民生政治VS福利政治：中西方的比較及啟示

張 博

（黑龍江大學 政府管理學院，黑龍江 哈爾濱150080）

2007年10月，中國共產黨首次將“民生”寫進十七大報告，并提出以“學有所致、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”等指標為重點的民生社會理想，這標志著中國民生政治時代的到來。作為一種政治實踐與治理模式，民生政治是指“以改善民生為政治目標，以民生問題作為政治決策、政治職能和政治資源的重心，把民生的改善、國民的福祉作為衡量發展的最高標準的一種政治模式”［1］。早在中國提出和實施“民生政治”以前，西方資本主義國家就一直在推行“福利政治”。對于西方的“福利政治”，學術界并沒有定論，不過，它通常是指“國家利用權力通過政治和行政的方式努力在全國范圍內實現普遍社會保障的一種政治模式”［2］。人們不禁會追問：中國有民生政治，西方有福利政治，這兩種“政治”是否相同？本文擬對民生政治與福利政治的核心要素作一個比較，并希冀從中獲得一點啟示，以為中國繼續鞏固和發展好民生政治提供一點理論上的幫助。

一、產生背景的比較

福利政治產生的背景是“資本主義經濟政治危機”。20世紀初，全球大蕭條以及慘烈的二戰，給資本主義國家造成嚴重的經濟危機與政治危機，并震撼了整個西方世界。大量失業和社會貧困問題是不能單純地用經濟自由主義理論加以解釋的。在資本主義經濟危機與政治危機面前，古典自由主義的消極國家觀受到嚴重挑戰，無以應對危機。于是，西方資本主義國家開始努力尋找資本主義的新出路。20世紀30年代，羅斯福在西方世界率先推行“3R”新政，成功促使美國復興。面對現實經驗，20世紀40年代末，凱恩斯宏觀經濟干預理論受到西方資本主義國家的普遍歡迎，新自由主義一時占據政治思潮主導，“積極國家”的思想席卷各國，西方國家紛紛建立起福利國家制度。同時，20世紀50年代，社會民主黨進入第一個執政高潮，其所秉持的民主社會主義理念也有力推進了福利國家建設。由此不難看出，福利政治的“實質是西方20世紀30年代反危機措施的長期化和制度化”［3］22。一言以蔽之，資本主義經濟政治危機是西方福利政治產生的深刻背景。

民生政治產生的背景是“執政合法性削減的危機”。執政合法性的問題是任何一個政權能夠長期存在都必須面對的問題。而民意認同一直都作為任何政權合法性存在的首要來源。改革開放以后，由于世情、國情、黨情的深刻變化，中國共產黨在革命年代通過領導中國人民取得革命勝利所樹立的以意識形態和個人魅力為主要表現形式的合法性面臨重大挑戰和困境，政治穩定急需新的合法性基礎。在這樣的背景下，中國共產黨主動調整合法性來源，從注重意識形態和個人魅力轉為強調經濟增長，隨之而來的是中國經濟增長率一直保持兩位數的高速增長，社會環境和人民生活水平有了很大程度的改善。經濟增長也就成為了改革開放后中國政權合法性的源泉。然而，在經濟高速增長并不斷增強黨的執政合法性的同時，民眾日益削減的幸福感與公平感卻從相反的方向不斷削弱黨的執政合法性?；诖?，中國共產黨在“實現經濟又好又快發展”的同時將民生問題擺在前所未有的高度。隨后，民生政治開始進入中國政治話語體系。2007年“兩會”上，民生發展成為主題和最強音。自此，依靠經濟增長來獲取執政合法性的單一方式被依靠經濟增長與民生改善來獲取執政合法性的雙重方式所取代，中國共產黨執政的合法性危機得以有效化解。

二、思想淵源的比較

福利政治的思想淵源是近代西方的“權利思想”。從歷史上看，福利政策早期的理論支撐似乎是“仁慈施恩”的觀念。然而，“仁慈施恩”只是現代福利政治的一個影子，卻并不是其直接的思想淵源。我們知道，在近代西方反封建主義的斗爭中，資產階級和無產階級明確提出了人權與平等的政治訴求。而且，自由主義作為市場經濟中自由企業制度的精神支柱，也強調個人權利的平等和絕對優先性。從思想脈絡與精神氣質來看，現代福利政治的思想淵源應該為近代西方的“權利思想”［4］。對此有西方學者認為，形成現代福利國家的最直接源動力除了對于科學管理方法的推崇外，還包括對社會公平標準的不懈追求。權利同人類的幸福密不可分，從本質上講，它是為了保護人們的安全與幸福而存在的。權利是社會福利的重要組成部分，而社會福利又是具有特殊意義的社會性權利。所以，權利因作為社會福利的政治基礎而與社會福利發生著內在的邏輯聯系。按照現代政治學的理論，權利在本質上是一種福利權利，而福利權利在現代社會又表現為公民權利。顯然，福利政治的思想淵源是近代西方的“權利思想”。

民生政治的思想淵源是中國傳統的“民本思想”。民生政治雖然進入到當代中國主流政治話語的時間不長，但是，民生政治在中國傳統文化中卻有悠久的歷史，其表現為中國傳統綿延不絕的“民本思想”?！渡袝けP庚》篇中就記載“施實德于民”、“重我民”。孔子也較早地提出重民、富民的思想。據《論語·子路》記載：冉有曰：“既庶矣，又何加焉？”曰：“富之”。孟子則明確地提出他的民本思想，他在《盡心下》中說：“民為貴，社稷次之，君為輕”。近代孫中山先生也是一位民本政治思想的倡導者，他提出了以“民族、民權、民生”為核心的三民主義，而三民主義皆基于民。因此可以說傳統寶貴的民本思想資源，是中國民生政治產生的最直接的思想來源。

三、核心命題的比較

福利政治的核心命題是“階級、階層之間的利益再分配”。在當代資本主義國家，生產資料資本家私人占有制仍然是其經濟基礎，而廣大的工人階級在經濟上則處于被支配的地位，從而導致其在政治上也處于從屬地位——盡管工人階級擁有定期的選舉權以及利益表達權。資本主義國家的一切經濟發展成果都是由資本家與工人共同創造的，但在分配勞動成果時，資本家因其經濟上和政治上的支配地位而能夠占有勞動成果的絕對多數，而工人階級則只能占有勞動成果的相對少數。正如資產階級經濟學家所指出的：“財富和收入分配不公，是資本主義國家的另一嚴重弊病。它的嚴重之處，不在于它本身，最重要的還在于它在辛勤勞動的窮人中間造成的原曲和不公平的憤懣情緒?！保?］31為了調整初次分配的不均等結果，資本主義各國政府親自出面，主動推行福利政治，在資本和勞工之間“居中調?！?，將經濟發展成果進行適度的再分配，以最大限度地滿足工人階級的生活需要，保證社會生產的持續和經濟的相對繁榮。因此，福利政治并非是要實現資本主義國家內部各階級、各階層在經濟上與政治上的平等權利，而只是一種在階級與階層之間進行利益再分配的方式，它改變不了利益分配的階級性，最多只是“有良心的資本主義”［3］34和勞工階級之間的“階級妥協”［3］32，是資本主義國家推行“階級合作”［3］39的產物。所以，福利政治的核心命題是“階級與階層之間的利益再分配”。

民生政治的核心命題是“社會主義內部人民的利益共享”。從經濟上講，中國是一個以公有制為主體的社會主義國家，一切財產歸國家所有，尤其是占支配地位的國有經濟部分；從政治上講，中國是一個工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的國家。因此，在這個國家內，人民自己決定自己的命運，創造自己的歷史，占有自己的勞動；從事不同行業或職業的勞動者都是社會主義大家庭內部具有平等地位的勞動者，不存在統治者與被統治者之分，不存在有產者與無產者之分，更不存在剝削者與被剝削者之分。而且，由于生產資料歸全體勞動者所有，勞動者創造的經濟成果也是以國家占有的形式而共同所有的。民生政治就是國家將其占有的為全體勞動者所共有的經濟成果，以合適的方式分配給全體勞動者即廣大人民群眾。這個經濟成果的分配過程，并非是將一部分人的經濟成果強制性地轉移給另一部分人，并非是為了緩和社會沖突與階級矛盾，而是努力實現全體勞動者的勞動成果由全體勞動者共享，提高人民群眾生活水平——即使是國家將其占有的經濟成果傾向性地分配給那些處于弱勢地位的群體，如黨和政府利用日益增長的經濟財富為城市和農村中的低收入人群提供教育、醫療保健和養老金等，那也是在實現全體勞動者的成果由全體勞動者共享?？傊?，民生政治的核心命題就是“社會主義內部人民的利益共享”，即中國共產黨所講的“發展為了人民、發展依靠人民，發展成果由人民共享”。

四、實現路徑的比較

福利政治的實現路徑是“國家按照‘兩個正義原則’對市場進行調節與對收入進行再分配”。在理論上，福利政治的實現路徑其實就是羅爾斯的兩個正義原則：“第一個原則，每個人都對與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權利；第二個原則，社會和經濟的不平等應這樣安排，使它們：（1）在于正義的儲蓄原則相一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益；（2）依系于在機會公平平等的條件下職務和地位向所有人開放。”［5］而在現實中，福利政治的實現路徑為國家對市場進行干預和調節與對收入進行再分配和調整，即福利國家通過行政干預從三個主要領域入手糾正市場失靈。一是保證公民的最低收入；二是有能力抵御“社會突發事件”；三是確保任何一位公民都能獲得同樣水平的社會公共服務?？偠灾?，西方福利政治最顯著的特征就是由國家提供的一套覆蓋面極其廣泛的社會保障制度及其社會保險體系，其實現的基礎則是國家高稅收和大規模的財政轉移支付。

民生政治的實現路徑是“黨和政府按照‘效率優先，兼顧公平’的原則施行惠民政策與開展社會管理”。中國是一個社會主義國家，處于執政地位的共產黨對中國的經濟、政治、文化等具有絕對的領導權和控制權。作為經濟與政治結合體的民生政治，也必須要在中國共產黨的領導下推行。當前，中國特色社會主義仍然處于社會主義的初級階段，社會的基本矛盾仍然是人民群眾日益增長的物質文化需求同落后的社會生產之間的矛盾，這一基本國情決定了中國必須要以發展經濟為前提條件來改善民生，即始終堅持“效率優先”的原則，而不能放緩經濟發展的步伐來改善民生，更不能放棄經濟發展的主線來改善民生。當然，中國的社會主義性質又決定了中國在發展經濟的同時必須“兼顧公平”以實現正義，尤其是時下要在再分配中更加注重公平。以習近平同志為總書記的新一屆中央領導集體在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出，“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革，改革收入分配制度，促進共同富裕，推進基本公共服務均等化?！保?］一言以蔽之，中國民生政治的實現路徑是黨和政府按照“效率優先，兼顧公平”的原則施行惠民政策與開展社會管理，以確?！坝子兴鶎W、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所幫、貧有所救、孤有所助、傷有所治、殘有所撫、遭災者有救助、失業者能解困”［7］等民生目標。

五、啟 示

通過以上比較，我們不僅可以對中國民生政治與西方福利政治的聯系與區別有一個清晰的認識，而且至少可以從中獲得三點啟示：

首先，無論是中國的民生政治還是西方的福利政治，它們都是執政者獲取合法性資源的一種有效手段。對于西方資本主義國家而言，其合法性來源固然在于它們的選舉民主（即程序意義上的合法性），但也依賴于選舉后所推行的福利政治，換言之，福利政治也為西方資本主義國家提供了有效的合法性資源（即實質意義上的合法性）。對于中國而言，改革開放頭30年，中國共產黨主要依靠大力發展經濟，進而從中吸取執政合法性資源；而在未來相當長的一段時期內，中國共產黨將主要把提高民眾生活質量即改善民生作為獲取政治合法性的主要來源。近幾年的發展實踐表明，由“經濟政治”轉型“民生政治”是一次成功的轉型，它與單純地追求經濟績效來獲取合法性的方式比較起來，更能獲得社會的認同感和實現社會的穩定性，因而更能獲取執政合法性資源［8］。

其次，無論是民主政治較為發達的國家，還是民主政治欠發達的國家，解決好民生或福利問題都能夠緩解民主政治的壓力。在西方發達資本主義國家，民主政治已經相當成熟，但成熟的民主政治并不能有效地解決所有的經濟社會問題，換言之，民主并非能夠帶來善治。然而，推行福利政治卻能夠解決民主政治難以完成的使命，從而對民主政治起到強化作用。在中國，民主政治雖然取得了一定的進步，但與西方發達資本主義國家比較起來，還存在著嚴重的不足，致使中國社會充滿著潛在的沖突與暗涌。而且，在短期內，以改變基本權力結構為使命的民主政治又難以有較大的突破。在這樣的背景下，民生政治正好能夠緩解中國民主政治發展滯后所造成的缺陷，對充滿潛在的沖突與暗涌的社會起到減壓閥、調節劑與穩定器的作用。因此，民生政治必須要作為一項事關全局的工作推行下去，而不能僅僅看成“權宜之計”、當成“政績工程”來抓。

其三，中國的民生政治與西方的福利政治確實存在一定的區別，但是，存在區別不等于水火不容。當前，中國面臨著其他國家不曾有過的復雜問題，這種特殊處境決定了中國在策略的選擇上既要提升自身的應對能力，又要不斷吸取發達資本主義的成功做法，包括福利政治的經驗，同時，也要吸取西方福利政治的教訓，避免掉入“全民福利的陷阱”，根據本國經濟發展水平和國情國力實際，循序漸進地解決和改善民生，讓人民共享發展成果，促進社會公平正義，走中國特色的民生政治之路。

［1］ 曹文宏.民生政治：民生問題的政治學詮釋［J］.社會主義研究，2007（6）：78.

［2］ 曲明影.西方福利國家理論述評［D］.吉林財經大學，2011：3.

［3］ 代恒猛.從消極福利國家到積極“福利社會”——經濟全球化視角下西歐福利國家問題研究［D］.中共中央黨校，2004.

［4］ 劉超.基于社會權利理念的福利國家變革及其啟示［D］.東北財經大學，2007：1.

［5］ ［美］羅爾斯.正義論［M］.何懷宏，譯.北京：中國社會科學出版社，1988：302.

［6］ 中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［EB／OL］.［2013－11－16］.http：／／news.xinhuanet.com／mrdx／2013－11／16／c＿132892941.htm.

［7］ 鄭功成.中國社會保障30年［M］.北京：人民出版社，2008：379.

［8］ 趙林記.當前我國農村社區公民政治文化培育研究［J］.東北師大學報：哲學社會科學版，2013（4）：33－36.