事業(yè)單位內部控制的問題與對策

吳 燕

(大連民族大學計劃財務處，遼寧大連116605)

隨著社會經濟的發(fā)展、會計制度及財務管理制度的完善，事業(yè)單位也越來越重視內部財務管理。內部控制是組織管理活動的重要組成部分，它直接體現了一個單位的管理能力。內部控制的完善又是遏制腐敗的有力措施之一。

當前中國事業(yè)單位內部控制制度不完善，實施范圍還不夠全面。筆者參考了國內外相關研究文獻，根據事業(yè)單位內部控制的重要性，結合親身工作經歷，研究了目前事業(yè)單位內部控制存在的問題，總結了相應的解決方案，并在此基礎上提出了一些自己的建議與具有實踐性的方案。

一、事業(yè)單位內部控制的現狀分析

1.事業(yè)單位內部控制制度制定情況

財政部于2012年11月頒布了《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范(試行)》，并且于2014年1月份正式貫徹落實事業(yè)單位的內部控制制度。規(guī)范的出臺為事業(yè)單位內部控制制度的建設提供了內容，明確了方向，針對存在重大風險的工作崗位采取對應的控制手段，降低了貪污腐敗的風險，規(guī)范了財政資金的分配，并且對權力集中的部門崗位實行了一系列的分權措施，比如分崗設權、定期輪崗等，另外還特別重視單位內部上下級別間權利的分配，以權制權，防止權力濫用［1］。

由于內部控制制度在中國制定較晚，缺少實踐經驗，因此處于制定的探索性階段，許多規(guī)則還需要結合實際情況進行進一步的完善。由于經驗不足，缺乏示例，制度的執(zhí)行年限短，許多事業(yè)單位在內部控制制度的制定方面仍處于觀望狀態(tài)，也就是說并不是所有事業(yè)單位都制定了內部控制制度，更不用說完善的制度。因此，如果要改善目前這種狀態(tài)，首先必須全面地在所有事業(yè)單位內部建立內控制度，用較強的執(zhí)行性來彌補經驗的不足。

2.事業(yè)單位內部控制制度執(zhí)行效果

經過改革實踐，國內事業(yè)單位在內部控制方面取得了一定的成績，有些單位較好地實施了內部控制制度，取得了一定成績，并得到了相應的重視。目前，大部分事業(yè)單位內部控制機構設置主要集中在財務部門，職能分工比較明確，基本做到了相互監(jiān)督，相互制約;職務分離制度基本建立，分事定責，關鍵崗位能做到定期輪換，比較有效地防止了違法和徇私行為，控制作用得到了有效發(fā)揮。此外，預算指標能夠充分下達到基層組織;采用的國庫集中支付系統(tǒng)能夠完成重要開支事項的事前審批，可以避免無預算開支、超預算開支等;重大支出環(huán)節(jié)可以做到走支出審批流程;電子信息技術應用較廣泛，許多事業(yè)單位都實現了會計電算化，原始憑證取得、填制、傳遞、審批越來越規(guī)范，形成了規(guī)范的會計處理秩序和財務核對制度，對主要經濟業(yè)務關鍵點都有授權控制，內部控制制度得到較好執(zhí)行，整個單位在組織結構、人事安排、職務設置等方面都盡量滿足內部控制的要求。然而，也有些單位內控制度實施的不理想。部分單位雖然擁有了內部控制制度，但是制度的內容只是有普遍適用性，并沒有結合本單位的實際情況，所以執(zhí)行效果不明顯。還有許多事業(yè)單位經濟業(yè)務核算的內容及形式較為簡單，涉及不到太多經濟業(yè)務，因此他們意識不到內部控制的重要性，也不能認真執(zhí)行內控制度，可以說也沒有較為完善的內部控制制度。事業(yè)單位的監(jiān)督工作也不到位，以至內部控制制度的建設滯后于經濟體制、政治體制改革，使內部控制無法發(fā)揮其應有的作用。

二、事業(yè)單位內部控制存在的問題

1.事業(yè)單位內部控制環(huán)境缺乏

意識決定行為，只有具有良好的內部控制意識，才能確保事業(yè)單位內部控制制度能夠順利實施。然而，目前一些事業(yè)單位的管理層對單位內部控制基本知識不夠了解，認識不到事業(yè)單位內部控制的重要性。

由于事業(yè)單位管理層、治理層對內部控制認識上的缺乏，直接導致他們不能為事業(yè)單位的內部控制設置合理的組織機構。一些事業(yè)單位內雖設置內部控制制度，但也只是紙上談兵，僅是生搬硬套的條條框框。還有更多的事業(yè)單位還尚未建立起健全的內部控制系統(tǒng)，也存在單位僅復制其他單位的制度，沒有結合本單位的特點，導致結果不盡人意，跟不上管理的發(fā)展需要，內部控制效率低下。

2.財務工作人員綜合素質有待進一步提高

財務工作在單位管理中的重要性不言而喻，然而部分事業(yè)單位財務工作人員的綜合素質仍然有待進一步提高。只有在單位內部擁有一批高素質的員工，單位的辦事效率才會提高，才能高質量完成管理工作，才可以提高整個單位管理體系的自控力。

3.事業(yè)單位不能嚴格執(zhí)行崗位分離制度

財務管理的基礎要求中強調了崗位分離，但是個別事業(yè)單位內部仍存在不能嚴格執(zhí)行崗位分離制度的現象。如果單位內部不實行崗位分離，就可能導致單位內部的權利過于集中與某些崗位或職務，結果將非常不利于明確責任，更嚴重的還容易發(fā)生一些貪污腐敗、違法亂紀的現象，給單位的管理工作造成混亂，最終導致內部控制的執(zhí)行效果下降，單位內違規(guī)辦事的情況增多。

4.預算管理和風險控制制度不完善

預算管理與風險控制，是內部控制體系保持健全與完整的必要手段，事業(yè)單位內部應該擁有一套嚴密的管理與控制體系，但是，不少事業(yè)單位都沒有完善的制度去執(zhí)行這兩項重要工作。

目前，事業(yè)單位一般仍然根據上一年的收支情況與當年的財政狀況來編制部門預算，然后再結合事業(yè)單位自身的業(yè)務和特點來調整。由于存在許多預算之外的追加調整項目，這就使得事業(yè)單位不能順利執(zhí)行預算內容。風險控制也一樣，往往只能實現事中控制或事后控制，并不能夠做到事前監(jiān)督與避免風險。

5.內部控制措施沒有得到有效執(zhí)行

(1)目前事業(yè)單位電算化還不是很普遍。變手工記賬為會計電算化的方式，對單位的財務進行集中核算，有利于提高一個單位內部控制的效率。實際情況是，還有很多事業(yè)單位仍舊使用傳統(tǒng)會計工作模式——手工記賬，這些事業(yè)單位大都是為了節(jié)約工作成本，減少工作人員培訓費用。傳統(tǒng)的會計方法的確能夠節(jié)約成本，但產生一系列問題，比如財政部門無法對財政資金進行統(tǒng)一的管理、不能安全靈活地使用財政資金、管理效率低、人力物力資源浪費嚴重等。

(2)新事業(yè)單位會計制度的應用不及時。新事業(yè)單位會計制度的實施對事業(yè)單位內部控制起著重要作用，只有保證跟隨國家政策，嚴格執(zhí)行會計制度，才能保證內部控制順利進行。但是，一些事業(yè)單位并不能及時準確地執(zhí)行新會計制度。以收付實現制與權責發(fā)生制為例，新制度已經提及了權責發(fā)生制在事業(yè)單位會計制度中的應用，但事實上在一些事業(yè)單位，這一原則并沒有得到及時應用，導致他們的財務管理過程中仍舊存在收入與支出不配比，費用與現金流入不同步，當期會計信息不能準確反映當期經營成果。

6.缺乏對內部控制強有力的監(jiān)督

內部控制監(jiān)督是一個單位管理活動的主要職能之一，是保證其管理工作真實性、合法性的主要手段，不論何種類型的組織，都需要有相關監(jiān)督制度來確保管理的合法性以及高效性。然而，許多事業(yè)單位內部控制監(jiān)督意識薄弱，內部控制監(jiān)督制度不健全，單位內部無內審機構或內審機構形同虛設，大多依附于執(zhí)行機構，權威性和獨立性不夠，監(jiān)督考核機制不到位。部分事業(yè)單位領導親自管理財務，實行“一支筆”審批，甚至財務管理過程中出了問題也無法找到專人負責。

三、事業(yè)單位內部控制有效實施的幾項措施

1.構建有利的內部控制環(huán)境

構建良好的內部控制環(huán)境，需要有良好的內部控制意識，要求事業(yè)單位對監(jiān)督層、管理層的工作人員進行系統(tǒng)培訓，加強其對內部控制的認識與了解，使其能夠足夠重視內部控制的重要性，從而更好地監(jiān)督、指導相關工作的實施，使得財務管理相關工作人員的工作能夠順利開展，這樣才有利于提高事業(yè)單位內部整體的內控效率，在意識形態(tài)上改變陳舊的觀念，幫助事業(yè)單位培養(yǎng)一批高素質的財務管理人才，進而從源頭上解決內部控制無法有效實施的問題［2］。

2.提高財務工作人員的綜合素質

順利實施內部管理控制，離不開業(yè)務水平和思想素質都達標的財務人員，一般情況下，工作人員的綜合素質決定著財務工作的質量。因此，提高工作人員的素質，對事業(yè)單位的內部控制工作起著至關重要的作用。

事業(yè)單位內部應該加強領導干部的專業(yè)素質與職業(yè)道德，保證領導干部思想的先進性，要求他們能夠充分地認識到事業(yè)單位內部控制的重要性，能夠及時并嚴格執(zhí)行內部控制制度，明確自己的責任與使命。確保領導干部能夠高度重視內部控制工作，使得每項工作都得以落實，幫助事業(yè)單位有效優(yōu)化內部控制制度。

3.完善事業(yè)單位崗位分離制度

事業(yè)單位應當根據各自的職能目標，采用科學的方法，合理設置職能部門、工作崗位，堅持不相容職務的分離、互相制約;明確各部門、各崗位的職責權限，形成各司其職、各負其責、便于考核、相互權衡的工作機制;杜絕“一支筆”審批現象，改善權利過于集中現象，嚴格約束內審人員的監(jiān)督行為，以達到內部控制應有的效果。

同時，有關事項在業(yè)務發(fā)生前必須經過相關管理層的書面授權批準，并且批準權利也要受到單位內部上下級的制約。要做到明確責任，避免在發(fā)生問題時找不到人解決。單位內部控制制度對于越權行為要有一定的懲罰，保證管理層在職責范圍內行使權力，以杜絕貪污腐敗、違法亂紀現象的發(fā)生。

4.加強事業(yè)單位預算管理與風險控制

要提高事業(yè)單位預算管理水平，完善預算管理的制度是首要任務。在部門編制預算的環(huán)節(jié)，結合本單位實際財力狀況，結合工作經驗，在預算的方法、程序編制方面下手，既要保證能夠實施綜合財政預算，還要努力細化部門預算，盡可能完善預算，減少誤差;特別是在做支出預算時，要根據實際情況，核定具體支出額度，明確各項支出的用途，保證支出合理。

要完善事業(yè)單位預算控制制度，在預算執(zhí)行前，對預算進行重復檢查與審核，充分了解預算內容，保證其合理性，確保預算資金的正確使用，提高資金的使用效益。加強預算執(zhí)行的監(jiān)督也十分必要，這就要求事業(yè)單位建立相應的監(jiān)督預警機制，保證隨時了解預算執(zhí)行情況，預防一些違規(guī)行為，比如私自調整或追加預算、超預算或擴大預算范圍等，保證事業(yè)單位能夠合法實施預算方案。

另外，針對加強風險控制，事業(yè)單位應當為經濟管理活動風險建立定期評估機制，對可能存在的風險進行全面評估。事業(yè)單位應該定期對內部控制風險進行評估，并且對外部經濟環(huán)境和管理要求等發(fā)生重大變化的進行風險重估。作為完善內部控制的依據，風險評估的結果應當以書面報告上交管理者，并被妥善保存。

5.保證內部會計控制措施的有效實行

(1)積極推進會計電算化的實施工作。作為流行趨勢，會計電算化有諸多優(yōu)點，不僅簡化了財務工作及流程，將財務工作推向現代化，同時提高了會計工作效率，有利于事業(yè)單位會計制度管理的制度化、規(guī)范化及科學化，并且為內部控制制度的實施提供了保障。

事業(yè)單位要完善會計電算化管理制度，根據電算化的集中核算原理，科學地制定內控制度，細化并完善內控措施，建立健全電算化管理制度，保證有制可依，有章可守。此外，對會計電算化人員也要有嚴格的要求。事業(yè)單位要保證電算化工作人員能正確操作電腦，熟知電算化軟件的基本使用方法，了解國家對會計電算化的有關管理辦法。

(2)及時正確地運用新會計制度。事業(yè)單位應嚴格按照政府政策進行內部控制管理，及時對員工培訓新事業(yè)單位會計制度，并正確執(zhí)行。以收付實現制與權責發(fā)生制為例，從新會計制度中不難看出，權責發(fā)生制進入事業(yè)單位已經是不可逆轉的趨勢。

6.加強對事業(yè)單位內部控制的監(jiān)督

建立健全的內部控制監(jiān)督體系，是實施事業(yè)單位內部會計控制的主要保障。加強內部監(jiān)督，充分發(fā)揮內部審計的作用，能夠及時發(fā)現財務管理中存在的問題并及時解決，確保內部控制制度順利實施，完善嚴密。

(1)增強內部控制監(jiān)督的意識。《會計法》規(guī)定，單位負責人或法人代表是本單位財務與會計工作的第一責任主體，對財務會計報告的真實性合法性完整性以及年終決算報表的合理性合規(guī)性承擔主要責任。但事實上，許多管理層、領導層都缺乏增強會計控制監(jiān)督的意識，而且，管理意識并不能只存在于單位管理層，單位職工對會計監(jiān)督的必要性及重要性的認識也是必不可少的。事業(yè)單位內部還應分期分批的對部門主要領導及相關工作人員進行培訓，對業(yè)務流程及本單位監(jiān)督管理機制進行全面的教育培訓，保證內部人員都能夠認識到自己對內部控制制度的監(jiān)督附有責任，從而確保在各個環(huán)節(jié)都能夠順利實施監(jiān)督制度［3］。

(2)建立合理的內部控制監(jiān)督組織機構。有了必要的監(jiān)督意識，接下來就要建立合理的內部控制監(jiān)督機構了。合理的組織機構是保證監(jiān)督制度完美實施的首要條件。只有建立健全的組織結構，才能合理分配監(jiān)督工作，提高監(jiān)督效率。這就要求事業(yè)單位在建立組織結構時，保證責任到部門，責任到崗，責任到人，避免崗位職責混亂。同時，授權審批制度要做到位，崗位職責要健全，保證管理制度落到實處。內部部門之間還要進行互相監(jiān)督與檢查，這樣既能做到分工明確，又能夠提高工作效率，避免違紀現象。

(3)健全內部控制監(jiān)督體系。內部控制不是說說而已，要落到實處，必須有相應的政策作為依據，簡單來說就是要制定一些規(guī)范，保證監(jiān)督組織內部上下都能夠依據規(guī)定做事，約束監(jiān)督管理人員的行為與職責，確保監(jiān)督工作正常進行。

事業(yè)單位管理層、治理層應該組織有關專家學者，制定能夠體現事業(yè)單位自身特點的內部控制管理手冊;事業(yè)單位內部審計部門也處于監(jiān)督體系的重要位置，應該充分發(fā)揮其審計與促進的作用。

(4)提高監(jiān)督人員素質。具備全面的內控知識是基本要求，對監(jiān)督人員要定期培訓，在基本知識的基礎上要結合本單位特點，使監(jiān)督人員充分了解到本單位內控情況，小到一條內部控制制度，大到整體內部控制方向。

建立健全的績效考核制度，同樣適用于內部控制監(jiān)督人員。事業(yè)單位內部應該結合工作崗位的內容與性質，建立客觀公正的工作評價系統(tǒng)，明確哪些行為值得獎勵，哪些行為會受到懲罰，同時還可以讓職工之間互相監(jiān)督，以此來約束職工的行為，保證監(jiān)督工作順利進行。

國家對內部控制的建設越來越重視，認為內部控制是反腐敗的重要手段，事業(yè)單位也積極響應國家號召，結合單位性質及特點，制定相應的內部控制制度，完善內部控制改革。

完善的內部控制制度是事業(yè)單位穩(wěn)定發(fā)展的前提，而只有從思想、制度、行為上共同約束工作人員的行為，才能夠從根本上保證事業(yè)單位內部控制制度的順利實施，才能保證事業(yè)單位的監(jiān)督機制能夠起到作用。而只有不斷加強事業(yè)單位內部控制，才能夠有效解決事業(yè)單位目前存在的問題，使事業(yè)單位真正服務于經濟社會發(fā)展。

［1］行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范(試行)［EB/OL］.［2015-07-03］http:∥baike.baidu.com/link?url=noRTw fAh_UmOUr8Uv-cfY6XAhW1oGcv45 -Pb -QjIhCzjKE8jP8ap8ImJjEF6YlBMOmGVL5uHdHprdtZDwLY 0uK.

［2］李華.完善我國事業(yè)單位內部控制的若干建議［J］.財稅縱橫，2009(3):38-41.

［3］錢鈺.試論事業(yè)單位內部控制的問題與對策［J］.中國商界，2010(7):75-77.