公共管理價(jià)值新視角——論生態(tài)思維與生態(tài)型政府的構(gòu)建

陳瓊

(廣東開(kāi)放大學(xué)，廣東廣州，510091）

公共管理價(jià)值新視角——論生態(tài)思維與生態(tài)型政府的構(gòu)建

陳瓊

(廣東開(kāi)放大學(xué)，廣東廣州，510091）

生態(tài)思維注重自然生態(tài)系統(tǒng)與社會(huì)管理系統(tǒng)整體價(jià)值與利益的最大化。它要求重新審視公共管理的價(jià)值傾向，追問(wèn)社會(huì)發(fā)展的最終目的，并認(rèn)為生態(tài)決策是政治民主的新形式，政府應(yīng)該帶頭遵守環(huán)境道德。生態(tài)型政府要求在公共政策的制定、行政行為的實(shí)施和績(jī)效評(píng)估等公共管理全過(guò)程中“生態(tài)化”，以生態(tài)社會(huì)的建設(shè)為終極目標(biāo)。它與服務(wù)型政府、責(zé)任型政府的價(jià)值邏輯一致。

公共管理；生態(tài)思維；生態(tài)價(jià)值；生態(tài)型政府

20世紀(jì)中葉以來(lái)，隨著地球生態(tài)危機(jī)的不斷加劇，生態(tài)思想逐漸滲透到了自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)的各個(gè)方面，發(fā)展成為了一種意識(shí)形態(tài)，深刻地影響人們的思維方式與行為邏輯。目前，環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)不僅僅是生態(tài)問(wèn)題，也是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題，更是國(guó)際國(guó)內(nèi)的政治問(wèn)題，因此，要求公共管理具備“生態(tài)思維”的呼聲日益高漲，反映了公民對(duì)政府管理職能的一種期盼：既是服務(wù)型政府、責(zé)任型政府，也是生態(tài)型政府。這也許是繼新公共管理運(yùn)動(dòng)之后的公共管理價(jià)值的又一重大變革，也是國(guó)家治理的新內(nèi)涵。

一、公共管理生態(tài)思維的內(nèi)涵

所謂生態(tài)思維，是運(yùn)用生態(tài)學(xué)的概念、觀點(diǎn)和原理來(lái)分析、解決社會(huì)問(wèn)題的一種方法論。它是從系統(tǒng)整體的視野出發(fā)，關(guān)注人與自然的復(fù)雜關(guān)系，以其協(xié)同進(jìn)化與和諧發(fā)展為價(jià)值取向的一種思維方式。按照包慶德教授的觀點(diǎn)，生態(tài)思維具有四個(gè)特征：人與自然依存關(guān)系的整體性與進(jìn)化的協(xié)同性；人與萬(wàn)物存在關(guān)系的多元性和價(jià)值聯(lián)系的多樣性；自然界自組織的開(kāi)放性與物質(zhì)能量轉(zhuǎn)換的循環(huán)性；地球物質(zhì)資源的有限性與人的認(rèn)識(shí)過(guò)程的無(wú)限性[1]。這些特征表明，公共管理活動(dòng)不過(guò)是生態(tài)系統(tǒng)物質(zhì)與能量循環(huán)的一個(gè)環(huán)節(jié)，本質(zhì)上毫不例外地受生態(tài)規(guī)律所制約，公共管理者應(yīng)該懷著敬畏大自然的心態(tài)、順應(yīng)生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)與能量流的方向和規(guī)律開(kāi)展管理活動(dòng)。與傳統(tǒng)的公共管理居高臨下地俯瞰自然、制定以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心的公共政策與行為不一樣，具備生態(tài)思維的公共管理把自己看做生態(tài)系統(tǒng)整體的—部分，追求社會(huì)與人、人與自然和諧統(tǒng)一前提下的兼顧公平正義的公共利益最大化。

公共管理中的生態(tài)思維也可以理解為：它是在公共決策的過(guò)程中，以生態(tài)社會(huì)的建設(shè)為總目標(biāo)，追求人與自然、人與社會(huì)（人）之間的相互依存、相互作用、協(xié)調(diào)，關(guān)注自然與人類(lèi)的整體利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，努力實(shí)現(xiàn)人與自然、社會(huì)之間的共同演進(jìn)、共生共榮的可持續(xù)發(fā)展、蘊(yùn)含生態(tài)價(jià)值觀的思維模式。生態(tài)的公共管理是將政府的公共管理行為放到自然生態(tài)系統(tǒng)的背景當(dāng)中，改良傳統(tǒng)的行政管理的實(shí)踐框架和知識(shí)框架，以適應(yīng)環(huán)境保護(hù)和人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的需要，保持生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定、完整和美麗。把生態(tài)學(xué)知識(shí)與公共管理知識(shí)結(jié)合起來(lái)，有利于政府更好地行使公權(quán)力，使權(quán)力行為更加科學(xué)合理，不但解決環(huán)境問(wèn)題，還針對(duì)行政管理本身和社會(huì)其他方面產(chǎn)生積極作用和影響。具體來(lái)說(shuō)，公眾對(duì)政府的定位有了全新的詮釋?zhuān)赫谔峁┕卜?wù)時(shí)表現(xiàn)出服務(wù)型政府，政府在履行職責(zé)時(shí)表現(xiàn)出責(zé)任型政府；政府在公共決策中涉及與自然的關(guān)系時(shí)表現(xiàn)出生態(tài)型政府。具備生態(tài)思維的公共管理者應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，建構(gòu)節(jié)約型社會(huì),打造和諧優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境,是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)前提；相反,無(wú)休止的浪費(fèi)資源,破壞生態(tài)環(huán)境,就等于解構(gòu)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。“人具備了生態(tài)思維就會(huì)在現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐過(guò)程中有可能積極采取節(jié)約有限資源、尊重生態(tài)系統(tǒng)的態(tài)度和行為,理性對(duì)待各類(lèi)資源與生態(tài)系統(tǒng),促使其朝著良性循環(huán)有序運(yùn)作的方向發(fā)展。這不僅會(huì)使資源系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)越來(lái)越適合人類(lèi)的生存發(fā)展,而且會(huì)不斷地滿足生產(chǎn)力發(fā)展的需要,有可能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和效益的統(tǒng)一,實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的良性循環(huán),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展。”[2]

傳統(tǒng)的公共管理思維具有明顯的單向度,有意無(wú)意地忽略了人與自然的內(nèi)在聯(lián)系，低估自然的復(fù)雜性，高估人類(lèi)的認(rèn)識(shí)和改造能力，在社會(huì)發(fā)展中只注重對(duì)自然的單向征服和索取,幾乎從來(lái)沒(méi)有考慮生態(tài)系統(tǒng)資源利用以外的各種價(jià)值；在制定行為規(guī)范和制度安排時(shí)，習(xí)慣性地將人類(lèi)自身的利益放在所有非人類(lèi)存在物的利益之上，缺乏保護(hù)和建設(shè)等維護(hù)其平衡的自覺(jué)的生態(tài)意識(shí)。“環(huán)境危機(jī)是經(jīng)濟(jì)與政治發(fā)生歷史變遷的結(jié)果，這種變遷造成社群消失、價(jià)值觀狹隘化，公民日益喪失通過(guò)民主過(guò)程作出反應(yīng)的機(jī)會(huì)。”[3]把人類(lèi)地位凌駕于自然萬(wàn)物之上的價(jià)值觀是狹隘的人類(lèi)中心主義思想，客觀造成了人與自然的對(duì)立，割裂了人與自然之間所存在的多樣價(jià)值的聯(lián)系，反而損害了人類(lèi)和自然的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。公共管理的生態(tài)思維把包括人類(lèi)在內(nèi)的整個(gè)自然界視作相互聯(lián)系的但不可分割的整體系統(tǒng)，系統(tǒng)的各個(gè)要素都要協(xié)調(diào)有機(jī)地發(fā)展，而不再是單單看重人類(lèi)對(duì)自然的征服。因此，用生態(tài)思維來(lái)指導(dǎo)政府的公共管理行為，符合唯物辯證法原理和生態(tài)哲學(xué)思想，具有鮮明的時(shí)代特征和科學(xué)性，有利于政府在行使公共行政時(shí)節(jié)約資源、提高效率，更好地行使行政職權(quán)。目前，各國(guó)政府運(yùn)用生態(tài)思維來(lái)指導(dǎo)公共管理行為是大勢(shì)所趨。

二、公共管理的生態(tài)價(jià)值觀

如果說(shuō)新公共管理運(yùn)動(dòng)把政府從管制轉(zhuǎn)向服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了價(jià)值觀的根本變革，那么，某種意義上具備生態(tài)思維的公共管理又是一次價(jià)值革命，極大地拓展了公共管理的價(jià)值內(nèi)涵。具體來(lái)說(shuō)，這種公共管理的新價(jià)值將促成如下觀念的大轉(zhuǎn)換：

第一，否定盲從GDP的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，追求有幸福內(nèi)涵的有質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)中，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是無(wú)條件、永恒追求的目標(biāo)，但是，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)必然會(huì)消耗資源，損害環(huán)境和下一代人的利益，所以，經(jīng)濟(jì)的無(wú)限增長(zhǎng)在物理上是不可能的。不僅如此，歷史證明，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)了，但全球范圍內(nèi)的環(huán)境危機(jī)、社會(huì)公正（平）、貧窮、毒品等問(wèn)題卻愈演愈烈，貧富差距也越來(lái)越大，嚴(yán)重影響了社會(huì)和自然生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。這種增長(zhǎng)只是為了滿足人的欲望，是獨(dú)立于生態(tài)系統(tǒng)以外的，其結(jié)果就是作為原材料和人類(lèi)賴(lài)以生存的生態(tài)系統(tǒng)自然價(jià)值被低估，被隨意丟棄、浪費(fèi)和污染。我們認(rèn)為，這一切的根源都來(lái)自于錯(cuò)位的GDP至上的價(jià)值評(píng)判體系。傳統(tǒng)GDP核算體系所存在的缺陷——沒(méi)有扣除作為中間投入的自然資源成本，也忽略生產(chǎn)過(guò)程中所消耗的各種自然資源所存在的價(jià)值，對(duì)人們?cè)诮?jīng)濟(jì)活動(dòng)中的行為選擇及價(jià)值取向具有不可忽視的負(fù)面影響。它所衡量的是經(jīng)濟(jì)過(guò)程中通過(guò)交易得到的產(chǎn)品和服務(wù)的總和，至于這些產(chǎn)品和服務(wù)是增加社會(huì)福利(正作用)還是減少社會(huì)福利(負(fù)作用)，是有利于發(fā)展還是不利于發(fā)展，它并不加以辨識(shí)。我們認(rèn)為，傳統(tǒng)管理追求的理性經(jīng)濟(jì)人的效用最大化、沒(méi)有節(jié)制的完全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的絕對(duì)追求是環(huán)境危機(jī)的根源，也是可持續(xù)發(fā)展的障礙。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)主張的政府調(diào)節(jié)帶有很大的盲目性：它可以調(diào)節(jié)“市場(chǎng)”，但調(diào)節(jié)不了單個(gè)“理性人”以及它們追求效用最大化而形成的整體“市場(chǎng)力量”對(duì)環(huán)境資源的開(kāi)發(fā)和破壞。生態(tài)系統(tǒng)承載社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間與資源是有限的，現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是以減少生物的多樣性或減弱生態(tài)系統(tǒng)的功能為代價(jià)的，這種代價(jià)終究會(huì)以其他方式反饋到人的身上[4]。

我們認(rèn)為，如果沒(méi)有提升老百姓的幸福指數(shù)，任何一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)都是徒勞的。我們的終極目標(biāo)不是社會(huì)財(cái)富的積累，更不是所謂的一邊創(chuàng)造財(cái)富，一邊破壞環(huán)境。公共管理應(yīng)該是提高公民生活滿意度、追求社會(huì)盡善盡美的行為——保證生態(tài)系統(tǒng)總價(jià)值的最大化。當(dāng)人的利益與生態(tài)系統(tǒng)利益相矛盾的時(shí)候，不是向任何一方的偏斜，而是尋求兩者的最佳結(jié)合點(diǎn)，確保人的基本利益需求的前提下，盡可能少地?fù)p害自然環(huán)境，因?yàn)楹玫纳鷳B(tài)環(huán)境給我們帶來(lái)的美感、幸福感與愉悅感是無(wú)與倫比的。

第二，擴(kuò)大基層民主，推進(jìn)生態(tài)決策。公共管理民主的核心價(jià)值是尊重人民主權(quán)和意愿，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，強(qiáng)調(diào)政治、行政與政策等信息的公開(kāi)化，遏制政府及官員對(duì)權(quán)力的濫用，去除行政低效，確保公眾能以各種形式參與社會(huì)管理，保障利益不受侵犯。盡管傳統(tǒng)的公共管理也是把公共利益最大化作為己任，但是，作為生態(tài)系統(tǒng)整體的長(zhǎng)期利益和短期利益最大化，政府職能有限，有可能既有的政策跟不上變化，因此，有必要把公共政策的制定自上而下的順序顛倒過(guò)來(lái)，讓包括生態(tài)科學(xué)家在內(nèi)的民眾和社群決定自己的生態(tài)命運(yùn)和社會(huì)命運(yùn)。在全球化的今天，行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和效能的發(fā)揮日益受到自然生態(tài)系統(tǒng)的影響，生態(tài)問(wèn)題幾乎是所有政治和行政舉措無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，對(duì)生態(tài)的考量很大程度上反映了一個(gè)黨派或政府對(duì)自然的認(rèn)識(shí)和改造能力，并折射其執(zhí)政能力。因此，改變過(guò)去忽視環(huán)境問(wèn)題的狀況，把自然環(huán)境以及資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來(lái)，倡導(dǎo)生態(tài)文明，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，以生態(tài)思維來(lái)指導(dǎo)公共管理是順應(yīng)自然規(guī)律和管理學(xué)原理的智慧選擇。

生態(tài)價(jià)值指導(dǎo)下的生態(tài)決策是政治民主的新形式。與傳統(tǒng)民主管理相比，兩者都贊同法制化和決策科學(xué)化前提下的公民政治生活參與，主張政府為民眾的利益而開(kāi)展管理。公共管理的生態(tài)思維建立在民主基礎(chǔ)之上，民主行政管理是生態(tài)行政管理發(fā)展的前提。兩者的最大區(qū)別在于，生態(tài)參與的政治民主是一種積極民主，是在政府公共管理水平的不斷提升過(guò)程中形成的一種新的行政習(xí)慣。生態(tài)決策對(duì)環(huán)境的多樣性和社會(huì)多樣性的敏感度最高，能找到公眾利益與環(huán)境利益的最佳結(jié)合點(diǎn)。生態(tài)思維指導(dǎo)下的公共管理強(qiáng)調(diào)公眾參與，重視基層民主。“生態(tài)政治參與是公民參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐的一種重要方式,也是生態(tài)公民權(quán)利的一種重要體現(xiàn)。它是指公民及公民組織通過(guò)參加生態(tài)管理聽(tīng)證會(huì)、提起生態(tài)行政訴訟等形式評(píng)議政府生態(tài)管理績(jī)效、參與政府生態(tài)行政決策和監(jiān)督政府生態(tài)管理行為等活動(dòng)。有效的生態(tài)政治參與既要取決于政府的自覺(jué),又要取決于公民的自覺(jué)。”[5]這種政府與民協(xié)作的管理模式能使政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與自然和諧全面發(fā)展。

第三，講究環(huán)境道德，構(gòu)建責(zé)任政府。關(guān)于責(zé)任政府的內(nèi)涵，很多學(xué)者已做了較深入的研究，筆者在此只強(qiáng)調(diào)政府對(duì)環(huán)境應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。眾所周知，推行社會(huì)主義核心價(jià)值觀、提升公民道德水平是我國(guó)政府努力的方向，它涵蓋了公民道德、職業(yè)道德、家庭道德、環(huán)境道德等方面。由此可見(jiàn)，政府的公共管理行為遵從環(huán)境倫理是其中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。環(huán)境倫理將人與人之間的倫理關(guān)系擴(kuò)展到了人與自然的關(guān)系之中，提出人對(duì)自然生態(tài)環(huán)境具有對(duì)人同樣的道德義務(wù)，賦予自然作為道德客體的地位。這是對(duì)傳統(tǒng)倫理道德的補(bǔ)充和升華。此外，政府是包括自然環(huán)境在內(nèi)的社會(huì)公共物品的提供者與管理者,負(fù)有保障與維護(hù)的責(zé)任。因此，政府在科學(xué)決策和社會(huì)管理中應(yīng)該以身作則、敬畏自然，并促成各種社會(huì)組織和個(gè)人自覺(jué)遵守保護(hù)環(huán)境的法律法規(guī)或倫理規(guī)范，使保護(hù)生態(tài)環(huán)境和合理利用自然資源成為人們的自覺(jué)行動(dòng)，使人們認(rèn)識(shí)到我們擁有從自然那里獲取各種生活資料的權(quán)利的同時(shí)，還肩負(fù)維護(hù)生態(tài)平衡的義務(wù)。簡(jiǎn)而言之，必須把生態(tài)責(zé)任當(dāng)做政治責(zé)任來(lái)對(duì)待。“由于環(huán)境資源具有‘公共性’（即產(chǎn)權(quán)界定不清晰）特征，如同其他公共物一樣，保護(hù)環(huán)境需要公共倫理即以道德情懷關(guān)愛(ài)自然。”[6]各級(jí)政府把追求人與自然的自然性和諧作為價(jià)值目標(biāo)，本質(zhì)上是人對(duì)自然的義不容辭的一種責(zé)任。

在我們的社會(huì)生活中，相當(dāng)數(shù)量的人對(duì)環(huán)境保護(hù)缺乏自覺(jué)性、主動(dòng)性和自律性，只把環(huán)境當(dāng)作是與己甚遠(yuǎn)的公共物，責(zé)任意識(shí)淡漠，更談不上把自己當(dāng)做主體，意識(shí)不到環(huán)境利益遭受破壞時(shí)，可以對(duì)環(huán)境破壞者提起控告，維護(hù)自己的權(quán)益——享受自然資源給你帶來(lái)福利的同時(shí)，承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任和義務(wù)。必須明確，政府官員不僅是行政決策和行政管理的主體，還是環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主體，加強(qiáng)政府的環(huán)境倫理責(zé)任建設(shè)離不開(kāi)決策者，是構(gòu)建責(zé)任政府的重要環(huán)節(jié)和主要內(nèi)容。各級(jí)政府應(yīng)該以生態(tài)文明作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值導(dǎo)向，帶頭運(yùn)用科學(xué)發(fā)展觀和環(huán)境倫理規(guī)范來(lái)指導(dǎo)、約束自己的行為，提升自身的環(huán)境倫理水平。由于公共行為具有道德示范性，因此，政府還可以通過(guò)信息公開(kāi)、聽(tīng)證議政、民意調(diào)查等多種途徑建立和完善各種有效的環(huán)境倫理責(zé)任監(jiān)督機(jī)制，促成整個(gè)社會(huì)環(huán)境倫理意識(shí)的提升，彰顯利用和保護(hù)環(huán)境的必要性與公平性。

三、生態(tài)型政府的構(gòu)建

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系成功建立的重要標(biāo)志之一，就是看各級(jí)政府的公共管理能否從以管制為主向綜合協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)化，能否從片面索取自然資源轉(zhuǎn)向適應(yīng)于人與自然和諧相處、可持續(xù)發(fā)展，在責(zé)任型政府和服務(wù)型政府建設(shè)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步打造生態(tài)型政府。“所謂生態(tài)型政府的內(nèi)涵就是指致力于追求實(shí)現(xiàn)人與自然的自然性和諧的政府,或者說(shuō)是以保護(hù)與恢復(fù)自然生態(tài)平衡為根本目標(biāo)與基本職能的政府”[7]。它要求我們?cè)谧裱鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的同時(shí)，遵循生態(tài)規(guī)律,積極履行促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)平衡的基本職能,并與之相適應(yīng),積極協(xié)調(diào)地區(qū)與地區(qū)、政府與政府、政府與非政府組織、國(guó)家與國(guó)家等之間的生態(tài)利益、生態(tài)利益與非生態(tài)利益的關(guān)系。西方國(guó)家廣泛開(kāi)展的生態(tài)政治運(yùn)動(dòng)是建立生態(tài)型政府的直接驅(qū)動(dòng)力，而在我們國(guó)家，生態(tài)型政府的建立是自覺(jué)自愿的行為，是提高國(guó)民幸福指數(shù)的現(xiàn)實(shí)選擇，也是政府執(zhí)政理念的新的發(fā)展趨勢(shì)。柴秀波認(rèn)為，生態(tài)型政府的一項(xiàng)基本職能就是實(shí)行生態(tài)管理，提供一個(gè)可持續(xù)的、安全的生態(tài)環(huán)境，政府責(zé)無(wú)旁貸。構(gòu)建生態(tài)型政府是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，至少需要實(shí)現(xiàn)行政理念的創(chuàng)新、保障制度的創(chuàng)新和管理方式的創(chuàng)新[8]。按此邏輯，我們認(rèn)為，生態(tài)型政府必須實(shí)現(xiàn)公共政策的制定、行政行為的實(shí)施和績(jī)效評(píng)估等公共管理全過(guò)程的“生態(tài)化”。

第一，公共政策的制定奉行生態(tài)優(yōu)先的價(jià)值導(dǎo)向。政治活動(dòng)與自然生態(tài)環(huán)境有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，決定了社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的制定必然蘊(yùn)含關(guān)于自然的價(jià)值取向。從古希臘的亞里士多德、柏拉圖的有關(guān)論述，到現(xiàn)代西方生態(tài)政治與環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)無(wú)不如此。“與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使價(jià)值觀狹隘至單一的贏利指標(biāo)正好相反，道德經(jīng)濟(jì)必須以較為寬泛的價(jià)值觀為指針和目標(biāo)。這些價(jià)值觀將構(gòu)成一個(gè)新的基礎(chǔ)，由此審慎地應(yīng)用技術(shù)，清醒地意識(shí)到社會(huì)和環(huán)境限制并因此而約束經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以及建設(shè)一個(gè)具有生態(tài)智慧的社會(huì)。”[9]致力于生態(tài)型政府的構(gòu)建，首先需要變革的是管理理念的重構(gòu)，扭轉(zhuǎn)一直奉行的人是自然的主宰、征服自然、掠奪自然的環(huán)境價(jià)值觀：人類(lèi)物質(zhì)財(cái)富增長(zhǎng)所依賴(lài)的自然資源無(wú)窮無(wú)盡、永不枯竭；自然生態(tài)系統(tǒng)對(duì)人類(lèi)廢棄物和污染物具有無(wú)限的凈化能力；自然環(huán)境只有工具價(jià)值、沒(méi)有內(nèi)在價(jià)值,是人類(lèi)無(wú)償消費(fèi)的對(duì)象等錯(cuò)誤觀念。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境資源保護(hù)相沖突時(shí),能否堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先是區(qū)分生態(tài)型政府與非生態(tài)型政府的重要標(biāo)志。這里所倡導(dǎo)的生態(tài)優(yōu)先價(jià)值，既不是把人的需要和價(jià)值凌駕于自然之上，也不認(rèn)為自然的價(jià)值優(yōu)先于人類(lèi)，而是兩者的相互包容、謙讓與和諧統(tǒng)一，確保社會(huì)系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)共生共榮、協(xié)調(diào)發(fā)展；生態(tài)優(yōu)先原則既考慮了生態(tài)系統(tǒng)的總價(jià)值最大化，也兼顧了人的價(jià)值和利益。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的肖顯靜教授認(rèn)為，環(huán)境惡化的主要原因是單個(gè)經(jīng)濟(jì)主體從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的結(jié)果，包括該經(jīng)濟(jì)主體在內(nèi)的眾多經(jīng)濟(jì)主體承擔(dān)后果，影響了社會(huì)的整體利益。要改變這種狀況，有必要考察單個(gè)經(jīng)濟(jì)主體從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)制度框架——市場(chǎng)機(jī)制與環(huán)境保護(hù)的關(guān)聯(lián)[10]。所以，我們認(rèn)為，所有公共政策的制定都必須蘊(yùn)含生態(tài)倫理的價(jià)值訴求，以確保環(huán)境責(zé)任的落實(shí)。這一價(jià)值原則應(yīng)該始終貫穿在國(guó)家和各級(jí)地方政府的法律制度體系、道德行為規(guī)范和環(huán)境管理體制之中。通過(guò)強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)的制度創(chuàng)新，為生態(tài)型政府的建設(shè)保駕護(hù)航。

第二，公共行為是追求可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)行為。傳統(tǒng)政府與生態(tài)型政府的根本區(qū)別在于前者直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，后者則只是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主要責(zé)任者，最終以政府活動(dòng)主體——行政管理人員的行為表現(xiàn)出來(lái)。在自然生態(tài)系統(tǒng)中，所有生物和非生物的行為都是符合生態(tài)規(guī)律制約的生態(tài)行為，是出自生物的本能和物理化學(xué)規(guī)律的使然。公共管理的生態(tài)行為是指仿生態(tài)的、盡可能符合自然生態(tài)系統(tǒng)物質(zhì)與能量流方向的組織社會(huì)化大生產(chǎn)和財(cái)富分配的公共決策行為。它要求我們放棄那些與生態(tài)目標(biāo)不一致的行政目標(biāo)與政治目標(biāo)，制定生態(tài)目標(biāo)、政治目標(biāo)和行政目標(biāo)一致的共同綱領(lǐng)，把良好的生態(tài)環(huán)境作為一項(xiàng)重要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)呈現(xiàn)給大家。或者說(shuō)，把生態(tài)民主和生態(tài)服務(wù)作為優(yōu)先的價(jià)值考量，分別作為公共決策和行為的起點(diǎn)與終點(diǎn)。市場(chǎng)機(jī)制對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)與利用往往帶有很大的趨利性與盲目性，勢(shì)必造成生態(tài)環(huán)境的破壞和資源的日益枯竭；與此同時(shí)，為了追求行政目標(biāo)和政治目標(biāo)，各級(jí)地方政府大搞基本建設(shè)和工業(yè)投資，對(duì)環(huán)境保護(hù)形成極大的壓力。而政府在生態(tài)管理職能上的嚴(yán)重缺位、以鄰為壑、條塊分割、過(guò)分依賴(lài)行政審批等導(dǎo)致宏觀調(diào)控失靈。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，只有堅(jiān)持政府管理為主導(dǎo)，市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制為輔的模式，才能有效協(xié)調(diào)發(fā)展與保護(hù)之間的矛盾。

可持續(xù)發(fā)展的公共管理生態(tài)行為有很多，例如，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上仿效美國(guó)成立環(huán)境政策辦公室，在管理體制上把資源的管理與使用分開(kāi)，實(shí)行生態(tài)決策機(jī)制一票否決，加大公共投入興建生態(tài)保護(hù)工程，明晰環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)和合理定價(jià)等。目前，我們認(rèn)為，推行生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，驅(qū)動(dòng)生態(tài)經(jīng)濟(jì)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是公共管理生態(tài)行為較好的模式之一。這一舉措有兩大好處：首先，使企業(yè)或個(gè)人對(duì)環(huán)境和資源利用的同時(shí)，讓他們意識(shí)到自已有責(zé)任和義務(wù)去保護(hù)環(huán)境和資源，從而牢固樹(shù)立生態(tài)意識(shí)，盡量減少對(duì)環(huán)境不必要的破壞；國(guó)家也可以從中收取一定稅收，用于環(huán)境污染的治理，生態(tài)脆弱地區(qū)植被的恢復(fù)和建立自然保護(hù)區(qū)等。運(yùn)用生態(tài)效益補(bǔ)償金這一經(jīng)濟(jì)杠桿，國(guó)家可以充分發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，有效地縮小東西部經(jīng)濟(jì)和環(huán)境之間的差距。其次，建立新的經(jīng)濟(jì)格局和價(jià)格體制。征收生態(tài)效益補(bǔ)償金是考慮了環(huán)境的生態(tài)價(jià)值，所有的企業(yè)和個(gè)人必須為使用自然資源的工具價(jià)值以外的價(jià)值付款，迫使他們不得不在成本計(jì)算中考慮環(huán)境的各種價(jià)值，進(jìn)而使經(jīng)濟(jì)格局和價(jià)格體制發(fā)生重大變化。那些建立在過(guò)分依賴(lài)自然資源和污染環(huán)境基礎(chǔ)上的企業(yè)，由于成本上升，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，必然瀕臨倒閉；而那些污染小，對(duì)自然資源破壞少的高科技企業(yè)將得到發(fā)展壯大。這樣做的結(jié)果是客觀上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、價(jià)格體制的理順，更有效地促進(jìn)了環(huán)境建設(shè)的良性循環(huán)。

第三，建立政府績(jī)效評(píng)估的綠色機(jī)制和生態(tài)問(wèn)題行政問(wèn)責(zé)制。政府的績(jī)效評(píng)估不應(yīng)該只停留在經(jīng)濟(jì)效益層面，還應(yīng)該包括社會(huì)效益與生態(tài)效益。我們應(yīng)該積極倡議盡快推行把生態(tài)效益放到首要位置的綠色GDP的考核，它是生態(tài)思維的公共管理舉措之一。建立綠色GDP績(jī)效考核體系，需要公眾的廣泛參與。通過(guò)民主程序，公眾參與、監(jiān)督公共政策的制定、政府績(jī)效的考核等，可以有效加強(qiáng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)導(dǎo)向性，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的根本轉(zhuǎn)變。此舉既有利于樹(shù)立正確的績(jī)效價(jià)值觀，又有利于促進(jìn)公民的政治參與。

從生態(tài)價(jià)值層面看,政府作為唯一的公共組織,應(yīng)是自然環(huán)境“公共物品”可持續(xù)利用的維護(hù)者,對(duì)自然環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展負(fù)有道德責(zé)任。這種道德責(zé)任的訴求是行政倫理的新形式。我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題之所以特別突出，主要的原因還在于缺乏生態(tài)的行政問(wèn)責(zé)制。基于政績(jī)的追求和招商引資的壓力，很多地方政府官員對(duì)高污染和高資源消耗企業(yè)放松了環(huán)境保護(hù)的要求，因此，建立具有中國(guó)特色的環(huán)境保護(hù)的生態(tài)行政問(wèn)責(zé)制，是契合生態(tài)文明制度的內(nèi)在要求。簡(jiǎn)單地說(shuō)，生態(tài)行政問(wèn)責(zé)制包括明確各級(jí)政府與人民是生態(tài)行政問(wèn)責(zé)的主體，制定完善環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律與制度，借助組織和行政的力量對(duì)任何破壞環(huán)境和濫采濫捕的資源耗竭行為進(jìn)行法律的、行政的處理。進(jìn)一步教育各級(jí)黨員干部樹(shù)立生態(tài)責(zé)任與經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任同等重要的認(rèn)識(shí)，把環(huán)保績(jī)效考核與責(zé)任追究納入政府績(jī)效考核體制中去。

生態(tài)型政府的內(nèi)涵是具備生態(tài)思維的新型社會(huì)管理模式，以生態(tài)社會(huì)的建設(shè)作為自己的終極目標(biāo)，既注重滿足人發(fā)展的需要，也滿足環(huán)境的需求；生物的多樣性與內(nèi)在價(jià)值得到充分尊重，人類(lèi)生產(chǎn)與消費(fèi)體現(xiàn)生態(tài)智慧，實(shí)現(xiàn)廢物零排放或再利用。生態(tài)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是建立在可再生性資源基礎(chǔ)上的并且消耗的速度小于自然再生速度，是自然、社會(huì)與公民的全方位協(xié)調(diào)發(fā)展。除了制定經(jīng)濟(jì)政策時(shí)考慮環(huán)境影響，保證國(guó)家之間、代際之間對(duì)資源和財(cái)富分配的公平外，它還考慮了人的健康、接受教育的程度、工作的質(zhì)量、社區(qū)的文化以及人的幸福度等指標(biāo)。我們不但要求改變傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，而且還要求建設(shè)適應(yīng)生態(tài)社會(huì)的服務(wù)型和責(zé)任型政府體制。在這個(gè)社會(huì)中，政治制度、經(jīng)濟(jì)手段和社會(huì)游戲規(guī)則都進(jìn)行了重新設(shè)計(jì)。生態(tài)系統(tǒng)既有使用價(jià)值，又有內(nèi)在價(jià)值。生態(tài)社會(huì)不謀求經(jīng)濟(jì)的絕對(duì)增長(zhǎng)，只是順應(yīng)生態(tài)規(guī)律生產(chǎn)滿足人們的基本需求，在社會(huì)的、生態(tài)的發(fā)展中謀求個(gè)人的興趣、發(fā)展機(jī)遇和人們生活質(zhì)量的提高。換句話說(shuō)，政府公共管理的邏輯應(yīng)該是把包括人在內(nèi)的整體生態(tài)系統(tǒng)效益放在優(yōu)先考慮的位置，而不僅是單純的人的經(jīng)濟(jì)效益。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講，這樣做也利于人類(lèi)的經(jīng)濟(jì)效益的提高，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值三位一體的總價(jià)值目標(biāo)的最大化。因此，責(zé)任政府、服務(wù)政府和生態(tài)政府的內(nèi)在邏輯是一致的，并具有同等價(jià)值意義。

[1][2]包慶德.綠色視界：生態(tài)思維與節(jié)約型社會(huì)[J].自然辯證法研究，2006,（3）.

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[4]葛永林.綠色經(jīng)濟(jì)學(xué)思想及方法論特征[J].華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2008,（6）.

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（責(zé)任編輯： 楚和）

A New Perspective of Public Administrative Values

CHEN Qiong
(The Open University of Guangdong, Guangzhou,Guangdong, China,510091)

The ecological thought try to maximize overall value and interest of both natural ecological system and social management system. It requires re-examining the value tendency of public management and the goal of social development. The paper states that ecological decision is a new form of political democracy and government should take the lead to comply with the environmental ethics. In order to construct an ecological society, ecological government should centers on “ecological process” in the whole process of public management, such as formulation of public policies, implementation of administrative behavior and performance evaluation. The value logic of an ecological government is internal consistency with service oriented and responsible government.

public administrative; ecological thought; ecological value; ecological government

D035

A

2095－932x（2015）06－0105－06

2015－11－04

陳瓊（1962－），女，廣東湛江人，廣東開(kāi)放大學(xué)法律與行政管理學(xué)院副教授。