農村公共文化服務PPP模式研究——以皖北F市為例

阜陽師范學院 楊懷偉

阜陽師范學院信息工程學院 明姍

F市地處皖西北，下轄4縣3區和一個縣級市，土地面積9775平方公里，2013年戶籍人口1053.2萬人，農業人口918.3萬人，是安徽人口最多的省轄市，由于自然和歷史原因，文化建設相對較為落后，隨著農村生活水平日漸提高，農民對更高層次的文化需求變得更為迫切，因此，增加農村公共文化服務供給，對豐富農村文化生活，引導農村社會風尚具有意義。

一、F市農村公共文化供給面臨問題

（一）農村公共文化服務基礎較差

長期以來，該市公共文化財政投入不足，導致公共文化供給基礎較差，以2013年全省人均文化事業費投入來看，該市人均財政投入8.46元，全省倒排第2名，略高于皖北宿州市（7.55元），全市縣區建有公共文化館9個，公共圖書館7個，以及市縣區博物館等公共設施，但這些公共設施建設時間較長，達標率不高，如該市轄區文化館均建于上世紀70年代，館舍初建面積不足100平方米，遠低于目前國家縣級文化館最低1500平方的要求，并且這些公共設施主要服務于城市市民，真正直接面向農村的161個綜合文化站和1900多家農家書屋，因資金投入不足導致維護困難、設施更新不及時，運營效率低下，難以發揮應有作用。

（二）農村公共文化服務內容匱乏

公共文化服務均等化不等于低層次的“平均主義”，不僅要體現出公共產品的公益性、基本性、便利性，還要發揮先進文化引領功能、教育功能、愉悅功能，需要堅持問題導向、需求導向，推出文化服務產品。盡管在市場經濟驅動下，F市依托傳統手工和資源發展工藝柳編、彩陶、毛筆等農業文化；依托農村題材拍攝了《王家壩》、《農民工》、《潁河畔邊的春天》等農民作品，打造出安徽華宇編織、臨泉宏揚雜技、安徽新富泰發藝等農業文化產業示范基地；申報了貉筆、發飾、漁具、花鼓燈、柳編、刻銅、剪紙文化重點項目，但較之農村巨大文化需求還差之甚遠。由于大量公共文化服務源于財政供給，創造經濟效益能力低下，難以吸引社會資本參與其中，無力開發具有“農味”的文化產品，缺少“精、新、特、美”的文化服務，公共部門囿于長期慣性思維模式，提供的服務多是“送電影、送演出、送圖書”老三樣，內容陳舊單調、形式呆板單一，滿足不了農民的精神文化需要，公共文化陶冶力、引領力不強。

（三）農村公共文化群眾參與熱情不高

作為“百億糧倉”，傳統農業大市，F市也是全國重要農民工輸出地區，年外出務工人員達300余萬人，農村人口大部分為空巢老人和留守兒童，留守群體在公共文化需求表達方面幾乎處于“失聲”處境，參與熱情不高。來自劉若實（2014）所做的問卷中顯示，對于地方政府組織的文化活動，中老年村民表示感興趣的占45%，表示很感興趣會積極參與的僅有21%，而青年村民表示感興趣的僅有17%，表示很感興趣會積極參與的卻不到5%。這表明政府組織的文化活動并未能真正調動農民的參與熱情，相當多農民不清楚公共文化需求內容，對于公共文化服務“給什么，給多少，怎么給”被動接受，不太關心。

（四）農村公共文化服務人才緊缺

F市專業文化人才非常匱乏，文化館研究、表演等專業人員青黃不接，由于待遇不高、福利差，導致文化專業人員進城、外出，轉崗、離職，農村農村文化骨干、領軍人才急缺，農村文化宣傳員、輔導員、志愿者也不多。以鄉鎮文化站、農家書屋、文化活動中心為文化主戰場問題頗多，如有的鄉鎮文化站站長是由鄉鎮臨時聘用,兼職服務,工作人員業務不精、能力不強,文化活動中心的日常管理由村干部兼任,他們既要忙于村務、又要兼顧農活等,影響服務質量。

二、農村公共文化服務供給主體分析

——政府是農村公共文化服務體系構建主導者。公共文化服務作為公共產品，具有公共產品的兩大特性，即使用上的非排他性、效用上的外部性，提供公共文化產品服務是政府基本職能之一，政府通過制定政策、規劃引導和鼓勵文化發展方向，理當成為農村文化市場供給主導者。

——文化企業是農村公共文化服務體系構建參與者。文化企業憑借強大的生產能力與市場競爭力,在文化基礎設施的建設及某些具體文化產品的生產中具備更多的優勢,文化企業承擔具體的農村公共文化產品（服務）,在提供服務的同時，收取合理回報，提高市場知名度和美譽度，是公共文化服務體系的主要參與者；

——非政府組織是公共文化服務體系構建補充力量。農村文化非政府組織主要以自發組建的文藝團隊、協會形式存在的,因興趣而聚,以自娛自樂為主,在構建公共文化服務體系的進程中,文藝團體、協會在時間安排、內容和形式上往往與農民群眾的生產互補,生活相融,容易培養共同興趣愛好,成為農民群眾豐富的文化資源載體,利于豐富農村文化生活、提高農村文化素質,是公共文化體系構建的重要力量。

三、PPP供給模式研究

（一）PPP供給模式認識

PPP（public-private-partnership）是公共部門與私人企業伙伴關系模式。政府與社會資本為提供公共產品或服務而建立的“全過程”合作關系，以授予特許經營權為基礎，以利益共享和風險共擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發揮雙方優勢，提高公共產品或服務的質量和供給效率，具有“伙伴關系、利益共享、風險共擔”等特點，目前英國、澳大利亞、加拿大等國的財政部門都專門設立了PPP管理機構，負責推動PPP模式發展，履行研究設計、項目儲備、融資支持、招投標管理、爭議協調等職責，我國財政、發改部門也正在大力推動該項工作。在PPP供給模式下，公共部門在最優成本基礎上提供公共服務，私人部門可以發揮其靈活性和創新性，并提出恰當的解決方案，從而可以更加符合消費者的需求，從中獲取必要收益。因此，通過PPP供給模式，使公共部門從“養人辦事“向”“花錢辦事”轉變，利用市場機制，發揮市場作用，創新現代財政實踐，從而更好地為公眾提供公共產品服務。

（二）公共文化PPP項目供給模式應用

利用PPP模式增加公共產品供給，F市已有先例，如2014年通過PPP模式提供公共自行車交通服務就是如此：政府首先制定PPP項目目錄，實行公開招標，中標企業負責投資建設公共自行車系統（含自行車），并由其運營管理和維護，政府在運營期內支付資金購買服務，并對中標單位的運營管理、設備完好率等進行考核，按其考核情況，決定是否應扣除資金，運營期滿根據考核結果決定是否繼續合作。根據項目建設周期和過程，結合文化供給實際，公共文化項目應堅持“因地制宜、公眾收益、市場運作、優化治理”原則，按照項目周期大致分為三個階段。

——項目實施前階段。此階段公共部門成立專門組織和機構負責準備工作，編制公共文化項目、制定服務標準，對公共文化項目實行PPP模式的可行性和必要性進行論證研究，選擇PPP項目應具有風險分配合理、利潤可控、項目可持續特點，測算項目全過程股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入數額，界定財政支出責任，厘清合作各方權力和義務，考慮私人部門的利益驅動特征，完善配套措施，鼓勵私人部門參與農村公共文化建設中。

——項目實施階段。此階段是PPP模式的主要環節，在確定中標人、簽訂合作協議的基礎上，按照計劃實施項目，具體又分為包括項目建設和項目運營兩階段，私人部門要嚴格根據合約規定的建設技術、進度要求，積極籌措資金，建造公共文化設施負責運營，提供公共文化服務，政府部門在根據考核結果確定財政補助資金數額。

——項目實施后階段。本階段屬于項目后期階段，要對照協議要求，做好項目考核和分析，為下一周期項目實施提供決策依據，項目產生的資產、專利等資源，按照合作協議進行處置分配，由于公共文化產品及服務直接關系到農民切身利益，因此要求公共部門嚴格履行其監督和調控作用，保障農村公共文化產品及服務的有效供給。

四、公共文化PPP項目合作注意問題

（一）轉變思維模式，發揮市場作用

農村公共文化服務PPP項目成敗關鍵是提高農民消費意愿，缺乏盈利潛力的PPP項目無法吸引社會資本和民間資源參與熱情，盈利過高則會導致消費使用成本增加，則失去公共產品的公共屬性，堅持“公共化”與“產業化”相結合，建立科學利益調節分配機制，在保證文化服務公益性基礎的前提下，拓展多層次的文化服務，將公共文化建設融于整個文化產業格局，建立供需平衡協調的文化服務市場。政府和社會資本在平等協商、依法合規、公開透明的基礎上建立合作關系，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，確保項目“物有所值”。私人部門運用新技術、新理念，不斷創新文化供給內容、表現形式和手段，供給接地氣的文化產品及服務，才能提高消費需求、付費意愿，而農民通過支付費用可享受更優越的農村文化服務，提升精神層面享受。

（二）完善制度體系，加強政府監管

市場機制運行基石是契約，契約實質是法治，在PPP搭建平臺過程中，政府與市場、社會都是以平等的市場主體參與其中，政府首先轉變角色定位，更加注重制度設計和創新，形成有利于PPP模式發展的制度性安排，建設有利于PPP市場規范、透明、健康發展的制度環境，避免法律空白帶來的改革創新中的政策風險，不斷探索PPP融資制度，借鑒參照省外做法，如通過設立PPP合作引導資金或風險補償基金，增強投資主體信心，引導私人部門更大熱情參與項目合作。當然PPP項目的成功實施離不開公共部門的監督管理，而實現有效監督辦法是公開，通過過程公開、結果公開、質量公開，保證公共文化服務供給質量，提高服務效率。

（三）克服功利思想，立足長期合作

對于政府來說，推行PPP模式，不是作為消化地方債務危機的權宜舉措，而是作為公共財政制度的設計模式長期推行，對于社會資本來說，需要調低社會資本預期收益，在公共利益和社會收益之間尋找平衡，畢竟對于PPP長期投資項目而言，其穩定的收益來源、可控的經營風險更為關鍵，項目建設投入主要靠后期運營進行補償，而非短期年內迅速收回成本，因而需要政府和社會單位建立長期戰略合作關系，在滿足社會文化需求的同時，讓社會資本獲得合理回報。

[1]劉若實.阜陽市農村公共文化服務運行機制創新[N].湖北師范學院學報，2014，（3）：88-90

[2]李艷芳，趙瑋.PPP視閾下農村公共文化產品及服務的供給研究[J].特區經濟，2012，（8）：174-176

[3]顧金孚.農村公共文化服務市場化的途徑與模式研究[J].學術論壇，2009，（5）：171-175