我國房地產(chǎn)稅費(fèi)租的協(xié)調(diào)性研究*

◆蔡旺清

自2010 年以來，房地產(chǎn)稅費(fèi)租支撐了我國地方政府的財政收入，所占比重一直保持在90%以上。稅是我國政府憑借社會管理者的政治權(quán)力征收的；費(fèi)是正稅之外的收入補(bǔ)充形式；租是我國政府憑借土地所有者的權(quán)利收取的。①華小俊,薛樂群：《科學(xué)推行稅費(fèi)改革，促進(jìn)地產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展》，《現(xiàn)代城市研究》,2010 年第5 期，第70-74 頁。理論上，它們應(yīng)該按照經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，各歸其位，各司其職，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并共同引領(lǐng)房地產(chǎn)健康發(fā)展，但實(shí)際情況又如何呢？

一、基本現(xiàn)狀

（一）稅收

目前，與我國房地產(chǎn)相關(guān)的稅有10 種（見表1），主要在以下兩大環(huán)節(jié)征收：一是流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)（包括開發(fā)環(huán)節(jié)和交易環(huán)節(jié)）。在該環(huán)節(jié)征收的有營業(yè)稅、耕地占用稅、土地增值稅、契稅、印花稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅8 種；②侯長江,趙 息：《我國房地產(chǎn)稅對房價的影響研究》，《青島大學(xué)學(xué)報(自然科學(xué)版)》,2014 年第1 期，第106-112 頁。二是保有環(huán)節(jié)。在該環(huán)節(jié)征收的有房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅2 種。

表1 我國房地產(chǎn)相關(guān)稅收情況

（二）收費(fèi)

與我國房地產(chǎn)相關(guān)聯(lián)的，還包括大量的收費(fèi)項目。一是規(guī)費(fèi)（手續(xù)費(fèi)和工本費(fèi)），如房產(chǎn)初始登記費(fèi)、抵押登記費(fèi)、核檔費(fèi)、房產(chǎn)證費(fèi)和公證費(fèi)等；二是受益費(fèi)（補(bǔ)償費(fèi)），如審價費(fèi)、評估費(fèi)、交評費(fèi)、環(huán)境保護(hù)費(fèi)、室外環(huán)保測試費(fèi)、自來水設(shè)計前測繪費(fèi)、施工圖審圖費(fèi)、沉降觀測費(fèi)、單位搬遷費(fèi)、建筑物補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)等；三是類似于政府性基金之收費(fèi)，如教育費(fèi)附加、物業(yè)維修基金、公共設(shè)施共用設(shè)備維修基金（大修基金）、城市基礎(chǔ)實(shí)施配套費(fèi)和水利建設(shè)基金等。

（三）租金

除上述稅、費(fèi)之外，還有土地出讓金，這是我國地方政府出讓國有土地使用權(quán)取得的全部收入，包括招拍掛土地收入、協(xié)議出讓土地收入、劃撥土地收入和土地年租金等。①蘇 明,唐在富,滿燕云,顏 燕：《土地財政現(xiàn)象的演變與現(xiàn)狀》，《中國財政》,2014 年第10 期，第18-20 頁。

二、存在問題

（一）稅種繁多，重復(fù)征稅嚴(yán)重

當(dāng)今，我國開征的稅有18 種，而其中與房地產(chǎn)相關(guān)的就達(dá)10 種，稅種繁多。從表1 可看出，在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，開發(fā)商和購房者均要繳納契稅和印花稅；同時，在房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓中，開發(fā)商既要按應(yīng)納稅所得額繳納25%的企業(yè)所得稅，又要按土地增值額繳納30%～60%的土地增值稅，存在重復(fù)征稅之嫌。②李燈強(qiáng),吳曉玲：《談房地產(chǎn)稅費(fèi)體系的重構(gòu)》，《地方財政研究》,2013 年第9 期，第29-32 頁。在持有環(huán)節(jié)，房產(chǎn)稅與城鎮(zhèn)土地使用稅仍如出一轍，對房價中所含地價既按價值征收房產(chǎn)稅，又按房屋占地面積征收城鎮(zhèn)土地使用稅。此外，個人出租住房還要征收“六稅一費(fèi)”，即按租賃合同金額的千分之一征印花稅、按租賃所得額的20%征個人所得稅、按租金收入的12%征房產(chǎn)稅、按每平方米、單位稅額征城鎮(zhèn)土地使用稅，按租金收入的5%征營業(yè)稅、按營業(yè)稅的3%和1%～7%分別征教育費(fèi)附加和城市維護(hù)建設(shè)稅，重復(fù)征稅現(xiàn)象嚴(yán)重。③侯長江,趙 息：《我國房地產(chǎn)稅對房價的影響研究》，《青島大學(xué)學(xué)報(自然科學(xué)版)》,2014 年第1 期，第106-112 頁。

（二）費(fèi)大稅小，稅費(fèi)關(guān)系扭曲

我國涉及房地產(chǎn)的收費(fèi)項目有50 項之多，令人眼花繚亂。2013 年，全國政府性基金收入52268.75 億元，其中地方教育附加收入1058.78 億元，城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)收入1251.38 億元，兩項收費(fèi)總額為2310.16 億元，是當(dāng)年1581.50 億元房產(chǎn)稅收入的1.46 倍，屬典型的“費(fèi)大稅小”。費(fèi)大于稅的嚴(yán)重后果：一是加重了購房者負(fù)擔(dān)。當(dāng)費(fèi)成為房價的一個重要組成部分時，對購房者來說，這部分支出沉重；二是阻礙了房地產(chǎn)的健康發(fā)展。費(fèi)多會直接增大房地產(chǎn)開發(fā)成本，使得開發(fā)商資金捉襟見肘，導(dǎo)致現(xiàn)金流緊張甚至斷裂；三是影響了稅收杠桿作用的正常發(fā)揮。當(dāng)費(fèi)多且收取權(quán)分散在多個部門的情況下，稅收在房地產(chǎn)市場上的調(diào)控機(jī)能將會被“費(fèi)”所束縛。

（三）一次批租，地王不斷涌現(xiàn)

在土地交易中，我國實(shí)行租期為40 ～70 年的批租制，用地者須事先將土地出讓金一次性支付給當(dāng)?shù)刎斦块T。但由于我國地方財政沒有地方稅體系作支撐，亦沒有陽光融資制度作配套，當(dāng)?shù)毓賳T為了能“多出政績，快出政績”，以達(dá)到步步高升之目的，他們往往只關(guān)心能否一次性把地價拿足，并樂此不疲地把地價沖高，導(dǎo)致“地王”頻現(xiàn)。從表2 可獲悉，2010 年第四季度至2014 年第四季度，我國東、中、西部地區(qū)城鎮(zhèn)住宅平均地價一直呈上升態(tài)勢，其中東部地價高于西部，西部地價又高于中部。這種對土地收益的過度“透支”，靠“寅吃卯糧”的手段搞建設(shè)的行徑，雖短期內(nèi)破解了燃眉之急，但終將難以為繼，最后陷入“無地可批”的窘境。

表2 2010-2014 年第四季度我國東、中、西部地區(qū)城鎮(zhèn)住宅地價平均水平 單位：元/平方米

數(shù)據(jù)來源：國土資源部《全國主要城市地價監(jiān)測報告》（2010-2014 年）。

三、協(xié)調(diào)對策

（一）“名”稅，完善房地產(chǎn)稅收制度

1.簡化稅種，優(yōu)化稅負(fù)結(jié)構(gòu)

開發(fā)環(huán)節(jié)，為適應(yīng)營改增的要求，可將營業(yè)稅改征“增值稅”；合并現(xiàn)行耕地占用稅、土地增值稅和契稅，開征“土地稅”。①劉明勛,鄧可斌：《基于統(tǒng)計分析的房地產(chǎn)稅收體系優(yōu)化研究》，《暨南學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》,2012 年第4 期，第108-114 頁。交易環(huán)節(jié)，合并現(xiàn)行土地增值稅和契稅，開征創(chuàng)造性思維的“托賓稅”。②托賓稅原指對貨幣兌換交易額征稅，現(xiàn)把托賓稅引入房地產(chǎn)，主要是要對房地產(chǎn)交易額征稅。開征托賓稅目的有二：一是籌集地方財政收入，解決保障性住房建設(shè)資金短缺問題；二是打擊投機(jī)性交易，破解房價飆升或狂跌問題。保有環(huán)節(jié)，合并現(xiàn)行房產(chǎn)稅和城填土地使用稅，開征“房地產(chǎn)稅”（具體整合情況見表3）。③唐吉榮：《房地產(chǎn)稅改革應(yīng)把握的幾個問題》，《中國財政》,2012 年第5 期，第47-48 頁。這樣，不僅可大力提升直接稅的比重，優(yōu)化稅負(fù)結(jié)構(gòu)，解決地方稅不完善的問題。

表3 整合前后我國房地產(chǎn)相關(guān)稅收情況

2.統(tǒng)一稅制，逐步擴(kuò)大稅基

房地產(chǎn)稅的征稅范圍宜遵循“調(diào)節(jié)高端”的原則并擴(kuò)大到城鎮(zhèn)個人住房，待條件成熟時再逐漸覆蓋到廣大的農(nóng)村地區(qū)。同時，通過制定稅收優(yōu)惠政策將中低收入群體排除在納稅以外，讓全社會吃下一顆“定心丸”，實(shí)現(xiàn)住有所居，促進(jìn)社會和諧。稅率可根據(jù)不同地區(qū)、不同類型的房地產(chǎn)分別設(shè)計，如東部地區(qū)高于中西部地區(qū)、大城市高于中小城市、中小城市高于農(nóng)村、高檔住宅高于普通住宅、大戶型高于中小戶型等。④李明會：《房地產(chǎn)稅改的難點(diǎn)、步驟及深層次問題綜述》，《重慶工商大學(xué)學(xué)報(西部論壇)》,2007年第1期，第13-17頁。此外，應(yīng)合理調(diào)整計稅依據(jù)，確立根據(jù)房產(chǎn)評估值計征的制度框架。評估時要積極借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，綜合考慮房地產(chǎn)所處的地段、面積、樓層和朝向等多種因素，并每隔5 年評估一次。⑤賈 康：《房產(chǎn)稅改革：美國模式和中國選擇》，《人民論壇》,2011 年第3 期，第48-50 頁。

3.下放稅權(quán)，增加地方財政收入

為調(diào)動地方政府工作積極性，中央政府要在全國統(tǒng)一稅制的前提下適當(dāng)下放稅權(quán)，通過幾年的精心培育，不斷提高房地產(chǎn)稅在地方稅收入中的比重，努力將其打造成我國地方稅的主體稅種，以適應(yīng)幅員遼闊、區(qū)域發(fā)展水平參差不齊的實(shí)際情況及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求。因此，稅務(wù)部門要建立起高效的房地產(chǎn)稅征管系統(tǒng)，并與住建、國土、財政、銀行、民政、審計、統(tǒng)計、公安、紀(jì)檢和法院等部門信息共享，從而實(shí)現(xiàn)有效征管。

（二）“少”費(fèi)，規(guī)范房地產(chǎn)收費(fèi)體系

1.取締“四不”收費(fèi)項目，減輕民眾負(fù)擔(dān)

房地產(chǎn)中的一些不合理行政事業(yè)性收費(fèi)項目，不僅推高了房價，還催生了各種不正之風(fēng)，損害政府形象，降低公信力。因此，對于不合理、不合法、不合規(guī)、可收可不收（如公證費(fèi)）的“四不”收費(fèi)項目，應(yīng)堅決予以取締。

2.保留“合理”收費(fèi)項目，納入預(yù)算管理

對房地產(chǎn)中確需保留的收費(fèi)項目，應(yīng)在國家層面做出明文規(guī)定，按成本核定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁將收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與市場交易規(guī)模浮動性掛鉤，通過“規(guī)范費(fèi)”的辦法，分別納入“規(guī)費(fèi)”和“受益費(fèi)”系列，納入財政預(yù)算內(nèi)管理。

3.改革“相關(guān)”收費(fèi)項目，簡化收費(fèi)程序

在房地產(chǎn)收費(fèi)中，部分項目“名費(fèi)實(shí)稅”，為規(guī)范政府行為，增加財政信息透明度，應(yīng)繼續(xù)堅持費(fèi)改稅。如對于征地管理費(fèi)、耕地復(fù)墾基金和新菜地開發(fā)建設(shè)基金，政府可將三者合并到“土地稅”中征收。而對于土地閑置費(fèi)，可改為土地閑置稅予以征收。另外，為簡化收費(fèi)程序，可合理歸并某些收費(fèi)項目。如對于房屋租賃登記費(fèi)、房屋租賃手續(xù)費(fèi)、房屋租賃證書費(fèi)等，可劃歸房管局統(tǒng)一征收。①謝俊斌：《中國當(dāng)前房地產(chǎn)稅收征管改革研究》，武漢：華中師范大學(xué)碩士學(xué)位論文,2009 年，第68-76 頁。

（三）“正”租，加強(qiáng)土地出讓收入管理

1.正確看待出地出讓金，租稅并行不悖

關(guān)于土地出讓金，坊間各種批評之聲不絕于耳。他們認(rèn)為取得土地使用權(quán)時，地方政府已提前一次性收取了40 ～70 年的出讓金，如果每年還要在保有環(huán)節(jié)繼續(xù)征稅，就是重復(fù)征收，于理于法都說不通。其實(shí)，土地出讓金是土地使用權(quán)的價格，是租而不是稅。國家作為土地所有權(quán)的代表者，憑借所有權(quán)可以對使用者收取地租，但國家同時也是社會管理者，它又有權(quán)要求不動產(chǎn)的實(shí)際使用者繳納利益調(diào)節(jié)稅，國家在此問題上扮演的是“雙重”角色。因此，租和稅可并行而不悖，關(guān)鍵是如何確定合理比例。

2.加強(qiáng)土地收支預(yù)算管理，做到豐虧相濟(jì)

由于受供求等諸多因素的影響，每年我國土地出讓收入往往跌宕起伏，這對地方經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展是極為不利的。因此，對于土地出讓金，應(yīng)構(gòu)建起立體“防火墻”，將土地出讓收支全額納入預(yù)算，實(shí)行“基金”式管理。而地方政府作為土地出讓金的最大受益者，應(yīng)擔(dān)起自己該負(fù)的責(zé)任。一要制定好科學(xué)的用地計劃，加強(qiáng)對國有土地的投放控制，確保土地出讓收入增長平穩(wěn)，以提高預(yù)算的精度；二要建立儲蓄罐式的“土地出讓收益基金”制度，將土地出讓高峰期獲得的超額預(yù)算收入按比例留存一部分，以此作為資本公積供后續(xù)年度統(tǒng)籌安排使用，起到“抽肥補(bǔ)瘦”的效果。

3.規(guī)范土地出讓金使用，積極探索年租制

地方政府使用土地出讓金，應(yīng)遵循“從何來，到何去”的民生原則，做到科學(xué)化、規(guī)范化、陽光化和民主化。同時，要依法落實(shí)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等，以切實(shí)保障失地農(nóng)民權(quán)益，防止農(nóng)民因失地而返貧。此外，還要加大廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和棚戶區(qū)改造的投入力度，以緩解城鎮(zhèn)中低收入者住房壓力，真正做到造福于民。②楊紅旭：《公租房正成為我國保障房的“主打”產(chǎn)品》，《中國房地產(chǎn)業(yè)》,2011 年第4 期，第35-37 頁。最后，要積極探索土地年租制，把一時、一次性的土地出讓收入分散到隨后的40 ～70 年內(nèi)，避免地方財政大起大落。