國際行為監管背景下完善我國金融消費權益保護工作的思考

劉丹丹

摘 ? 要：國際金融危機以來，加強行為監管、增強金融消費者保護成為國際金融監管共識。本文通過分析行為監管對金融消費權益保護工作的重要意義，借鑒英美等國運用行為監管的實踐經驗，提出完善我國金融消費權益保護工作的政策建議。

關鍵詞：行為監管;金融消費權益保護

中圖分類號：F830.31 ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：B ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-0017-2015（2）-0029-03

國際金融危機后，以英美等國為代表的發達國家不同程度地運用“雙峰理論”進行金融監管改革，成立行為監管部門，制定系列法律或監管規則，以督促金融機構履行金融消費權益保護義務。本文擬在國際普遍加強行為監管的背景下，就如何完善我國金融消費權益保護工作進行探索研究，并提出相應的對策建議。

一、行為監管的概念及基本內涵

行為監管是指監管部門為了保護金融消費者的知情權、安全權、公平交易權、選擇權、索賠權、受教育權等各項合法權益，通過制定公平交易規則、反欺詐誤導、個人隱私信息保護、弱勢群體保護等規則，督促金融機構履行金融消費權益保護義務，并通過現場檢查、評估等方式對金融機構工作開展情況進行監督檢查。根據行為經濟學觀點，人的決策行為并不符合且經常違反經濟學的理性分析，金融機構基于盈利性質，往往會利用消費者的行為偏差謀利。因此必須加強對金融機構經營行為、金融產品或服務的管理，積極開展金融消費者教育，糾正金融消費者系統性行為偏差，提高金融市場的穩定性。行為監管涵蓋金融機構經營行為或金融產品事前、事中、事后各個環節，不僅強調銷售環節、事后糾紛解決處理，更強調對產品或服務設計階段的糾紛預防等。其主要運用定性的分析方法，通過行為經濟學來監測、識別、糾正金融機構的非理性經營行為，監督金融機構公平對待金融消費者，以維護金融消費者信心、防范系統性風險累積為目標。

二、行為監管對于完善金融消費權益保護工作的重要意義

行為監管關注的是金融機構具體業務行為問題及其市場影響，目的是確保市場公正透明、金融機構公平對待金融消費者，維護金融消費者信心。

（一）行為監管是克服審慎監管缺陷，維護金融穩定的重要保障。金融消費者與金融機構是金融交易的主體，金融市場的健康運行需要雙方共同理性參與。金融市場信息的不對等性，導致金融消費者在金融交易中處于天然的劣勢地位。傳統的審慎監管在日常管理中，傾向于保護金融機構，以維護金融機構穩健運行與健康發展為具體目標，忽視了對弱勢群體的關注，導致潛在的系統性金融風險。而行為監管的價值宗旨是利用公共資源，通過監管手段以維護社會的公平正義，保護金融交易中處于弱勢地位的金融消費者，傾向于通過“前瞻式”的問題干預手段來規范金融機構經營行為，規范金融市場秩序和交易行為，減輕風險傳遞和擴散的危害，確保金融機構各項審慎風險監管指標優化。另外，也使監管機構在評價金融產品或服務時，同時從審慎監管角度與行為監管角度（主要指加強金融消費者保護）綜合考慮，避免過分關注某一方面，忽視另一方面，出現監管空白，阻礙金融發展，降低金融消費者對金融市場的信心，影響整個金融體系的穩健運行。

（二）行為監管是督促金融機構切實履行金融消費權益保護職責的重要手段。金融消費權益保護工作涉及金融消費者教育、投訴處理工作、金融機構內部規章制度和業務流程等諸多方面，要確保金融機構真正落實金融消費權益保護職責，將金融消費者權益保護要求納入到日常經營與金融產品和服務的各階段。必須由監管機構以強有力的監管手段，推動金融機構完善內部相關機制，提高金融機構對金融消費權益保護工作的重視。通過有效的行為監管手段，可以規范金融機構經營行為，及時發現金融機構經營行為或產品中的缺陷，督促金融機構完善金融消費權益保護內控制度，將合適的金融產品和服務推薦給適當的金融消費者，避免金融消費者因購買不適當的金融產品和服務而違約。

（三）行為監管是糾正金融消費者行為偏差，保護金融消費者合法權益的重要保障。金融企業的壟斷性、金融消費問題的隱蔽性，使有些消費者或因欠缺必要的法律知識、金融知識，將金融機構侵權視為常態化，或基于投訴或訴訟成本的考慮，在損失較小的情況下，選擇沉默等不作為。根據行為經濟學理論，在此情況下，要保證金融市場的健康發展，更好地維護金融消費者的合法權益，必須由監管部門利用專業的金融知識與豐富的監管手段對金融機構進行監督。金融監管部門作為專業機構，有能力、有義務加強金融消費者權益保護，同時金融監管部門具體監管行為的強制性、高效性，使其可以借助日常監管手段及早發現并判斷金融機構經營中涉嫌侵害金融消費者的產品或行為，并通過早期干預的行政管理方式，避免更多的金融消費者權益受到損害。

三、行為監管在發達國家金融消費權益保護工作中的應用實踐

從美英兩國行為監管具體實踐經驗看，必須由法律明確授予金融監管機構相應的金融消費權益保護職責，明確金融消費權益保護工作原則與目標，賦予金融監管部門有效的監管手段以及對違法行為的行政處罰權，才能保證金融消費權益保護工作的有序開展。

（一）通過法律明確賦予監管機構金融消費權益保護職責，且以保護金融消費者合法權益為監管目標。與英國行為監管局相比，美國金融消費者權益保護局權力范圍更加廣泛，除基本的金融消費權益保護職責外，還享有制定或解釋金融消費者保護法律規范、制定相關法律彌補監管空白的權力。從監管目標來看，美國金融消費者保護局的總目標是通過實施并在適當時候強制執行聯邦消費者金融法，確保所有消費者均可以在公平、透明和競爭性的市場上獲得其需要的金融產品和服務。英國行為監管局則進一步明確“消費者是監管核心”的理念，以保護金融消費者合法權益為目標，加強對金融機構經營行為或產品的早期干預，旨在保護和提升英國金融系統的誠信度。

（二）整合監管資源，出臺配套的金融消費者保護監管檢查實施細則。美國在《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》的基礎上，出臺了《誠實信貸法》、《金融隱私權法》等配套法律法規，詳細規定金融機構在有關業務領域的法律義務，制定《監督與檢查手冊》，規范監督檢查依據、檢查程序、檢查方式，并根據不同業務制定專項檢查程序與要求，明確現場檢查與非現場檢查的銜接方式，以實現整個金融消費權益保護監督檢查工作連續、無縫的循環操作。

（三）在監督檢查工作中，注重加強金融消費權益保護監管部門與其他監管部門的協調配合。英美兩國金融消費權益保護監管當局都十分注重與其它部門的協調配合。美國金融消費者保護局積極與審慎監管部門、聯邦執法機構及各個行業自律組織簽署“諒解備忘錄”，以實現金融消費權益保護工作的信息共享與監管合作。另外，其規定各方在適當情況下可開展聯合調查和執法活動。英國以《2012年金融服務法》明確規定，審慎監管局與行為監管局在各自職責范圍內必須相互協調，每年對簽訂的合作備忘錄進行審查，在有關金融業務的申請、變更、撤銷以及有關業務規則的制定等具體監管過程或領域中，雙方也必須協調一致。

（四）明確賦予金融消費者權益保護監管機構對金融機構違反金融消費權益保護行為的處罰權。針對金融機構的違規行為，美國金融消費者保護局在監督金融產品和服務的發行和提供方面擁有除刑事執法權以外的大部分權力，可對金融機構進行行政處罰，還可要求金融機構修改或解除合同、償還資金或資產等權利。英國行為監管局除可采取公開譴責、罰款、市場禁入、停業整頓等措施外，還具有金融產品管理和干預權、金融產品和服務推廣限制權，制訂規則以禁止或限制此類金融產品在市場上銷售，且具有不通過執法程序，即可禁止誤導性的金融產品或服務在市場上推廣的監管權力。

四、完善我國金融消費權益保護工作的思考

目前，我國一行三會均建立了專門的金融消費權益保護部門，在各自職責范圍內開展工作，屬于分業監管模式下的“內雙峰”模式，金融消費權益保護工作整體水平有所提升，但與英美發達國家相比，需進一步加強對行為監管的重要性認識，全方位推進金融消費權益保護各項工作。

（一）進一步認識行為監管理論對于金融消費權益保護工作的重要意義，加強對行為監管理論與工具的研究工作。目前，我國金融產品日益豐富，參與金融交易的消費者數量不斷增加，消費者維權意識不斷增強，但金融機構尚未真正將金融消費者權益保護工作納入發展戰略、公司治理和社會責任，服務差異化明顯，尚未全面充分履行《消保法》規定的經營者應盡義務。而我國金融監管機構對于如何運用行為監管，及時發現金融機構或金融產品中存在的“問題”行為，還缺少系統性的研究與認識。與發達國家相比，對于行為監管理論的開發與使用還有很大差距。因此，必須結合我國實際，充分重視行為監管理論及其具體工具的研究，積極探索事前干預手段與策略，才能彌補審慎監管技術中的薄弱基礎與空白領域，充分保護金融消費者合法權益，維護整個金融體系的健康。

（二）加強金融消費權益保護法律體系建設，明確金融消費權益工作的權威性。以《消保法》為依據，適時制定專門的金融消費權益保護法或金融消費權益保護條例，將《消保法》一般規定與金融的專業性、復雜性結合，明確金融監管機構的監管職責及基本要求，將金融消費權益保護監管要求納入到金融監督檢查之中，形成適用于金融領域的金融消費權益保護實施細則，以充分保護金融消費者的合法權益。適時修改完善《人民銀行法》、《商業銀行法》等金融法律法規，明確賦予人民銀行金融消費權益保護職責與具體監管手段，及時修訂人民銀行各項業務規章，對其中不符合消費者權益保護精神與要求的監管規定及時補充完善，充分利用和整合金融法律法規賦予的法定職責，保證人民銀行各項業務在審慎監管的同時兼顧金融消費者保護。

（三）積極探索產品干預等行為監管手段，加強事前監管。從維護金融消費者合法權益角度出發，加強對金融機構經營行為的監管，積極探索產品干預或制度干預手段，要求金融機構根據《消保法》與金融消費權益保護工作要求，認真梳理相關制度與工作流程，從內部就加強對金融產品或服務的備案審核機制，及時糾正不合理的金融產品或金融服務行為。在產品合同或工作流程的管理上，人民銀行等監管部門可要求金融機構在特定金融產品或金融服務中含有保護金融消費者合法權益的特別功能或選項，要求金融機構對于貴賓理財客戶或其他對金融消費者有重大影響的決定設立冷靜期制度，旨在使金融機構推廣或銷售金融產品時只能采取特別方式或針對特定消費者，對于金融消費者有重大影響的合同條款，不允許金融機構隨意使用合同消極默認條款，引導金融機構采取積極默認條款提示金融消費者主動注意義務，避免金融消費者因有限注意力忽視相關條款導致自身權益受到損害。對于損害金融消費者合法權益的金融產品或服務要加大懲罰力度。

（四）將對金融機構日常經營行為的監管與監管檢查工作有機結合。一是建立金融消費權益保護監測評估機制，探索金融消費權益保護評價考核機制，將金融消費權益保護工作納入人民銀行綜合評價、開業管理等管理工作中，根據工作開展情況，對金融機構進行分類指導和管理。督促金融機構建立完善的內部金融消費權益保護監督檢查體系，加強內部業務條線的金融消費權益保護工作監督考評制度。二是建立并完善金融消費權益保護投訴案例警示制度，針對投訴案例中的突出問題，向金融機構發布合規風險提示，糾正不規范經營行為;并以適當方式向社會公開發布典型案例，增強金融消費者維權意識，對金融機構起到警示作用。

（五）積極加強內外部協調，提升金融消費權益保護工作的協同性。在內部，人民銀行應積極借鑒美英兩國經驗，整合各業務條線金融消費權益保護職責，明確賦予金融消費權益保護局（處）牽頭職責，提高各業務部門對金融消費權益保護工作的重視，加強投訴處理、數據分析與監督檢查中與金融消費權益保護部門的有效配合，在人民銀行內部構建一套完善的金融消費權益保護監督檢查協作機制。在外部，鑒于混業經營、交叉性金融產品不斷涌現的背景，人民銀行應加強與三會之間的協調配合，加強對跨市場、跨行業金融產品或服務的行為監管力度，及時溝通金融消費權益保護最新監管成果，積極探索建立“一行三會”聯合檢查制度，嘗試聯合開發金融消費權益保護檢查信息庫，加強“一行三會”之前的信息交流與數據共享制度，協商解決跨市場、跨行業金融消費權益保護工作，確保金融業監管規則的一致性，減少業務重復，降低監管成本，提高監管效率。

（六）充分發揮社會力量，構筑多元化的社會監督體系。金融消費權益保護工作是一項社會工作，除人民銀行等監管部門的努力外，還需要其他各方力量相互配合才能取得實效。因此，應充分利用社會監督作用，創造全社會尊重消費者、保護消費者的社會氛圍，以提高金融消費權益保護監督檢查工作效果。一是充分發揮消費者協會、金融行業自律組織等公益組織的社會監督引導作用。通過建立投訴披露制度、消費維權黑名單制度、侵權經營者黑名單制度等措施，對金融機構經營行為進行約束。二是充分發揮法院等司法部門的力量，建立金融糾紛典型判例定期公布或通報制度，為金融機構與金融消費者提供最直接最有效的行為判斷標準。三是積極發揮新聞媒體的社會輿論監督作用，通過社會輿論督促金融機構加強金融消費權益保護工作。

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The Reflection on Perfecting Chinas Financial Consumer Rights and Interests Protection under the Background of the International Behavior Supervision

LIU Dandan

（Tianjin Branch PBC， Tianjin 300040）

Abstract： Since the international financial crisis， strengthening the behavior supervision and enhancing financial consumer protection have become an international consensus on financial regulation. By analyzing the significance of the behavior supervision to financial consumer rights and interests protection and learning from the practical experiences of the behavior supervision of countries such as Britain and America， the paper puts forward policy suggestions on perfecting Chinas financial consumer rights and interests protection.

Keywords： behavior supervision; financial consumer rights and interests protection

責任編輯、校對：楊振峰