城市治理的空間正義維度探究

莊立峰，江德興

（東南大學 馬克思主義學院，江蘇 南京 211189）

現代化某種意義上就是城市化。改革開放以來，城市化不斷推動我國現代化進程的同時，城市本身的發展也面臨諸多問題和挑戰。與傳統政府統治理論相對應，1990年代以來“治理”理念強勢興起并全面介入城市管理領域，“城市治理”成為當代多層次治理體系中的重要構成部分。無論是對于市民個人美德，還是對于城市共同體的公共德性，“公正是最主要的，它比星辰更加光輝”［1］103，作為社會制度的首要價值，正義當然是城市治理的應然目標。隨著社會科學的集體“空間轉向”，空間正義已經成為當今學界研究的理論熱點。當前我國快速城市化進程中，出現了空間剝奪、空間隔離和貧富分化等空間生產和分配的不正義現象。城市空間的不公正日益成為一個深刻的社會問題，影響著城市的發展和社會的穩定。“空間正義”理應成為當代城市治理的一個重要維度和內容。本文嘗試結合城市治理和空間正義兩大熱點議題，從城市化進程中空間不正義的問題表象分析入手，探究空間正義對城市治理的意義及現實路徑選擇。

一

現代意義上的城市隨著資本主義的確立和發展快速地興盛起來，如馬克思所言之“野蠻向文明的過渡”：“物質勞動和精神勞動的最大的一次分工，就是城市和鄉村的分離。城鄉之間的對立是隨著野蠻向文明的過渡、部落制度向國家的過渡、地域局限性向民族的過渡而開始的，它貫穿著文明的全部歷史直至現在。”［2］104城市與鄉村的對立從此日益凸顯，并在資本持續積累的過程中不斷地再生產出這種二元結構式的城鄉空間對立。“資本按其本性來說，力求超越一切空間界限”［3］521，至資本主義大工業時代，空間生產成了工業資本主義的典型生產方式。這種生產方式必然會“通過沖破一個社會與另一社會之間的邊界”［4］77來生產、聚集和統一空間，其典型空間形態即是現代意義上的城市。作為資本主義生產方式的一種空間化表征①馬克思很早就將城市作為資本主義生產方式不斷成熟的基本成果和重要指征。需要說明的是，在《共產黨宣言》中，雖有空間（地理）方面的論述，但馬克思此時主要強調的還是時間（歷史）因素，此時的空間主要意指物質生產的器皿和媒介；在后來的《政治經濟學批判大綱》中，馬克思才明確表述了資本主義在地理擴張和加速資本流通方面所蘊含的革命性質。，城市從此成為工業文明的樣板，并且“最終戰勝了鄉村”［5］566，農村逐漸淪為城市的附庸。

城市以其獨有的向心力使財富、權力、信息等都向自己匯集，乃至全部生產和生活方式都以城市為樣板。現代社會，城市這一空間形態不再僅僅代表著大量人口的聚居地或者城市居民的生產與生活場所，它更成為一個地區的創造中心、文化交流與發展中心以及各種政治和非政治力量交互作用的中心。可以說，城市的發展甚至決定著一個地區和國家的未來。城市空間并非一個被動的物理容器，而是由人的積極主動、有目的的活動加以組織和塑造的社會空間。城市人口的急劇增長、物質財富的極大豐富、空間規模的不斷擴張等等，也帶來了包括環境、交通、住宅、社會等諸多城市問題。特別是，城市治理中存在的種種空間不正義現象，不僅從觀念上沖擊著人們的社會正義觀感，更在實踐中激化著社會矛盾，影響著城市的穩定和發展。

快速城市化進程中的中國，城市空間問題首要表現在，馬克思當年所言之“城市—鄉村”二元空間對立結構下農村地區的附庸化。“城市本身反映了人口、生產資料、資本、享樂和需求的集中；而在鄉村里所看到的卻是完全相反的情況：孤立和分散。”［5］556此即馬克思筆下城市對鄉村的空間剝奪。

長期以來，我國實行的是市管縣的縱向行政體制，為數眾多的地級市、縣級市與其所轄農村地區之間有著嚴格的上級與下級、領導與被領導關系。村一級的行政自治單位雖然享有名義上的自治權，但仍然受到鄉鎮和縣級行政中心的控制與領導；農村地區脆弱的小農經濟亦無法抵擋龐大的城市資本沖擊而被迫卷入城市經濟體系，成為其廉價的勞動力供應市場。在歷史上，這種行政治理體制極大地促進了我國城市地區的發展和國家的整體城市化水平，但是也造就了城市相對于農村的絕對強勢地位。建立在城市政府強勢地位基礎之上的當代中國的城市治理，既主導了城市自身的發展，也把所屬的農村地區納入城市治理的范疇。在生產分工的過程中，廣袤的農村地區越來越依附于城市的發展，并最終受到城市及其資本力量的控制。并且，在經濟效率導向的指引下，城市發展同質化，城市面貌幾乎千城一面的同時，農村地區的歷史傳統和生活特色也逐漸消逝，農村地區愈來愈成為城市的附庸。

城市對鄉村的空間剝奪似乎是所有國家城市化進程中不可避免的歷史宿命；不僅如此，被迫進行空間位移的失地農民和城市空間生產中的失居市民構成了空間時代的城市弱勢群體，其空間權利也往往被忽視和被剝奪。綜觀資本主義城市發展史，馬克思筆下的大工業商業城市中均充滿了階級沖突和貧富對立。資本邏輯操控下空間生產、空間占有、空間分配、空間流通、空間消費等等，均是對城市弱勢群體空間權利的嚴重剝奪。中國的“土地財政”表明，部分地方政府為了緩解各種財政問題，將土地以遠低于其價值的價格出售給開發商，開發商再以遠高于成本價的價格將土地產品——主要是房屋——出售給需求者。其中，民眾的空間權利幾乎被完全漠視，甚至因為高昂的房價而不得不犧牲更多的權利以為自己掙得一席居住之地。

這樣的剝奪在當下中國的城市化進程中不同程度地存在著，將會“成為影響中國城鄉和諧、影響中國社會穩定的重大隱患。”［6］并且，在開放程度較低的、僵化封閉的行政管理體制主導下的社會中，城市居民的空間權利具有相當定勢的“繼承性”，如同固定的社會分層一樣，空間權利在各階層之間進行著階層內的“傳播和繼承”。照洛杉磯學派的理解，城市中普遍存在著以階層劃分的“富人區”和“貧民區”，人在城市空間的選擇上幾乎無法擺脫其文化屬性。貧民區會形成其“貧民文化”，造成貧困的再生產，甚至貧困的代際生產。這些無形的文化劣勢比制度上的歧視更加難以消除。

與之相連的，我國城市治理中空間不正義的另一個突出表現是，城市生活中“社會排斥”現象的大量存在。“社會排斥”這一概念最早由法國學者勒內·勒努瓦（Rene Lenior）于1980年代提出，當時主要意指未納入社會保障體系、同時被認為是潛在的社會問題制造者的“外來者”。套用這一學術用語，當前我國城市治理中的“社會排斥”主要是指，“社會弱勢群體如何在勞動力市場以及社會保障體系中受到主流社會的排擠，而日益成為孤獨、無援的群體”，［7］如數量龐大但又最為弱勢的農民工群體。從土地上解放出來的剩余勞動力向往城市的美好生活，城市空間生產和發展對于勞動力又有著大量需求。然而，中國目前的戶籍政策決定了農民工群體不能享受城市教育、醫療、社保等種種福利。作為城市的流動人口，農民工群體有時亦被貼上城市“社會問題之源”的標簽，這是一種典型的“社會排斥”現象。

在談及資本主義初期大城市等級化的、分裂的、隔離的居住空間結構時，恩格斯在《英國工人階級狀況》、《論住宅問題》等經典文本中有過諸多令人觸目驚心的描述。照恩格斯的思路理解，新型的空間關系也鍛造了新的人際關系，人們在城市空間中占有的位置甚至成了衡量人性的標準。住在貧民窟的工人不僅被看成是骯臟和貧窮的人，而且被看成是道德墮落的人；而住在別墅和整齊街區的人則是被看成高貴的人，體面而有尊嚴的人。恩格斯當年的論述應該成為我們今天城市治理的鏡鑒，針對“受排斥者”的政策機制以及應對社會排斥問題的效率與效果，應該成為城市治理有效性的一個重要衡量標準。

二

時間和空間是人類認識世界的兩大基本維度。“后現代”之前，人類似乎更加偏愛時間和歷史維度①在詹姆遜看來，空間本身就構成了一種研究對象：“后現代主義是關于空間的，現代主義是關于時間的。”（參見詹姆遜：《后現代主義與文化理論》，唐小兵譯，北京：北京大學出版社，1997：243）。如愛德華·W.蘇賈所稱，“在以往的一百年中，時間和歷史在西方馬克思主義和批判社會科學的實踐意識和理論意識中，已占據了寵兒的地位。”［8］1更早一點的福柯亦有言，“19世紀沉湎于歷史：其主題是發展與懸念、危機與周期，還有關于永遠處于積累過程中的過去。”［8］10然而，自20世紀下葉以來，學界試圖改變之前較為單一的沉寂而僵化的歷史敘事，改變空間單純作為“社會關系演變之容器”的歷史面貌。社會科學理論的“空間轉向”開始凸現并持續顯現，“空間”成為社會關系演化的變量和影響因子之一。“空間里彌漫著社會關系；它不僅被社會關系支持，也生產社會關系和被社會關系所生產。”［9］48

因而，空間既是社會的產品，又是社會生產關系再生產的場所。這樣的社會空間當然“是政治性的”，它“是一種在全世界都被使用的政治工具”。［10］46借助政府的力量，本應被社會大眾共同享有的城市空間被劃定價格并出賣給資本。空間像自然一樣被資本化了：“自然，作為空間，和空間一道，被分成了碎片，被分割了，同時以碎片的形式被買賣，并被整體地占據。”［10］38空間的政治性使當代社會正義更多地具有了空間維度，使空間正義成為當代社會正義的重要內容之一。迪克奇（Mustafa Dikec）認為：“正義有一種空間的維度；各種形式的不正義表現在空間中；從空間的視角可以觀察、分析和辨別表現在空間中的不正義。”［11］

自古以來，不同的學者使用不同的天秤來衡量正義，直至社會科學的“空間轉向”，正義才獲得其明確的空間維度。皮里（G.H.Pirie）在《論空間正義》中談道，如果把空間看作是絕對的，是事物發生和社會關系演變的“容器”，那么“空間正義”就是“空間中的社會正義”的簡單縮寫。［12］我國有學者也指出：所謂空間正義，就是在空間生產和空間資源配置中的社會正義。［6］可以說，空間正義既是城市治理的目標追求，也是衡量城市治理有效性的重要標準。詳言之，作為城市治理的空間正義維度，主要可分為空間價值正義、空間生產正義和空間分配正義三個理論層面。

空間價值正義，是指尊重城市空間內不同群體差異的空間文化，平等地對待不同社會群體和多元價值觀念，構建能使每個人獲得全面發展的城市空間價值系統。以效率為導向的城市治理固然產生了良好的經濟效益，但也會造成“貧者愈貧，富者愈富”的社會現實，這種社會現實又會強化社會公眾“正義就是勝利者的利益”的負面意識，從而累積社會的不良情緒，甚至激化不同群體的矛盾和沖突。城市中的強勢群體以其所能享有的大量財富、信息、空間資源而使自身壓制著其他較弱群體，強勢群體的價值觀、文化也會成為城市社會主流的、甚至是霸權性的文化和價值。在主流文化的強大同化力下，弱勢群體文化被認為是不合理的、不正常的和問題性的。這使得弱勢群體更加具有“弱勢感”，其生存的“精神空間”反復受到擠壓，不利于社會的良性運行。因而，空間價值正義即要消除強勢群體對弱勢群體在文化上、政治上和日常生活中的空間歧視，形成多元的空間文化。

空間生產正義要求城市空間生產應基于平等、公平與公共的原則。此類原則不僅存在于人與人之間、人與社會之間，還應貫徹于人與自然之間。空間生產正義因而具有了生態意蘊和環境正義的要求，它要求保護城市生態環境，實現資源節約和環境友好。在中國城市化進程中，大量農村和農業用地轉化為城市用地，農村在空間生產中轉化為城市空間，鄉村空間急遽萎縮的同時城市空間急速膨脹；城市空間生產的公益性和公共性被資本性和效率性所取代，“利潤”而非“滿足居民基本需求”成為空間生產追求的目標；利潤導向下的空間盲目擴張又造成了資源的極大浪費和環境壓力過大，導致嚴重的生態破壞……正如哈維（David Harvey）所指出的，“城市化行為帶來了一套與眾不同的環境問題，并產生了廣泛的環境后果，這些后果在相當不同的空間規模上具有不平衡的社會影響。”［13］455這是對空間生產正義的嚴重背離，由此產生了矛盾叢生的人與社會關系和日趨緊張的人與自然關系。

空間分配正義則意味著城市內自然生態、各種權利和機會、社會保障等公共資源的分配是合理且公正的。城市空間是所有市民的空間，應該為所有的城市居民所共有。按照公共物品（public goods）的兩個經典特質——受益上的非排他性和消費上的非競爭性——衡量，生態環境是天然的公共物品，每一位城市居民都有權享有呼吸良好空氣、飲用健康水源的權利。如果內部分群體的成員不得不以健康為代價來為惡劣的城市生態環境買單，那是城市政府維護城市空間正義的不力與失職。公共物品不限于物質產品（如道路、橋梁等基礎設施），一些非物質產品和服務（如國防、治安、消防、法律規章、公共政策、失業保險、社會保障等），甚至有效率的政府本身也可被視為一種公共物品。教育機會、醫療保障政策、公共交通設施等是城市政府借助空間為城市居民提供的公共物品，它們應該被公平合理地分配給城市居民。

三

與傳統的“統治”和“管理”相比，“治理”意味著“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以符合其利益的非正式的制度安排。”［14］可以說，治理的特性符合了空間正義的某些現實性要求，而空間正義又必然成為現代城市治理的追求目標。“治理”和“正義”在“城市空間”中的相遇，為我們思考城市治理中空間正義的實現提供了一條新的路徑依賴。

在治理視域下構建城市的空間正義，首先要求城市空間生產過程中廣泛的公民參與，實現公民的“城市權利”（the Rights to the City）。勒菲弗（Henri Lefebvre，又譯列斐伏爾）提出的這一概念，既是對現代性層面上資本主導下城市政府權力的批判與反思，也為當代中國的城市治理提供了新的思路。照哈維的解讀，“城市權利不只是公民在享用都市資源上的個人自由：它還意味著我們有權通過變革城市而改變我們自身。”［15］315城市居民有權拒絕資本和權力的單方面控制，由公民自己控制空間生產。有學者評論道：“城市權利”或許是“空間轉向”在政治學領域最強勢和成功的延伸。［16］32譬如“進入都市的權利”就是一種基本的城市權利，而在現行城市管理體制下，大量社會成員“進入都市的權利”被剝奪，或者即使進入了城市，也只是地理意義上的“進入”，而非社會關系的“融入”，他們依然是自己居住、工作、生活的城市中的“外鄉人”。治理模式能夠給予每一位公民在其所居住城市的“發言權”，從而通過政治參與重塑城市空間。這也意味著公共權力由政府（國家）向公民和社會的轉移。因而，在實現城市空間正義的過程中，公民不能只將自己定位為政府政策的被動接受者，而應該是積極尋求自身的城市權利，成為一個主動的活動者。在空間生產中，公民的有效參與將影響社會關系的生產和再生產，促進空間生產過程中正義價值的實現。

城市治理的空間正義的實現，還需切實維護公民、尤其是城市弱勢群體空間權利，實現空間價值的分配正義。在《英國工人階級狀況》、《論住宅問題》等經典文本中，恩格斯描繪了一個“等級化的空間秩序”：資產階級通常居住在地理位置優越、生態環境適宜、交通便利的空間；窮人卻常常是住在“城市中最糟糕的地區的最糟糕的房屋”。［17］306-307因此，住房問題本質上就是分配不公的問題。當資本的力量不能得到有效遏制甚至與權力合謀時，公民空間權利就一定會受到資本與權力的雙重擠壓。當代中國城市中的富裕人群能夠享受更多的資源和產品，其資源消耗量和對環境的污染程度也更高；貧困人群則沒有足夠的能力購買滿足生存以外的物質和服務，反而成為環境污染和生態破壞的主要受害群體。這是一種典型的空間分配不正義現象。在城市中，如果“將群體、階級、個體從‘都市’中排出”，那么結果就相當于“把它們從文明中排出，甚至是從社會中排出”，［10］17于是，城市變成了“一部分人的城市”。

此外，就國家（政府）層面而言，在治理模式下，城市地方政府不再是政治活動的唯一主體，但仍然在政治治理中起著導向性的作用，以更好地承擔公共服務的責任和職能。當前中國城市空間不正義的一個重要原因，就是政府對經濟利益的過度追求而導致的自身公共性的弱化。本應由政府提供的公平合理的社會秩序、民主和諧的生活條件以及各種社會福利和設施等公共物品，某些時候卻成為了政府獲取自身利益的籌碼，為此甚至不惜利用壟斷權力參與市場競爭。在現代國家生活中，政府依然是社會秩序的主要設計者和執行者。社會空間具有強烈的政治性，而正義又是社會制度的基礎，城市空間正義狀況的改善必然地應該成為城市政府追求的基本價值。城市治理中空間正義尋求的最終歸宿尚需訴諸人的權利和發展。離開人的需要和全面發展，空間生產便毫無意義。在城市危機愈加嚴峻的當下，空間正義理應成為城市治理的重要維度。

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