關(guān)于我國(guó)國(guó)家審計(jì)“雙軌制”改革的探討

葛玉峰

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 會(huì)計(jì)學(xué)院，安徽 蚌埠 233030）

1 我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制的利弊

1.1 現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)體制的優(yōu)點(diǎn)

1.1.1 現(xiàn)行的行政型國(guó)家審計(jì)體制的優(yōu)越性.

主要體現(xiàn)在：(1)審計(jì)機(jī)構(gòu)行政上受本級(jí)行政長(zhǎng)官的領(lǐng)導(dǎo)，便于支持審計(jì)工作，能夠保證對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)資金的監(jiān)督.對(duì)于政府工作目標(biāo)和國(guó)家宏觀調(diào)控的實(shí)現(xiàn)亦有重要作用.（2）審計(jì)權(quán)威性高.審計(jì)工作以政府工作為中心，易于展開(kāi).在政府指導(dǎo)下能及時(shí)有效的實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題能夠及時(shí)反映、處理.審計(jì)成果轉(zhuǎn)換快.（3）符合當(dāng)時(shí)的國(guó)情.改革開(kāi)放初期，我國(guó)仍是以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，文化大革命剛剛結(jié)束，行政型的審計(jì)體制能為人民快速而廣泛的接受.

1.2 我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)體制存在的問(wèn)題

現(xiàn)行審計(jì)體制雖然取得了令人矚目的成績(jī)，但由于政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，一些深層次的問(wèn)題不斷暴露出來(lái).

1.2.1 現(xiàn)行審計(jì)體制的獨(dú)立性較弱

審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于本級(jí)人民政府，審計(jì)經(jīng)費(fèi)來(lái)源由本級(jí)財(cái)政保證.審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府職能部門的一部分去審計(jì)本級(jí)政府的財(cái)政收支，根本上并不能保證審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性.審計(jì)機(jī)關(guān)接受上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和本級(jí)政府首腦的雙重領(lǐng)導(dǎo)，在人員任免以及經(jīng)費(fèi)來(lái)源上均受本級(jí)政府的限制，又有相關(guān)的利益關(guān)系.在發(fā)生違法違規(guī)行為時(shí)，很難做到依法獨(dú)立行使審計(jì)職責(zé).

1.2.2 審計(jì)力量不足、審計(jì)資源急需整合

對(duì)于大量的國(guó)家資產(chǎn)和大額的財(cái)政收支，工作量大，涉及的面廣.審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)人員的不足以及專業(yè)技術(shù)人員的缺乏，是目前審計(jì)工作難開(kāi)展的一個(gè)重要原因.可以在開(kāi)展審計(jì)工作時(shí)，借用相關(guān)專家的工作，充分利用內(nèi)部審計(jì)的力量，利用其他監(jiān)督機(jī)關(guān)的工作成果，必要時(shí)聘請(qǐng)社會(huì)審計(jì)的人員來(lái)參與工作.

1.2.3 職權(quán)交叉、重復(fù)監(jiān)督

國(guó)家審計(jì)屬于行政監(jiān)督，但我國(guó)的行政監(jiān)督不止一種.財(cái)政、稅收、工商也可在自己的職權(quán)范圍內(nèi)開(kāi)展行政監(jiān)督.對(duì)于一些單位而言可能會(huì)出現(xiàn)被重復(fù)檢查的現(xiàn)象，久而久之，一些單位疲于應(yīng)付檢查.各部門在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督中“各自為政”，出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)便相互扯皮.

1.2.4 審計(jì)結(jié)果的披露受到限制、透明度差

根據(jù)我國(guó)《審計(jì)法》的規(guī)定，“審計(jì)機(jī)關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報(bào)或者向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果”.但實(shí)際審計(jì)中，審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)什么，披露什么方面都要受到政府的限制.政府不會(huì)阻攔審計(jì)問(wèn)題的披露，但是披露的是不是全部問(wèn)題？實(shí)質(zhì)性問(wèn)題是否得到披露？是不是會(huì)如實(shí)披露？

1.2.5 預(yù)算審計(jì)流于形式

根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，政府的預(yù)算經(jīng)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)后，報(bào)告人大決定.但審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)之后，政府是否如實(shí)報(bào)告給人大？現(xiàn)實(shí)中，多數(shù)地方財(cái)政審計(jì)均由一把手掌控，政府預(yù)算審計(jì)自己監(jiān)督自己，自己檢查自己.更有甚者，一把手掌管財(cái)政工作，審計(jì)工作則由副職主管，這樣審計(jì)機(jī)關(guān)更難監(jiān)督財(cái)政收支情況.預(yù)算審計(jì)因此會(huì)流于形式.

2 關(guān)于我國(guó)國(guó)家審計(jì)體制改革“雙軌制”的設(shè)想及其優(yōu)勢(shì)

2.1 我國(guó)國(guó)家審計(jì)體制改革“雙規(guī)制”的設(shè)想

2.1.1 關(guān)于“雙軌制”的提出和基本構(gòu)想

（1）雙軌制的提出

根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，采用立法型審計(jì)體制的國(guó)家，一般都是行政、司法、行政三權(quán)分立的國(guó)家，在我國(guó)雖然由人大負(fù)責(zé)立法，法院和檢察院負(fù)責(zé)司法，國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)行政.但是總體來(lái)看，立法、司法的力量較弱.就現(xiàn)階段來(lái)看，政府集權(quán)體制的基本格局并沒(méi)有改變，地方人大的建立時(shí)間短，組織體系和制度建設(shè)本身尚不完善.綜上所述，我們認(rèn)為立法型審計(jì)體制不符合中國(guó)目前的國(guó)情，在現(xiàn)實(shí)可行性方面有很大不足.在考慮我們的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，兼顧審計(jì)獨(dú)立性和現(xiàn)實(shí)可能性的情況下，我們提出了“雙軌制”的觀點(diǎn).

（2）“雙軌制”的基本構(gòu)想

“雙軌制”的基本構(gòu)想是：在人大系統(tǒng)下組建新的審計(jì)組織，全國(guó)人大下的這個(gè)新的審計(jì)組織作為全國(guó)最高審計(jì)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)的審計(jì)機(jī)構(gòu)執(zhí)行國(guó)家審計(jì)職能.原有的審計(jì)署依舊留在國(guó)務(wù)院下，將原有的審計(jì)署的財(cái)政預(yù)算審計(jì)職能和人員機(jī)制轉(zhuǎn)移到人大系統(tǒng)下，原有的其他的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能仍由審計(jì)署負(fù)責(zé).這樣可以加強(qiáng)人大對(duì)財(cái)政預(yù)算審計(jì)的監(jiān)督職能，又能使審計(jì)機(jī)關(guān)在現(xiàn)有體制下發(fā)揮對(duì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的優(yōu)勢(shì).

2.1.2 “雙軌制”改革的實(shí)現(xiàn)途徑

任何改革都不是一蹴而就的，改革都是漫長(zhǎng)和艱難的.改革要立足于現(xiàn)實(shí)，著眼于未來(lái)，審計(jì)體制的“雙軌制”也是一樣.“雙軌制”改革也不是最完美的，它也有自身的缺點(diǎn)，如何在實(shí)現(xiàn)“雙軌制”改革道路上，使其自身的缺點(diǎn)降到最低，優(yōu)勢(shì)得到最大的發(fā)揮，是其最好的改革途徑.

首先，在現(xiàn)行體制下，人大繼續(xù)加強(qiáng)在預(yù)算審計(jì)方面對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的指導(dǎo).人大應(yīng)積極主動(dòng)的參與預(yù)算審計(jì)的工作，不應(yīng)等到政府報(bào)告時(shí)才去了解，應(yīng)該從預(yù)算的編制、執(zhí)行、審議等等各個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督.

其次，人大在預(yù)算方面應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督委員會(huì)的作用，增加相關(guān)的專業(yè)技術(shù)人才，進(jìn)行人才、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)等相關(guān)資源的儲(chǔ)備.可以在人大內(nèi)部成立專門的審計(jì)機(jī)構(gòu)，現(xiàn)階段可以負(fù)責(zé)人大和審計(jì)機(jī)關(guān)的聯(lián)系，對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)提交的審計(jì)報(bào)告進(jìn)行審查，向人大提供有關(guān)預(yù)算審計(jì)及其他財(cái)經(jīng)問(wèn)題的技術(shù)支持和專業(yè)的咨詢服務(wù).

最后，通過(guò)法律確定人大內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的地位和相關(guān)職能.隨著人大內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)人員隊(duì)伍的不斷壯大，職能的不斷深化，以及長(zhǎng)時(shí)間工作積累的經(jīng)驗(yàn)，其有能力完成預(yù)算審計(jì)工作，就應(yīng)該通過(guò)法律來(lái)確定它的地位，以及和現(xiàn)行審計(jì)機(jī)關(guān)的職能劃分，防止職權(quán)交叉，造成審計(jì)資源的浪費(fèi).

2.2 “雙軌制”設(shè)想的優(yōu)勢(shì)

2.2.1 實(shí)行“雙規(guī)制”可以增強(qiáng)國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性

審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性對(duì)于審計(jì)的成功實(shí)施，審計(jì)效果的達(dá)成都至關(guān)重要.在人大下設(shè)立新的審計(jì)組織，可以加強(qiáng)人們的審計(jì)意識(shí)，克服預(yù)算審計(jì)中的弊端，總體上提高審計(jì)的獨(dú)立性.全國(guó)人大作為我國(guó)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，將我國(guó)最高的審計(jì)組織設(shè)于其下，在一定程度上可以增強(qiáng)審計(jì)的權(quán)威性，人大對(duì)于審計(jì)結(jié)果的處理可以發(fā)揮很好的監(jiān)督作用.

2.2.2 實(shí)行“雙規(guī)制”符合我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情

我國(guó)從改革開(kāi)放之初的“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”，到今天的公有制為主，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的改變使原有的包括國(guó)家審計(jì)體制在內(nèi)的上層建筑多有不適應(yīng)之處.在“雙規(guī)制”的設(shè)想下，原有審計(jì)機(jī)關(guān)的大部分審計(jì)職能得以保留，沒(méi)有對(duì)現(xiàn)行政府的體制造成過(guò)多的沖擊，現(xiàn)行審計(jì)體制的優(yōu)勢(shì)得到了保留.“雙軌制”是對(duì)人大的監(jiān)督職能的進(jìn)一步完善，也是人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的體現(xiàn)，符合我國(guó)的政治體制.

2.2.3 實(shí)行“雙規(guī)制”為日后“立法型”審計(jì)體制作鋪墊

立法型審計(jì)體制是當(dāng)今國(guó)家審計(jì)體制的主流形式.隨著民主法治的不斷前進(jìn)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人大將在我國(guó)的政治體制中發(fā)揮更大的作用.國(guó)家和政府工作將日益擴(kuò)大和復(fù)雜化，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展將更加繁榮，國(guó)家需要審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府行政行為和國(guó)家財(cái)政進(jìn)行全面的監(jiān)督.“立法型”的國(guó)家審計(jì)體制也將會(huì)成為我國(guó)的選擇，屆時(shí)審計(jì)機(jī)關(guān)將隸屬于人大.“雙軌制”的實(shí)行將是日后“立法型”審計(jì)體制的過(guò)渡.

2.2.4 “雙規(guī)制”改革之機(jī)可對(duì)我國(guó)的審計(jì)資源進(jìn)行調(diào)整

“雙規(guī)制”可要求將現(xiàn)有審計(jì)機(jī)關(guān)中關(guān)于政府財(cái)政預(yù)算的審計(jì)職能和人員體系轉(zhuǎn)移到人大之下，也可從體制外召進(jìn)部分人才.目前我國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)不平衡，也導(dǎo)致了我國(guó)國(guó)家審計(jì)需求的不平衡.在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，國(guó)家審計(jì)的任務(wù)繁重，人員緊張，應(yīng)根據(jù)需要酌實(shí)擴(kuò)大人員隊(duì)伍，選拔高素質(zhì)人才.在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，審計(jì)機(jī)關(guān)任務(wù)輕，人員夠用，甚至出現(xiàn)冗員，應(yīng)根據(jù)需要將人員選調(diào)到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，需要人員的地區(qū)，或者裁減部分業(yè)務(wù)水平較差的低素質(zhì)人員.

3 “雙軌制”實(shí)現(xiàn)需要的環(huán)境及我國(guó)的實(shí)踐

3.1 審計(jì)監(jiān)督和人大預(yù)算監(jiān)督相結(jié)合的不斷加強(qiáng)

審計(jì)監(jiān)督和人大預(yù)算監(jiān)督相結(jié)合的不斷加強(qiáng)是實(shí)行“雙軌制”的基礎(chǔ).審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)人大的服務(wù)不斷加強(qiáng)，人大制度的進(jìn)一步完善，監(jiān)督權(quán)力進(jìn)一步擴(kuò)大.審計(jì)在我國(guó)政治體制中的作用越來(lái)越重要，這是國(guó)家審計(jì)發(fā)展的必然.自現(xiàn)行審計(jì)體制建立以來(lái)，雙方的結(jié)合就在不斷得到加強(qiáng).21世紀(jì)以來(lái)，政府向人大提交決算草案前，政府各部門的決算均要經(jīng)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì).財(cái)政預(yù)算、決算的程序變化，更加強(qiáng)了審計(jì)監(jiān)督和人大預(yù)算監(jiān)督的結(jié)合.審計(jì)機(jī)關(guān)和人大之間的聯(lián)系也會(huì)更加密切.

3.2 民主政治不斷發(fā)展，人大作用不斷加強(qiáng)

民主政治的不斷發(fā)展，人民民主意識(shí)的增加，這是人類社會(huì)前進(jìn)的必然.全國(guó)人大作為我國(guó)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，一度只停留在法理和憲法中，人大作用的不斷加強(qiáng)，發(fā)展和完善人民代表大會(huì)制度，完善立法的監(jiān)督工作，既是我國(guó)憲法的根本性要求，也是社會(huì)主義民主政治的目標(biāo).民主政治和人大作用的發(fā)展，為“雙軌制”的實(shí)施提供了政治基礎(chǔ).審計(jì)體制改革也是政治體制改革的一部分，符合國(guó)家的發(fā)展趨勢(shì).作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)擁有有效的法律監(jiān)督機(jī)制，是社會(huì)主義民主政治發(fā)展的必然要求，否則人大的監(jiān)督權(quán)就不能充分落實(shí)，只是一句空話.

3.3 社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入

隨著改革開(kāi)放的不斷深入，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取得很大的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制的改革對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了很大作用.相比于現(xiàn)行審計(jì)體制建立之初，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生了很大變化，這就要求改革審計(jì)體制適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化.現(xiàn)今國(guó)有經(jīng)濟(jì)只是控制著國(guó)家的經(jīng)濟(jì)命脈的部門和行業(yè)，我們應(yīng)將審計(jì)的重點(diǎn)放在這些部門和行業(yè)以及公共財(cái)政的的監(jiān)督上.

4 “雙軌制”改革實(shí)施的瓶頸

從我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制建立以來(lái)，關(guān)于我國(guó)審計(jì)體制何去何從的爭(zhēng)論就一直存在.學(xué)者也提出了很多改革的方案和意見(jiàn)，各種方案都存在有自身的局限性，這也成為現(xiàn)行審計(jì)體制改革的瓶頸所在.那么對(duì)于“雙軌制”改革其自身的局限性或者說(shuō)改革的瓶頸又在哪里呢？

4.1 人大未成為真正意義上的最高權(quán)力機(jī)關(guān)

隨著我國(guó)民主政治的不斷發(fā)展，人大作為人民當(dāng)家做主，行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)構(gòu)，其職權(quán)雖然得到了很大的擴(kuò)展.但是其權(quán)力依舊很弱，尤其是各級(jí)地方人大，組建的時(shí)間段，組織機(jī)構(gòu)還不健全.在一些偏遠(yuǎn)、落后地區(qū)，人民并未意識(shí)到自己的權(quán)利，對(duì)選舉的參與性不高.我國(guó)大量的流動(dòng)人口，也是選舉中難以解決的問(wèn)題.這些問(wèn)題說(shuō)明人大未成為真正意義上的最高國(guó)家機(jī)關(guān).

4.2 職權(quán)交叉，造成資源浪費(fèi)

在我國(guó)，對(duì)經(jīng)濟(jì)行為的監(jiān)督和管理，不但包括對(duì)國(guó)家財(cái)政收支和國(guó)有資金的監(jiān)管，還包括對(duì)市場(chǎng)和專業(yè)人才的監(jiān)督管理.政府組織的不同的部門在自己的職責(zé)范圍內(nèi)均對(duì)經(jīng)濟(jì)行為有一定的監(jiān)督管理權(quán)限.現(xiàn)有的體制下就會(huì)出現(xiàn)職權(quán)交叉、重復(fù)監(jiān)督的現(xiàn)象.人大下新成立的審計(jì)機(jī)關(guān)檢查的內(nèi)容包括預(yù)算審計(jì)、政府財(cái)政等，這也是政府經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的重要內(nèi)容.這樣即使是明確規(guī)定新成立的審計(jì)機(jī)關(guān)與原審計(jì)機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，也難免造成職權(quán)的交叉，資源的浪費(fèi)以及出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)的相互扯皮.

4.3 工作效率和效果難保證

人大下新成立的審計(jì)機(jī)關(guān)，隸屬于人大，在工作方式及特點(diǎn)上難免受人大的影響.人大只有監(jiān)督權(quán)而沒(méi)有執(zhí)行權(quán)，新成立的審計(jì)機(jī)關(guān)也難免如此，對(duì)人大負(fù)責(zé)，向人大報(bào)告工作.對(duì)于工作中查處的問(wèn)題，只能報(bào)告給人大而沒(méi)有直接處理權(quán).要求處理的話也需要通過(guò)人大和政府或者司法部門來(lái)溝通.這樣的話新成立的審計(jì)機(jī)關(guān)相比于現(xiàn)行的審計(jì)機(jī)關(guān)在問(wèn)題的處理或者說(shuō)審計(jì)成果的轉(zhuǎn)換上存在很大的差距.

綜上所述，國(guó)家審計(jì)體制的改革應(yīng)從自身的實(shí)際情況出發(fā)，跟近當(dāng)今世界審計(jì)發(fā)展的趨勢(shì)，改革之路將是漫長(zhǎng)而充滿崎嶇的.改革應(yīng)做到成本最小，成效最大.良好的國(guó)家審計(jì)體制，在國(guó)家的發(fā)展中至關(guān)重要.對(duì)于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全，財(cái)政收支使用的高效性以及懲治和預(yù)防腐敗都有重要意義.我們應(yīng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)工作之中的不足之處及時(shí)調(diào)整，使審計(jì)機(jī)關(guān)能切實(shí)履行法律賦予的職責(zé)，維護(hù)國(guó)家利益，維護(hù)最廣大人民的根本利益.

〔1〕中華人民共和國(guó)審計(jì)法[K].2006.

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〔5〕王軍法,關(guān)旭.我國(guó)國(guó)家審計(jì)體制改革研究述評(píng)[J].南京審計(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（4）.