諧警民關系的構建顯得更為重要。但由于當前社會形勢的復雜性和嚴峻性，公安工作越來越繁雜，人民群眾的需求更加多樣，許多問題也隨之產生。受公安機關公共治理能力不足和公民社會尚不成熟等因素的影響，目前我國的警民關系仍處于相對緊張的階段。

（一）公眾對公安隊伍的信任度不足

當前，公眾對公安機關與公安隊伍的認識不夠全面，致使其對公安隊伍的信任度不夠。在他們眼中，警察必須是偵察破案、打擊犯罪的高手，又是能為民排憂解難、確保社會安寧的戰士。加上公眾對警察隊伍的期望值過高，認為警察是有求必應、無所不能的萬應藥。具體表現在：首先，一旦出現群眾救助不到位問題，部分群眾就會對這個隊伍產生消極抵觸的心理，進而輻射到對整支隊伍服務能力的不信任；其次，在一些行政活動中，因對少數民警形象、工作作風、違法違紀行為等的不滿，造成對整個公安隊伍的錯誤認識和不信任。這些不信任在互聯網和自媒體時代被迅速地放大，一旦出現涉警案件與事件，群眾往往在不問真相的情況下指責詆毀公安機關[3]，極大地損害了警民關系。

（二）公安工作缺乏一定的群眾基礎

改革開放后我國的社會關系發生翻天覆地的變化，突出表現為由封閉式向開放式的轉變，政企分開、政社分開、政事分開及多種經濟成分并存，一定程度上削弱了公安執法部門的執法權限和執法范圍。在這個物欲橫流和快速發展的社會中，有時間有能力參與到群防群治工作的群眾越來越少，群眾的正義感和維護治安的自覺性有一定程度的下降，不少群眾抱著“多一事不如少一事”的心態在一旁冷視。但是，公安工作與其他行政活動有著明顯的區別，它是一項群眾性很強的工作，需要群眾的積極配合。然而在現實執法過程中，部分群眾不愿主動配合公安機關開展工作，不愿作證，缺乏主動參與意識。包庇和隱瞞違法犯罪的行為時有發生，甚至還有激進者抵制對抗公安機關執法，這些客觀因素在一定程度上提高了公安機關的執法難度，在某些案件處理當中，調查難、取證難的問題，使公安機關陷于處理與不處理的尷尬處境。

（三）公安機關服務群眾意識不足，部分民警仍然存在特權思想

縱觀我國歷史長河，官員一直被賦予神圣、權威、高高在上的地位，并且享有公眾所沒有的特權，而且在執行行政活動時也是遵循自上而下單向度的執法方式。如今的國家是個開放的社會，這種封閉的權威思想不適合當下的發展需要。但這種思想根深蒂固，要徹底改變這種思想，確立服務群眾的意識尚需時日。受傳統“官本位”思想的影響，部分民警還把自己視作特權的代表，人民要完全服從命令。生活中可看到部分公安機關人員駕警車亂闖、亂響警報、亂鳴警笛等惡劣的“特權”行為，有些民警未能正視自身工作能力不足問題，反而給前來尋求幫助或咨詢的公眾設置門檻和出難題。在面對群眾之間糾紛時只會單純使用冷冰冰的法律語言責令，對群眾的求助采取應付、推諉的態度。另外，部分基層民警不但存在服務意識不強，而且在工作上還缺乏一定的方法和藝術，與公眾交流時往往言談粗魯、舉止不端，缺乏相應的社會知識和處事經驗，這些致使群眾的不滿情緒不斷滋長，一定程度上損害了公安機關及其工作人員的形象。

（四）有些民警自身素質較低，損害了群眾的利益

一方面，個別民警的自身素質較低，未能很好地適應當前的執法環境；同時也缺乏主動學習的意識，對不斷修訂更新中的公安工作法律法規不熟悉，存在業務能力不強，理論水平不高等問題。另一方面，部分民警缺乏上進心，工作散漫，熱衷于吃喝玩樂和業余享受，缺乏必要的職業擔當。執法時主觀態度不積極，做事不用心，導致執法過程中不必要問題和錯誤的產生，造成人民的巨大損失。這些不良現象也使部分群眾將對個別警察的工作作風、行為態度的看法擴展到對整個公安系統，導致公安部門公信力的下降，阻礙警民和諧關系的構建。

三、公共治理視域下影響和諧警民關系構建的幾個因素

（一）公安機關職能建設及機構設置尚不完善

首先，公安部門的機構設置不夠合理。整個公安部門從最高的國家公安部到基層的派出所自成體系，并根據各種職責設立了相關的職能部門，如刑偵、治安等，這些部門在統一的領導下獨立完成工作。整個公安機關的橫向部門設置存在著相互獨立有又彼此需要的矛盾之中，也存在著機構臃腫，人員冗雜的問題。其次，法律法規的更新滯后。法律是國家機關用來解決社會問題的方式，社會在不斷地發展，舊的問題可能會不斷地擴大而新的問題會不斷地涌現，為了使政府行為與社會要求相適應，法律就必須進行不斷的更新和完善。法律的完善是一個從立法到執法司法的系統完善的過程，政策的完善也存在一整套從制定到實施乃至反饋的長過程。在新的時期，公共治理視閾下，法規政策的完善變得迫切，而現行的整個系統存在著滯后。最后，公安機關的內部監督機制不完善，領導責任制容易產生腐敗，公安機關巨大的權利也容易使得法律的執行者為了自己的利益而侵犯民眾的利益，執法不嚴，更甚者觸犯法律，給國家帶來及其惡劣的影響。

（二）公安部門的隊伍建設尚需加強

建立一個高素質、高效率的隊伍是任何一個機構追求高效率的有效手段，公安機關作為國家法律的執行者，隊伍建設尤其重要。縱觀當前我國公安機關的隊伍建設問題，其相對還比較落后，并且存在著系列的問題。首先，相當一部分公安機關人員自身素質低下，業務能力欠缺，隊伍中吃拿卡要等現象屢禁不止。其次，公安機關的工作人員服務意識不足，缺乏應有的人文關懷。執法者是人民的服務者而不是管理者和控制者，但是不少公安機關人員在執法的過程中并沒有以服務者的身份自居，態度上不端正，容易導致與民眾的關系出現裂痕。再次，公安機關在民眾之中的整體形象不佳，這與公眾輿論的自發導向和公安機關形象宣傳不足有著必然的聯系。

（三）社會輿論的導向

社會輿論是指在社會某個特定范圍中的多數人，出于一定的目的和需求，通過相應的表達方式和傳播渠道，不斷進行溝通、交流、博弈、協商、相互影響后，整合而成的具有一定代表性的表層“集體意識”，是多數人整體性知覺和共識的外化。社會輿論對于民眾對某一件特定事務形成一致的看法有著重要的推動作用。首先，因為利益關系或者執法者執法不公造成的局部的警民沖突一直存在，在發達的媒體傳播下，整個社會容易快速地對這些沖突形成輿論潮。其次，警民溝通存在著不足，普通民眾對公安機關天然存在著敬畏，所以除了必要的業務之外，基本上不會主動溝通，公安機關也存在相應的問題，這將對公安機關的執法效率和執法公正造成一定的影響。最后，警民合作存在著障礙，以公安機關絕對主導，要求民眾積極配合的合作模式存在弊端，公安機關在要求民眾合作時容易侵犯合作民眾的自身利益卻沒有相應的完善的保護機制，加上公民自身的合作意識和溝通意識不足，警民關系難以得到很好地改善。

四、構建公共治理視域下和諧警民關系的路徑選擇

（一）完善公安部門職能設置

公安機關作為公共治理公權力主體中重要的一員，需要依據公共治理的本質要求進行適當的進行機構改革和權力下放，在依法治國的框架下，實現權責一致，確保權力的正當行使不受影響，確保和諧警民關系的長期維持。

1.推崇法制

黨的十八屆四中全會突出強調依法治國的重要理念，一切行政活動的展開都要以事實為依據、以法律為準繩，公安機關開展一切活動時也不例外。首先，公安機關要牢固樹立依法治國理念,在開展工作時真正遵循 “法律面前人人平等”、“自覺維護法律權威”、“嚴格依法辦事”。執法為民是社會主義法治的本質要求和公安機關的重要使命，同時，要求民警在各項公安活動中努力做到“以人為本、執法公正、執法為民”。其次，公安機關應樹立“執法為民”理念，在工作中切實做到一切為了人民、走群眾路線、尊重和保障人權。再次，應樹立公平正義的執政理念。社會主義法治要求實現公平正義，也只有真正實現公平正義才能使公眾切實享受到社會主義建設帶來的偉大成果。最后，在依法執政的基礎上，公安機關還應具有大局意識和服務意識。服務大局是對公安機關及其人員能力的更高要求，不僅要專注于某件事的解決，更要有大局的意識，站在整個社會乃至國家的高度來思考問題。因此，公安機關都必須在法制的基礎上展開工作，自覺維護法律的權威。

2.建立健全內部監督機制

黨的十八大提出，法治是治國理政的基本方式，要加快建設社會主義法治國家，全面推進依法治國。行之有效的公安機關內部監督機制是當前新形勢下實現依法治國戰略方針的必要條件，是公安機關理清自身脈絡完善隊伍建設、全面推進反腐敗斗爭的需要，是落實好人民群眾對于公安機關的殷切期望，遏制廣大干警同志違規違紀問題發生的有效方式，也是對廣大干警努力工作負責人的表現。因此公安機關應該進一步理順權責統一的監督體制，使監督程序有依據、有規范、有保障，加強、整合內部監督力量，加強上下級之間的相互監督，建立合法、安全、暢通的監督舉報機制。加強實際工作中的動態監督，設立工作記錄和設置的手段，讓不良舉動無處藏身。

合理安排部門設置也能對內部監督起到良好的促進作用。首先，應統一各級公安機關、監督部門機構和職級的設置，根據科學的定量標準來確定監督干部人員的編制問題。其次，精簡機構設置，重新整合分散的、職能交叉的內部監督機構。可在各級公安機關內部設置統一的警務監督專職機構，把督察、紀檢監察、法制、政治處等部門集合起來，進行合署辦公，并統一歸紀委領導、由紀委統一調配警力，且由其直接向局黨委書記負責。最后要對于發生了的違法違紀行為進行及時的內部通報，不定時召開內部監督會議，安排紀檢、法制、督察、政治處等部門和基層民警一同參與會議，分析當前存在的問題，討論并提出有效的監督改善辦法，使得監督機制更加人性化、科學化，形成長效的監督體系。

（二）強化民警隊伍建設

我國政府與市場、社會的關系變革和轉型是國際環境和國內環境雙重變化的結果。當代中國政府與社會關系的變化主要表現在政府權力的下放和社會力量的壯大。伴隨政府大幅度放權、職能轉變和重視法制與法治，國家機關掌控的公共權力也面臨著歷史性考驗和抉擇。因此，構建和諧警民關系是直面改革沖突，化解社會矛盾。不僅要求公安機關打破舊有觀念與體制，而且應該拆除內心積存的陳舊過時的框框與不合時宜的制度，同時還需要公安機關有主動的作為，建立、完善新的管理機制和規范，不斷提高廣大干警的自身素質，對動態多變的社會有全面的把握，隨時準備更新故我，在自身權力范圍之內，增強為人民服務的服務意識，增強將自己的意志目標轉化為現實的能力，改善其在公眾心目中的不良形象，從而提升公安機關的公信力。

1.強化民警自身素質

習近平總書記在中央黨校舉行建校80周年慶祝大會上重溫了毛澤東1939年在延安時的講話——“我們隊伍里邊有一種恐慌，不是經濟恐慌，也不是政治恐慌，而是本領恐慌！”長期以來，由于我們過多地突出對政治素質的要求，而不可避免地或多或少地忽視和遮蔽了對警察基本素質的要求。

當前我國不同警種的職能不斷合并，民警應該在平時生活和工作中不斷學習新知識，無論新老民警都必須不斷提高自身的知識水平和技能水平，從而使自身素質能夠符合當前改革的需要。我國各警察院校也要注意對于學生的培養，加強對于學生自學能力的培養，強化警務能力的專業培養，確保從各高等院校輸出的警員人才具備全面的技能和良好的職業素養。另外公安部門應該從優待警，為解決民警的實際困難著想，維護廣大民警的切身利益，保障應有的休假和工作獎勵、福利制度。

2.增強基層民警的宗旨和使命意識

基層民警是黨員隊伍的重要組成部分，故其也要時刻牢記全心全意為人民服務的根本宗旨。在工作開展中，應積極構建和諧的警民關系，促進整個社會的人際和諧。應充分認識到廣大人民群眾是基層民警工作的深厚基礎和力量源泉。在城市社區和鄉鎮結合民警大走訪、警民懇談、民警年終述職等活動，讓廣大基層民警俯下身子、深入群眾當中，在群眾的建議和指導下切實改進工作作風。[4]民警要深入群眾、了解群眾、服務群眾，努力扮演好中國特色社會主義事業建設者、捍衛者等多重角色。勇氣來自信仰，責任源于使命。基層公安民警必須樹立“人民群眾的安危和利益無小事”的正確思想，穿上這身警服就意味著使命的確立，任何時刻都必須牢固堅守一名人民警察的責任，忠誠于黨，奉獻于民。[5]

3.塑造良好公安隊伍形象

為了進一步推進和諧警民關系的建設，確保警察隊伍良好健康發展，必須在社會公眾面前建立良好的公安隊伍形象。一方面，公安機關自身要積極改革，掃除負面印象，樹立正面形象。公安機關自身的改革與創新對社會進步和警民關系和諧具有特別重要的意義，需要進一步提高公安機關和公安隊伍嚴格、公正、文明、規范執法的水平；全面推進黨的執政能力建設，需要進一步加強公安系統規范辦案、公正執法能力建設，進一步完善相關警務制度和保障機制。另一方面，社會媒體對于公安部門的工作和付出應當要給予正當報道、正面的評價，促進民警良好的形象根植于廣大群眾的心中。當然，對于公安機關的不正之風、違法亂紀之事也要如實報道，發揮“社會之眼”的能力，從外部加強監督，保障公安機關權力合法有效的運行。

（三）多方合作共筑良好警民關系

在公共治理視域下，社會治理的主體應該是多元的、互動的，除了公權力主體外，還應包括其他權力主體，如自治團體、行業協會等，各方治理主體在公共治理領域中應各展其長、相得益彰。[6]公民社會的發展是現代社會的一個重大亮點，它包含多元、參與的治理價值，在現代公共治理變革中成為治理多元主體中不可或缺的一部分。由不同地理區域、不同工種、不同崗位民警共同參與和組成的行業協會可以成為溝通警民的一種新方式。不同地理區域、不同工種、不同崗位民警所接觸到的群眾也略有不同，廣泛的接觸和溝通能夠使得民警對于自身所在的行業有更充分的認識，對別人所接觸的工作也有所了解。行業協會如果能對公安機關工作有更多的參與、更多的認可，那么這將是公安機關重要的社會資源。

此外，隨著民間組織的興起，要以立體的思維來認識民間組織的作用與功能，使其成為政府與公民間溝通的重要橋梁。善治是公共治理的基本要求，其實質在于促進政府與公民間的良好合作與交流，不過這種合作需要一定的組織載體來支撐與協調，而民間組織即具有此項功能。一方面，各種民間組織發揮自身優勢，及時把其成員對公安機關的滿意度、服務要求、愿景、批評與建議集中起來，并匯總給公安機關即下情上達。另一方面，又把公安機關的政策意圖和對相關問題的處理意見告知民眾、并進行適當的解釋即上情下達。民間組織在民眾利益表達和警民間利益協調中發揮重大作用，加強了公安機關與公民的互動、合作，促進了警民關系的和諧構建。

存在即合理，各種各樣的治理模式都能在一定的條件下發揮作用，但是和諧有效的治理模式應是兼具時代性和創新性的，需要在實踐的過程中不斷地探討和完善。公安機關要在觀念上賦予民間組織和行業協會更多的信任，在權利上賦予其一定的權限，這樣才能形成政府與民間互相監督、和諧互動的良性治理機制。

參考文獻：

[1] 崔北方.警民關系學[M].北京:中國人民公安大學出版社, 2007:6.

[2]傅治平.和諧社會導論[M].北京:人民出版社,2005:133-135.

[3]韓寶忠.關于構建和諧警民關系情況的調查與思考[J].公安研究,2009(2):80.

[4]倪義福.論警民關系文化建設[J].公安研究,2013(2):81.

[5]基層公安民警須增強 “四個意識”[EB/OL].（2013-04-21）[2015-06-16].http://www.cpd.com.cn/epaper/rmgab/2013-04-21/03b-4.html.

[6]羅豪才.公域之治的轉型——對公共治理與公法互動關系的一種透視[J].中國法學,2005(10):15.

（責任編輯：陳果）

中圖分類號：D631.19

文獻標識碼：A

文章編號：1674-2109(2015)010-0019-06

收稿日期：2015-05-26

作者簡介：余蕊（1972-），女，漢族，講師，主要研究方向：政府與社會關系。

Study On the Police Community Relations under the Governance Perspective

YU Rui

（School of Police Administration,Fujian Police college,Fuzhou,Fujian 350007）

Abstract:Currently,the relations between the people and the police in our country are still strained under the influence of the weak ability of public governance and immaturity of civil society,which has a negative impact on the construction of harmonious relationship between the people and the police.From the angle of public governance,the paper analyzes the choice of the public security organs during the process of interaction between public power and civil rights,which is to construct harmonious relationship between the people and the police by perfecting functions of police organs,constructing a contingent of police with high qualities and strengthening cooperation with public.

Key words:harmonious relation between the people and the police;public governance;civil society