如何協同治理？互聯網 金融監管思維

文 張克

清華大學公共管理學博士，擔任清華大學中國發展規劃研究中心、北京大學財經法

研究中心研究人員

如何協同治理？互聯網 金融監管思維

文 張克

清華大學公共管理學博士，擔任清華大學中國發展規劃研究中心、北京大學財經法

研究中心研究人員

近日，人民銀行等十部委聯合發布《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》，總體上對互聯網金融行業持“鼓勵創新”態度，同時也提出了“防范風險、趨利避害、健康發展”的要求。《指導意見》的發布單位并不僅限于金融監管機構“一行三會”，還有包括工信部、財政部、法制辦等7家正部級單位聯合行文。因此，這一意見被視為中央政府針對互聯網金融發展的整體性政策框架，凸顯了互聯網金融在當前我國經濟發展中的重要性以及其衍生風險問題的復雜性。

在改革開放以來我國政府職能轉變過程中，我們常用“九龍治水”來比喻市場監管領域中的多頭管理和政府失靈現象。在城市管理、食品藥品安全、環境保護等領域中，“九龍治水”常常意味著多個的監管主體職能交叉、重復，“軟柿子都去捏，硬骨頭沒人啃”，導致監管績效低下。當前，我國管理互聯網金融的中央部委有十個之多，比“九龍治水”還多一家，為確保這些部門在監管與服務過程中各司其職、形成合力，應當以“協同治理”的新思維構建互聯網金融監管的新范式。

協同治理是全世界各國政府治理的主要趨勢之一，它指的是兩個或以上的部門通過信息共享、資源互動、能力互補和共同行動來實現單一部門無法達成的目標，其具有跨越政府層級以及政府、企業和社會邊界的特征，多類型主體共同參與決策與執行過程。互聯網金融的協同治理，首先應要求相關的十個部委劃清監管責任界限，避免職能交叉或監管空白；此外，更需要讓互聯網金融企業和消費者等利益相關者參與到決策過程中。所有的參與者不論是政府部門還是企業、公民與社會組織都應通過正式渠道進行多邊交流和研討，形成建設一個健康、穩定、有活力的互聯網金融生態的共識。

在各部委監管責任分配方面，《指導意見》體現了“協同治理”新思維，明確劃定了人民銀行和銀監會、證監會、保監會的監管業務范圍。在此之前，針對互聯網金融新產品、新現象和新交易模式，“一行三會”缺乏明確分工，從各自職能出發進行了不少監管嘗試。例如，央行、銀監會和地方金融辦都曾對P2P網貸行業開展過摸底檢查和風險預警，重慶金融辦還開展了專項清理整頓。《指導意見》明確將互聯網支付、網絡借貸和股權眾籌融資等業務的監管責任分配給了央行、銀監會和證監會和保監會，劃定相對清晰的職責邊界有利于監管部門更好的執行適度寬松、風險可控的監管政策。另外六家部委則分別從互聯網金融的行業屬性、產品內容、資金安全、信息披露、投資者保護等方面明確了職責分工。在科學分工的基礎上，協同治理還需要利用好金融監管協調部際聯席會議制度，加強信息和技術共享，對監管政策進行綜合評估。

然而，協同治理的多元主體互動方面仍需要政府轉變理念，整合市場主體和社會組織與消費者深度參與互聯網金融政策制定過程，進而形成政府-市場-社會多元共治的新局面。這一綱領性文件不是法律法規，其制定過程的透明性和公眾參與并不盡如人意。從最早傳言由黨中央、國務院發布降格為十部委聯合發文，《指導意見》顯然存在不少爭議，一些更為具體的政策細節也語焉不詳，如對互聯網非法集資的定義、第三方支付機構資金存管業務的合法性等等。不少互聯網金融從業者對這一指導意見的原則和方向表示贊賞，但對其中多處關鍵性爭議被模糊處理而感到遺憾。文件還提出由央行會同有關部門，組建中國互聯網金融協會。這一新生的行業協會應當在當前深化政府職能轉變的背景下，告別“二政府”傳統，真正成為代表互聯網金融企業權益的社會組織。

更為重要的是，互聯網金融的協同治理主體亟待建立共同認可的制度規范與深層信任關系。當前，跨界別主體需要建立一個具有包容性的制度規范，明確各自在互聯網金融治理過程中的角色、定位和行為方式，以形成相對穩定的預期。互聯網金融監管本身也需要開放、平等與創新的互聯網思維，以開放的協同結構容納不同意見和利益表達，從而提升監管部門、企業和金融消費者之間的信任程度。因此，應當鼓勵監管部門與互聯網金融企業的業務交流乃至人員流動，注重從實務界遴選技術官僚負責政策制定與執行。與此同時，加強互聯網金融產品內容和風險的信息披露，建立金融消費者與監管部門直接互動的制度渠道。只有在治理參與者的相互信任達到較高水平時，協同治理才能充分發揮作用，以適應互聯網金融的燎原發展之勢。