中國開放大學(xué)章程建設(shè)的價值及關(guān)系分析

魏 萍（甘肅廣播電視大學(xué) 辦公室,甘肅 蘭州 730030）

中國開放大學(xué)章程建設(shè)的價值及關(guān)系分析

魏 萍
（甘肅廣播電視大學(xué) 辦公室,甘肅 蘭州 730030）

大學(xué)章程是時代發(fā)展和教育變革的產(chǎn)物，是現(xiàn)代化治理要求在教育領(lǐng)域的集中反映，它對外表征社會、政府與大學(xué)的關(guān)系，對內(nèi)反映著學(xué)校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，是大學(xué)依法辦學(xué)、依法治教的重要組成部分。中國開放大學(xué)章程建設(shè)在彰顯特色、推進自治、完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等方面是其價值所在。廣播電視大學(xué)應(yīng)緊緊抓住轉(zhuǎn)型升級和建設(shè)開放大學(xué)的契機，以深入開展綜合改革為著力點，以大學(xué)章程為方向引領(lǐng)，推動現(xiàn)代大學(xué)制度體系的建立和完善。

開放大學(xué)；大學(xué)章程；價值；關(guān)系

大學(xué)章程建設(shè)與我國現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)緊密結(jié)合在一起。2010年國家頒布教育規(guī)劃綱要，在“完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度”中指出，“各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校”。建立現(xiàn)代大學(xué)制度，一個重要的任務(wù)是推動建立政府宏觀管理、學(xué)校面向社會依法自主辦學(xué)體制的形成，章程的建設(shè)是契機，同時也是整個過程和成果的集中體現(xiàn)。

開放大學(xué)的成立，是我國著眼于建立現(xiàn)代大學(xué)制度、建設(shè)世界一流遠程開放大學(xué)的重要舉措。從其前身廣播電視大學(xué)30多年的發(fā)展進程來看，存在著創(chuàng)新意識不足、文化氛圍淡薄、制度體系建設(shè)不完善、制度結(jié)構(gòu)比例失調(diào)等諸多制度缺陷，這些都與制度的頂層設(shè)計有密切的關(guān)系。目前，在國家開放大學(xué)和五所省級開放大學(xué)相繼掛牌成立后，其他省市廣播電視大學(xué)也在積極籌建地方開放大學(xué)。掛牌和改名只是形式之舉，建構(gòu)與此相適應(yīng)的完善的制度體系是建設(shè)開放大學(xué)更加本質(zhì)和迫切的需求[1]，而章程的建設(shè)，正是高校教育體制改革的重要“突破口”。

一、開放大學(xué)章程的價值分析

馬陸亭認為，大學(xué)章程是大學(xué)自主辦學(xué)和外部對大學(xué)實施影響而協(xié)商的產(chǎn)物，從外部而言是學(xué)校和政府間的一個合約，反映大學(xué)和社會、政府間的關(guān)系，從內(nèi)部而言是學(xué)校的一個組織規(guī)程，反映學(xué)校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。開放大學(xué)作為從事遠程開放教育的新型大學(xué)，章程的價值集中體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）彰顯開放大學(xué)使命

使命是大學(xué)存在價值的體現(xiàn)，指引著大學(xué)的發(fā)展方向。大學(xué)和大學(xué)之間之所以有所區(qū)別，關(guān)鍵就在于使命的不同。《中華人民共和國高等教育法》中關(guān)于章程的內(nèi)容要素共有九項，其中第二項“辦學(xué)宗旨”就是對大學(xué)使命和辦學(xué)目標的界定。從目前我國普通高校校訓(xùn)、校旨的表述來看，其闡述都比較泛化，大學(xué)使命的區(qū)分度不大。而一直致力于從事遠程開放教育的開放大學(xué)，則具有鮮明的特色。郝克明先生曾在給中央領(lǐng)導(dǎo)的一份報告中明確提出，“在中央和地方廣播電視大學(xué)的基礎(chǔ)上，整合相關(guān)教育資源，組建覆蓋城鄉(xiāng)的開放大學(xué)，是中國推進終身學(xué)習(xí)的重大戰(zhàn)略措施”。劉延?xùn)|在國家開放大學(xué)揭牌儀式上指出：“要辦好中國特色的開放大學(xué)，為社會成員提供更加靈活便捷公平開放的學(xué)習(xí)方式和多層次多樣化的教育服務(wù)，為建設(shè)學(xué)習(xí)型社會和教育強國、人力資源強國做出積極貢獻。”可見，開放大學(xué)被賦予了全新的歷史使命。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和現(xiàn)代信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，開放大學(xué)將成為積極適應(yīng)發(fā)展變化需求的新型教育載體，在促進全民終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會建設(shè)，促進高等教育大眾化和普及化，促進國民素質(zhì)提高和教育公平中發(fā)揮重要作用。這樣的歷史使命既不同于廣播電視大學(xué)，也不同于普通高等學(xué)校，所以應(yīng)在開放大學(xué)的章程中予以明確，促進在頂層設(shè)計、資源配置上進一步凸顯開放大學(xué)的內(nèi)涵和辦學(xué)特色。

（二）推進開放大學(xué)自治

大學(xué)的自治指的是大學(xué)依法自主辦學(xué)。辦學(xué)自主權(quán)反映的是大學(xué)與政府的關(guān)系。在我國，絕大部分高校到目前為止還處于“無章辦學(xué)”的現(xiàn)狀，或者即使有章程，但沒有實現(xiàn)真正意義上的“依章辦學(xué)”，阻礙了國家法律的有效實施和學(xué)校自主權(quán)的真正落實。開放大學(xué)的前身廣播電視大學(xué)也不例外。廣播電視大學(xué)由各級政府主辦，地方教育行政機構(gòu)主管，其校長的任命、機構(gòu)的設(shè)置、教師編制的數(shù)量、專業(yè)課程的設(shè)置、學(xué)位的設(shè)立、招生的名額以及學(xué)費標準等都由政府規(guī)定。與普通高校相比，廣播電視大學(xué)甚至沒有本科教育的辦學(xué)自主權(quán)和相應(yīng)的學(xué)位授予權(quán)。張維迎指出，政府高度管制、政府主導(dǎo)的大學(xué)，不是真正意義上的大學(xué)。政府管制必然導(dǎo)致大學(xué)無法適應(yīng)社會變革對大學(xué)提出的需求，導(dǎo)致高等教育的落后，這在世界范圍內(nèi)都有先例[2]52。從30多年的發(fā)展來看，辦學(xué)自主權(quán)的缺失，的確已成為制約廣播電視大學(xué)有效發(fā)揮辦學(xué)功能的主要因素之一。《高等教育法》中關(guān)于章程內(nèi)容的第七、八、九條涉及經(jīng)費來源，舉辦者與學(xué)校之間的權(quán)利義務(wù)及章程的修改程序，與大學(xué)的外部關(guān)系有關(guān)。關(guān)于這些內(nèi)容的表述，將進一步向外界宣示開放大學(xué)的獨立主體，闡釋獨立主體使命，明確主體職責(zé)，界定校內(nèi)外各利益方的關(guān)系，必將對政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)有所推動。

（三）完善開放大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)主要涉及大學(xué)各種決策權(quán)力的分配和行使，反映的是大學(xué)各主體參與學(xué)校重大事務(wù)決策的結(jié)構(gòu)和過程。完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)可以有效提高學(xué)校決策和運行的效率，有助于自我管理和自我約束。一個好的大學(xué)章程應(yīng)該是將好的辦學(xué)理念轉(zhuǎn)化為學(xué)校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，并予以明確界定。從廣播電視大學(xué)30多年的歷史演進來看，電大從來不缺發(fā)展的理念，缺少的恰恰是如何將理念轉(zhuǎn)化為制度。特別是作為一個具有超級規(guī)模的遠程開放教育系統(tǒng)，體制制度的缺失束縛了開放大學(xué)的發(fā)展與建設(shè)。而這一次國家推進形成高校一校一章程的格局，正是通過章程建設(shè)完善開放大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的重大契機，應(yīng)把這些年廣播電視大學(xué)改革匯聚的優(yōu)良成果，把開放大學(xué)建設(shè)中思考清楚了的治理問題明確界定下來，并以章程的形式加以固定和規(guī)范，使學(xué)校的運行在有法可依的基礎(chǔ)上有章可循。

二、開放大學(xué)章程建設(shè)中應(yīng)處理的幾個關(guān)系

（一）在爭取辦學(xué)自主權(quán)中界定清楚開放大學(xué)與政府的關(guān)系

開放大學(xué)與政府之間存在著政府過度管束、學(xué)校過度依賴的現(xiàn)狀。處理好開放大學(xué)與政府的關(guān)系是建設(shè)中國特色開放大學(xué)制度的重要方面，也是開放大學(xué)章程建設(shè)的重要內(nèi)容。從高等教育辦學(xué)和管理體制改革的發(fā)展來看，政府和學(xué)校間的關(guān)系還存在很大的探索空間，目前，有效的方式應(yīng)是建立政府與學(xué)校之間的契約型關(guān)系，將政府宏觀管理和學(xué)校自主辦學(xué)相結(jié)合，例如由教育部向國家開放大學(xué)提出發(fā)展目標和任務(wù)，為學(xué)校發(fā)展提供必要的政策和經(jīng)費支持，對學(xué)校進行績效評估，開放大學(xué)則在宏觀框架下開展有效的自我治理。同時引入第三方評價，以客觀評估學(xué)校實現(xiàn)政府目標的程度。如果這種契約型管理模式形成，則意味著開放大學(xué)與政府的關(guān)系不再是上下級隸屬關(guān)系，而是合作關(guān)系，甚至是法律上平等的民事主體之間的關(guān)系。如此，改變了以往政府和學(xué)校之間依靠行政命令的上下關(guān)系，形成了新型的互動式的協(xié)商和溝通關(guān)系，兩者通過共同遵守契約的規(guī)定與約束來推進學(xué)校高效規(guī)范運作。

（二）在確保社會價值實現(xiàn)中處理好開放大學(xué)與社會的關(guān)系

開放大學(xué)建設(shè)需要協(xié)調(diào)好大學(xué)與社會的價值沖突，完善大學(xué)與社會的和諧關(guān)系。國務(wù)委員劉延?xùn)|在國家開放大學(xué)成立之際就指出：“在廣播電視大學(xué)基礎(chǔ)上建設(shè)現(xiàn)代開放大學(xué)，是滿足人民群眾多樣化學(xué)習(xí)需求、促進教育公平、克服應(yīng)試教育弊端和落實素質(zhì)教育的重要途徑，是構(gòu)建終身教育體系、形成學(xué)習(xí)型社會的重要支撐，是教育服務(wù)國家發(fā)展、提高全民族素質(zhì)的重要措施。”作為非營利組織的開放大學(xué)，要實現(xiàn)這樣的社會價值，必須平衡所有利益相關(guān)者的利益，可以通過建立學(xué)校董事會或校務(wù)委員會，引入利益相關(guān)者參與開放大學(xué)的治理，提升整合社會資源的能力。王曉楠等在對七所亞洲開放大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進行比較研究后指出，開放大學(xué)的校外權(quán)利在其內(nèi)部治理中發(fā)揮著決定性作用，并建議學(xué)校董事會、理事會和校務(wù)委員會的人員構(gòu)成應(yīng)包含一定比例的校外人士[3]。例如，可以吸納社會人士、教授和學(xué)生代表為校務(wù)委員，使社會各階層、各類人員都積極參與到開放大學(xué)的建設(shè)中來。目前，國家開放大學(xué)在教育部、省市各級政府的協(xié)調(diào)和支持下，與其他大學(xué)、行業(yè)、企業(yè)和城市積極建立合作聯(lián)盟，共建部委、行業(yè)和企業(yè)學(xué)院，整合優(yōu)質(zhì)資源，服務(wù)全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)目標。因此，明確社會各界通過何種方式參與開放大學(xué)管理，確定各利益方在何種范圍和權(quán)限內(nèi)參與學(xué)校事務(wù)，是章程制定的重要內(nèi)容。

（三）在完善開放大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中處理好學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的關(guān)系

完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，其目的就是要確保大學(xué)的目標和理念得以實現(xiàn)。曾任北京大學(xué)光華管理學(xué)院院長的張維迎認為，現(xiàn)代大學(xué)的理念是創(chuàng)造知識，傳授知識，培養(yǎng)人才，服務(wù)社會[2]3。大學(xué)的理念要通過教授的創(chuàng)造性勞動來實現(xiàn)。因此保證教授組織對學(xué)術(shù)問題的決策作用是推進開放大學(xué)制度建設(shè)、完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重要舉措之一。這也與教育部在《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》（簡稱《規(guī)程》）中明確提出的“高校應(yīng)依法設(shè)立學(xué)術(shù)委員會，并以此作為校內(nèi)最高學(xué)術(shù)機構(gòu)，統(tǒng)籌行使學(xué)術(shù)事物的決策、審議、評定和咨詢等職權(quán)”的要求一致。《規(guī)程》實質(zhì)是對學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力關(guān)系的一種界定，體現(xiàn)了作為教師一方與代表學(xué)校管理一方的行政權(quán)力的關(guān)系。與傳統(tǒng)高校相比，開放大學(xué)的學(xué)術(shù)力量更顯薄弱，建立以學(xué)術(shù)委員會為核心的學(xué)術(shù)管理體系，有利于進一步理順學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力之間的關(guān)系，使兩者在協(xié)調(diào)配合中形成合力，為保障學(xué)術(shù)自由提供制度基礎(chǔ)。

（四）在進一步強化體系建設(shè)的過程中處理好總部、分部與學(xué)習(xí)中心之間的關(guān)系

國家開放大學(xué)由總部、分部、學(xué)院和學(xué)習(xí)中心等共同組成。總部依托中央廣播電視大學(xué)建立，分部依托各省級廣播電視大學(xué)建立。學(xué)院和學(xué)習(xí)中心按照國家開放大學(xué)統(tǒng)一設(shè)置的標準，由分部依托地市級電大和縣級電大建立[4]。國家開放大學(xué)這樣的框架結(jié)構(gòu)是基于廣播電視大學(xué)原有的系統(tǒng)和運行機制設(shè)計而成，是一種新型的大學(xué)管理體制和運行機制，決定了開放大學(xué)各種功能的實現(xiàn)，在章程中應(yīng)予以充分體現(xiàn)，特別是對開放大學(xué)總部、分部、學(xué)院、學(xué)習(xí)中心以及企業(yè)行業(yè)學(xué)院之間的關(guān)系、權(quán)利義務(wù)、職責(zé)等進行清晰地界定和說明。例如，就國家開放大學(xué)總部和分部而言，主要從基本架構(gòu)、辦學(xué)層面、教學(xué)層面等對其職責(zé)分工進行劃分，從這些方面來看，總部主要是爭取國家政策、資金、項目等方面的支持，進行頂層制度設(shè)計、審批設(shè)計分部、制定學(xué)科專業(yè)建設(shè)規(guī)劃、建立教學(xué)管理制度體系并組織實施等。分部則根據(jù)總部制定的總體發(fā)展規(guī)劃和制度制定分部的發(fā)展規(guī)劃、組織參與實施總部的相關(guān)業(yè)務(wù)工作等。學(xué)習(xí)中心則依照職責(zé)分工，依法依規(guī)開展招生、教學(xué)、支持服務(wù)等工作。章程還應(yīng)對學(xué)習(xí)中心設(shè)立標準及管理予以闡述。

對開放大學(xué)而言，章程的制定還是新生事物，需要不斷地進行甄別、充實和完善，制定時可以先粗后細，先簡后繁。重要的是通過章程的制定，體現(xiàn)出開放大學(xué)建設(shè)具有中國特色的現(xiàn)代大學(xué)制度、向世界一流開放大學(xué)邁進的步伐和成果。

[1]王一兵.中國電大的定位和走向“世界一流開放大學(xué)”的道路[J].中國遠程教育，2006（4）:3-6.

[2]張維迎.大學(xué)的邏輯[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004.

[3]王曉楠，魏志慧，張冉.亞洲開放大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)比較研究[J].中國遠程教育，2012（12）：21-22.

[4]楊志堅. 國家開放大學(xué)的歷史使命[EB/OL].（2011-08-22）[2015-7-10].http://ouchn.edu.cn/News/ArticleDetail.aspx?ArticleId=cedb17af-4c18-49cd-8398-6a5992057a57&ArticleType=1.

[責(zé)任編輯 張亞君]

2015-09-30

2013年甘肅省高等學(xué)校科研項目“基于終身教育理念下的開放大學(xué)制度體系構(gòu)架研究”（2013A-155）；2012年度國家開放大學(xué)科研重點課題“國家開放大學(xué)制度體系研究”（Q4001A）。

魏萍（1975-），女，甘肅臨洮人，副教授，碩士，主要從事心理學(xué)與教育學(xué)教學(xué)與研究。

G724.82

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1008-4630（2015）06-0069-03