當(dāng)代中國社會(huì)治理體制變遷及轉(zhuǎn)型構(gòu)想
——基于國家與社會(huì)關(guān)系的視角

□李 壯

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當(dāng)代中國社會(huì)治理體制變遷及轉(zhuǎn)型構(gòu)想
——基于國家與社會(huì)關(guān)系的視角

□李 壯

在我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷升溫，城鄉(xiāng)居民人均收入提高的“常態(tài)”下，社會(huì)利益分化、社會(huì)結(jié)構(gòu)多元化、社會(huì)問題復(fù)雜化產(chǎn)生，形成一種改革政府主導(dǎo)式社會(huì)治理體制的倒逼機(jī)制。學(xué)界普遍運(yùn)用國家與社會(huì)關(guān)系范式審視這股“社會(huì)的反作用力”，試圖構(gòu)建出新常態(tài)下的社會(huì)治理體制。卻缺失了對當(dāng)代中國社會(huì)治理體制變遷軌跡的宏觀歷史關(guān)懷，也就無法理解社會(huì)治理轉(zhuǎn)型之難。本文著力于梳理出社會(huì)治理體制變遷的三個(gè)階段即運(yùn)動(dòng)式社會(huì)治理-制度隔離式社會(huì)治理-有限放活式社會(huì)治理，并從變遷軌跡中探究體制轉(zhuǎn)型必需面對的四個(gè)議程及轉(zhuǎn)型構(gòu)想：特定時(shí)期政府的中心任務(wù)之轉(zhuǎn)變；黨執(zhí)政理念之轉(zhuǎn)變；公民社會(huì)力量的成長；社會(huì)治理體制法治化水平。

社會(huì)治理；制度變遷；社會(huì)結(jié)構(gòu)；多元協(xié)同；國家建構(gòu)

一、問題提出與研究回顧

改革開放以來我國政府堅(jiān)持“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，為改革開放事業(yè)漸進(jìn)地完成了政治、經(jīng)濟(jì)基本制度的變遷，首先在高度集中的“一大二公”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制上改革諸如推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、放開多種所有制共同發(fā)展、股份制改革等，隨后在新產(chǎn)權(quán)組織影響下政治制度也開始改變諸如建立城鄉(xiāng)基層自治制度、擴(kuò)大人大代表選舉權(quán)范圍等，然而“社會(huì)”作為一個(gè)相對獨(dú)立的治理領(lǐng)域遲久沒有脫離“全能主義”黨政體制，只能作為被動(dòng)消極一方接受管理，具體表現(xiàn)為社會(huì)貧困、社會(huì)遷移、社會(huì)組織、社會(huì)服務(wù)等社會(huì)問題僅能在經(jīng)濟(jì)建設(shè)這一中心任務(wù)之下得到有限處理。但是這種“社會(huì)管控”治理思維在改革進(jìn)入深水區(qū)和矛盾集中區(qū)后面對社會(huì)領(lǐng)域的公共事務(wù)就顯得捉襟見肘了。

近幾年，我國的群體性事件頻發(fā)，中國社科院最新研究數(shù)據(jù)顯示：近13年間，百人以上群體性事件有871起，其中維權(quán)類群體性事件占到55%之多。[1]社會(huì)貧富差距在擴(kuò)大，根據(jù)北京大學(xué)社會(huì)調(diào)查中心資料顯示：1995年我國家庭凈財(cái)產(chǎn)的基尼系數(shù)為0.45，2002年為0.55，2012達(dá)到0.73,數(shù)值越大,不平等程度就越高，目前我國三成以上的社會(huì)財(cái)富被頂端1%的家庭所占有,而底端25%的家庭僅擁有一成社會(huì)財(cái)富[2]。社會(huì)權(quán)利的平等實(shí)現(xiàn)條件也因經(jīng)濟(jì)財(cái)富地位劃分等級(jí)，農(nóng)民工等流動(dòng)性社會(huì)群體的權(quán)利始終未受到應(yīng)有保障。面對這些集中的社會(huì)問題政府意識(shí)到需要轉(zhuǎn)變職能，建立服務(wù)型政府，傳統(tǒng)社會(huì)管理體制向何處去成為學(xué)界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的議題。然而“社會(huì)”領(lǐng)域之再發(fā)現(xiàn)與社會(huì)管理體制的轉(zhuǎn)型直到十六大才將“社會(huì)”作為單獨(dú)的治理領(lǐng)域，突出“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，健全基層管理體制”[3]，十八大到十八屆四中全會(huì)已將社會(huì)治理之轉(zhuǎn)型納入全面深化改革和推進(jìn)依法治國的宏觀戰(zhàn)略。可見，認(rèn)識(shí)和研究不同時(shí)期我國社會(huì)治理體制的變遷軌跡是理解和解決當(dāng)前社會(huì)治理體制轉(zhuǎn)型問題的關(guān)鍵。

根據(jù)目前政治學(xué)領(lǐng)域具有代表性的社會(huì)治理研究文獻(xiàn)，筆者認(rèn)為從上世紀(jì)九十年代初到本世紀(jì)初對于社會(huì)治理的研究經(jīng)過這樣一個(gè)歷程：“國家與社會(huì)關(guān)系分析框架引入——‘國家’回歸——治理理論引入——‘社會(huì)’崛起——社會(huì)治理轉(zhuǎn)型研究”。首先，可以追溯到九十年代初國內(nèi)一些學(xué)者將西方“國家與社會(huì)關(guān)系”分析框架引入到城鄉(xiāng)基層治理研究中，以國家為中心自上而下的向度解釋在城鄉(xiāng)社區(qū)自治制度形成中“國家的自主性”和“社會(huì)的反作用力”，因而有力地概括出改革開放過程中“新型社會(huì)秩序的正當(dāng)性”[4]，對公民社會(huì)作為自下而上的民主轉(zhuǎn)型的重要力量給予關(guān)注。隨后，九十年代中期徐勇（1993）、鄧正來（1993）俞可平（1995）等學(xué)者將西方治理理論引介入國內(nèi)，對社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行討論，強(qiáng)調(diào)以政府——市場——社會(huì)為多元主體合作式治理來實(shí)現(xiàn)市場社會(huì)和公民社會(huì)成長中的政府轉(zhuǎn)型，“社會(huì)”作為獨(dú)立治理主體和領(lǐng)域之地位凸顯。總之，著名歷史學(xué)家黃仁宇認(rèn)為，我們在判斷一個(gè)事物的發(fā)展方向或演變規(guī)律時(shí)，應(yīng)該把它放置于更為廣闊、宏觀的“大歷史”環(huán)境之中，否則很容易造成“近視眼”。據(jù)此，國家與社會(huì)關(guān)系和治理理論分析框架使我們可以從歷史的視角研究我國社會(huì)治理體制的歷史變遷軌跡，以達(dá)到認(rèn)識(shí)不同時(shí)期“國家與社會(huì)”雙重力量互動(dòng)關(guān)系及治理社會(huì)問題的邏輯目的，并且在動(dòng)態(tài)歷史觀指引下較為準(zhǔn)確地看待當(dāng)今社會(huì)治理機(jī)制所面臨的議題，探索出新社會(huì)格局下多元協(xié)同式社會(huì)治理體系的構(gòu)建路徑。

二、當(dāng)代中國社會(huì)治理變遷軌跡考察：階段特征、動(dòng)因與成效

通過上文對社會(huì)治理的研究回顧，我們可以發(fā)現(xiàn)中國語境中的所謂社會(huì)治理概念有傳統(tǒng)管理意義和現(xiàn)代治理意義之分，其中學(xué)界現(xiàn)在倡導(dǎo)的現(xiàn)代治理意義上的社會(huì)治理是指“政府、社會(huì)組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個(gè)人等諸行為者，通過平等的合作型伙伴關(guān)系，依法對社會(huì)事務(wù)、社會(huì)組織和社會(huì)生活進(jìn)行規(guī)范和管理，最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過程”[5]。其制度載體是適應(yīng)多元社會(huì)格局需要的多中心協(xié)作社會(huì)治理體系。而傳統(tǒng)管理意義上的社會(huì)治理是指政府通過層級(jí)制行政體系下達(dá)行政命令、制定政策等行政行為對社會(huì)進(jìn)行控制以維持社會(huì)穩(wěn)定為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和政治統(tǒng)治目的服務(wù)的過程。相應(yīng)地，其制度載體是專業(yè)分工的行政官僚體系或權(quán)力主導(dǎo)的運(yùn)作機(jī)制。無論傳統(tǒng)意義還是現(xiàn)代意義的社會(huì)治理，其本質(zhì)都是通過某種體制供給社會(huì)公共服務(wù)達(dá)到維護(hù)社會(huì)秩序和實(shí)現(xiàn)國家整合的目的。社會(huì)成員的公共需求在一定時(shí)期較為固定，反映在社會(huì)公共服務(wù)上就包括教育、科學(xué)普及、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障以及環(huán)境保護(hù)、公辦社會(huì)福利與救濟(jì)等。新中國60余年社會(huì)治理體制是一個(gè)從傳統(tǒng)社會(huì)管理體制向現(xiàn)代社會(huì)治理體制轉(zhuǎn)變的歷程，根據(jù)不同歷史時(shí)期社會(huì)治理體制的階段特征、動(dòng)因與成效，筆者將當(dāng)代中國社會(huì)治理體制變遷軌跡劃分為三個(gè)階段：運(yùn)動(dòng)式社會(huì)治理階段（1949-1956年）、制度隔離式社會(huì)治理階段（1956-1978年）、有限放活式社會(huì)治理階段（1978-2012年）。

（一）運(yùn)動(dòng)式社會(huì)治理階段：1949-1956年

1949-1956年即新中國成立到三大改造完成是新生國家建構(gòu)的初創(chuàng)階段，此時(shí)由于解放戰(zhàn)爭尚未完成在時(shí)間與空間上形成新民主主義革命與社會(huì)主義革命、舊國家解體與新國家建設(shè)的復(fù)線式社會(huì)形態(tài)。這一基礎(chǔ)階段的中心任務(wù)是建立現(xiàn)代國家或民族國家。現(xiàn)代國家 （modern-state）或者說民族——國家 （nation-state）是迄今為止人類創(chuàng)造的最有效的政治組織單位[6]。學(xué)者賀東航將國家官僚體制、國家能力、政權(quán)合法性和社會(huì)成長歸納為現(xiàn)代國家建構(gòu)的四個(gè)維度。[7]20世紀(jì)的中國,在各種政治話語形式下建立了不同的國家政權(quán)體制，以達(dá)到促進(jìn)社會(huì)整合、汲取財(cái)政資源、建設(shè)現(xiàn)代民族國家目的，晚清新政改革推行“預(yù)備立憲”“地方自治”，直到民國政府在形式上建立一套官僚體制，但最終都陷入到國家政權(quán)建設(shè)的“內(nèi)卷化”[8]旋渦，沒有真正建立起整合社會(huì)的現(xiàn)代民族國家體制。直到共產(chǎn)黨成為社會(huì)革命的領(lǐng)導(dǎo)者和核心能動(dòng)者后才繞過國家政權(quán)建設(shè)“內(nèi)卷化”陷阱，在1949-1956年短短七年間實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合、建構(gòu)起現(xiàn)代國家的基本制度。

此階段的社會(huì)治理體制體現(xiàn)為國家對社會(huì)力量的“馴服”與國家對社會(huì)的整合。在這個(gè)過程中黨延續(xù)革命斗爭策略在全國范圍內(nèi)開展“三大運(yùn)動(dòng)”包括解放區(qū)土地改革、社會(huì)主義三大改造、三反五反運(yùn)動(dòng)。因此此階段的社會(huì)治理體制可以概括為運(yùn)動(dòng)式社會(huì)治理階段，具有三大階段特征即以階級(jí)斗爭為治理手段、以激進(jìn)式運(yùn)動(dòng)為治理方式、以革命主義和泛政治化為治理策略。通過三大運(yùn)動(dòng)實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代國家建構(gòu)的基本要求——國家對社會(huì)的整合。下面筆者結(jié)合史實(shí)來說明這一階段的三大特征：1.以階級(jí)斗爭為治理手段貫穿于土地改革、三大改造以及三反五反運(yùn)動(dòng)，建立從中央到農(nóng)村的黨政組織體系，將社會(huì)問題如農(nóng)村貧窮、經(jīng)濟(jì)落后、貪腐、黃賭毒都看作是舊社會(huì)制度的遺毒，必須要喚醒人民的階級(jí)意識(shí)經(jīng)過階級(jí)斗爭來推翻一切舊勢力建立社會(huì)主義制度，在人民當(dāng)家作主的政治制度和社會(huì)主義公有制的經(jīng)濟(jì)制度下重構(gòu)人民的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利；2.以激進(jìn)式運(yùn)動(dòng)為治理方式是建國初期在社會(huì)治理體制尚未建立情況下黨繼承發(fā)動(dòng)革命運(yùn)動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)，新中國成立后，毛澤東開始把社會(huì)風(fēng)氣的優(yōu)良與否看作影響社會(huì)主義事業(yè)興衰成敗的重中之重，并在全國范圍內(nèi)開展移風(fēng)易俗。他深信，良好社會(huì)風(fēng)氣的塑造依靠每一個(gè)社會(huì)成員的共同努力，必須廣泛發(fā)動(dòng)人民群眾，依靠人民群眾“自我教育，自我改造”[9]。原本預(yù)計(jì)十幾年的三大改造在短短三年間完成并徹底改變社會(huì)結(jié)構(gòu)，同時(shí)黨中央號(hào)召全黨：“進(jìn)行堅(jiān)決的反貪污、反浪費(fèi)、反官僚主義的斗爭”。[10]為配合“三反”運(yùn)動(dòng)的深入開展，1952年1月26日黨中央又要求全國所有城市，向違法的資產(chǎn)階級(jí)開展“五反”斗爭，即反行賄、反偷稅漏稅、反盜竊國家財(cái)產(chǎn)、反偷工減料、反盜竊經(jīng)濟(jì)情報(bào)，短時(shí)間內(nèi)鏟除了百年來統(tǒng)治者無法治理的社會(huì)痼疾；3.由于新中國成立后要實(shí)現(xiàn)從新民主主義社會(huì)向社會(huì)主義社會(huì)過渡加之冷戰(zhàn)局勢迫使黨采取以革命主義和泛政治化為治理策略，最終目的是保障新政權(quán)穩(wěn)定。

（二）制度隔離式社會(huì)治理階段：1956-1978年

1956-1978年即社會(huì)主義基本制度確立到文化大革命結(jié)束是新生國家建構(gòu)的基礎(chǔ)建設(shè)階段，此時(shí)國家處于由工業(yè)化建設(shè)和政治斗爭擴(kuò)大化的雙重社會(huì)形態(tài)。這一階段的中心任務(wù)是由工業(yè)化建設(shè)迅速增強(qiáng)國力向“繼續(xù)革命”轉(zhuǎn)變。雖然經(jīng)過第一階段我國已經(jīng)建立起社會(huì)主義基本架構(gòu)，但國家能力較之民國時(shí)期仍然沒有顯著提高，與發(fā)達(dá)國家比相差甚遠(yuǎn)。面對“一窮二白”的國內(nèi)現(xiàn)狀和“封鎖包圍”的國外環(huán)境，作為后發(fā)——外生型現(xiàn)代化國家只能選擇“城鄉(xiāng)非均衡”的現(xiàn)代化發(fā)展道路——城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。因此此階段的社會(huì)治理體制可以概括為制度隔離式社會(huì)治理階段。在這個(gè)時(shí)期社會(huì)治理體制特征體現(xiàn)為以剛性控制為治理手段、以非均衡的制度隔離為治理方式、以統(tǒng)合主義[11]為治理策略。下面具體分析城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對國家與社會(huì)關(guān)系的影響。

所謂“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”是指在發(fā)展中國家由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟(jì)過渡的歷史進(jìn)程中，必然出現(xiàn)農(nóng)村相對落后的生產(chǎn)和生活方式與城市不斷進(jìn)步的現(xiàn)代生產(chǎn)、生活方式之間的不對稱的組織形式和社會(huì)存在形式。[12]城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并不是單一某個(gè)領(lǐng)域的制度塑造的而是由城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)二元政治結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)二元社會(huì)管理結(jié)構(gòu)復(fù)合形成的制度集群，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)關(guān)系如圖1、圖2所示。

圖1 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)圖

圖2 制度隔離式社會(huì)治理

這一結(jié)構(gòu)貫穿于社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期、文革時(shí)期及改革開放初期。即使在文化大革命的動(dòng)亂年代，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍然是維持社會(huì)秩序、化解社會(huì)問題的制度“避風(fēng)港”和“緩沖地帶”。例如就1956-1978年的社會(huì)失業(yè)問題而言，從歷年的統(tǒng)計(jì)資料看，我國城鎮(zhèn)人口失業(yè)率在1949-1955年間一直處于10%的高位，然而到1956年開始逐年下降，在1960-1970年間年失業(yè)率約4%-5%，此后，失業(yè)率又有所回升，70年代末超過了5%，但從總體上看，我國公開的失業(yè)率與其他經(jīng)濟(jì)國家和發(fā)展中國家相比，一直處在較低的水平上；其中原因并不是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展真正降低了失業(yè)率，而是基于政府對社會(huì)就業(yè)問題特定的政策即一方面政府禁止農(nóng)村勞動(dòng)力向城市部門的流動(dòng)，另一方面長期以來實(shí)行的“低工資、高就業(yè)”制度。因此，城鎮(zhèn)的公開失業(yè)率并不能反映我國的失業(yè)現(xiàn)狀。60年代中期到7O年代后期，由于城市知青逆流動(dòng)到農(nóng)村，客觀上產(chǎn)生了以行政方式減輕城市就業(yè)壓力和降低城市失業(yè)率的結(jié)果。據(jù)初步測算，此項(xiàng)制度安排，在那一時(shí)期每年降低失業(yè)率約為2-5個(gè)百分點(diǎn)。這種政治權(quán)力主導(dǎo)非均衡的社會(huì)發(fā)展模式不僅控制社會(huì)流動(dòng)、差別性分配社會(huì)福利而且進(jìn)一步造成城鄉(xiāng)二元身份分離和社會(huì)等級(jí)意識(shí)。

（三）有限放活式社會(huì)治理階段：1978-2012年

1978-2012年即從十一屆三中全會(huì)到十八大的三十年是被鄧小平稱之為“中國的第二次革命”[13]——改革開放階段。如果說從一五計(jì)劃開始實(shí)施到文革結(jié)束是中國第一期現(xiàn)代化，那么改革開放階段就可以說是中國第二期現(xiàn)代化，雖然一期現(xiàn)代化在落后農(nóng)業(yè)國建立一個(gè)獨(dú)立的工業(yè)體系實(shí)現(xiàn)初步工業(yè)化，但是，這種工業(yè)化發(fā)展所付出的代價(jià)是巨大的。首先，高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和集權(quán)分配體制導(dǎo)致社會(huì)流動(dòng)停滯，缺乏社會(huì)發(fā)展的激勵(lì)和活力；其次，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成新的社會(huì)不平等，社會(huì)福利水平始終處于低水平，著名學(xué)者費(fèi)孝通在60年代重訪“江村”時(shí)就發(fā)現(xiàn)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下農(nóng)村工業(yè)和農(nóng)村副業(yè)的消失使農(nóng)民的生活水平不如解放以前的水平。[14]這兩大代價(jià)逐漸削弱了國家合法性，因此這個(gè)階段的中心任務(wù)是進(jìn)行合法性基礎(chǔ)的再建構(gòu)即第二次國家建構(gòu)。從國家與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系來看第二次國家建構(gòu)經(jīng)歷兩大階段即市場經(jīng)濟(jì)興起——社會(huì)強(qiáng)化、國家弱化，政治經(jīng)濟(jì)體制改革——國家強(qiáng)化、社會(huì)弱化。在這個(gè)過程中國家與社會(huì)的關(guān)系陷入“一放就亂，一亂就統(tǒng)，一統(tǒng)就死”怪圈。總之，總體改革進(jìn)程仍然為黨政體制主導(dǎo)，社會(huì)仍處于被動(dòng)消極地位，故此階段的社會(huì)治理是有限放活式社會(huì)治理，具有以彈性管理為治理手段，以剛性維穩(wěn)為治理方式，以有限靈活為治理策略的特征。

筆者結(jié)合第二次國家建構(gòu)經(jīng)歷的兩大階段史實(shí)來說明這三大特征：1.以彈性管理為治理手段是指在改革開放的第一階段，雖然“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”分治格局仍然存在，但改革開放之后隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，現(xiàn)實(shí)生活中城鄉(xiāng)分割局面逐漸被打破，從經(jīng)濟(jì)特區(qū)到沿海再到內(nèi)地跨區(qū)域社會(huì)流動(dòng)限制逐漸減少，城鄉(xiāng)流動(dòng)人口大量增加，新的社會(huì)階層不斷出現(xiàn)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、居住結(jié)構(gòu)等發(fā)生重大變化。我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期實(shí)行以“單位制”和城市街居、農(nóng)村社隊(duì)相結(jié)合的基層社會(huì)管理模式，隨著市場化改革，機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位等承擔(dān)的社會(huì)管理職能大部分已經(jīng)剝離出去，越來越多的人由“單位人”變成“社會(huì)人”。非公有制經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織快速發(fā)展。但社會(huì)管理也并非呈現(xiàn)單調(diào)的寬松趨勢，80年代和90年代的兩次嚴(yán)打“社會(huì)盲流”就說明政府對社會(huì)管理是具有彈性的。2.以剛性維穩(wěn)為治理方式體現(xiàn)在改革開放的第二階段。市場經(jīng)濟(jì)體制已由局部實(shí)驗(yàn)到全國擴(kuò)散，國家的宏觀調(diào)控和頂層設(shè)計(jì)能力決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向和速度，如西部大開發(fā)、城鎮(zhèn)化建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)等社會(huì)政策出臺(tái)說明“國家強(qiáng)化——社會(huì)弱化”趨勢。“社會(huì)運(yùn)動(dòng)總是與國家建設(shè)或建構(gòu)相聯(lián)系”[15]，國家建構(gòu)為集體行動(dòng)創(chuàng)造了社會(huì)運(yùn)動(dòng)能夠利用的機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)。[16]在工業(yè)化城鎮(zhèn)化大規(guī)模建設(shè)中農(nóng)村土地征收、城鎮(zhèn)房屋拆遷等滋生大量矛盾；長期存在的粗放型發(fā)展方式在安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)品質(zhì)量等方面引發(fā)不少社會(huì)問題，這些矛盾與問題誘發(fā)大量的社會(huì)抗議等群體性事件，以GDP主義為綱的地方政府采取“剛性維穩(wěn)”措施控制社會(huì)秩序。3.以有限靈活為治理策略表現(xiàn)為國家對社會(huì)治理和整合的形式日益多樣化。一方面國家加強(qiáng)公共財(cái)政支出增加社會(huì)公共服務(wù)供給，彌補(bǔ)城鄉(xiāng)與區(qū)域社會(huì)公共服務(wù)差距，使人民共享社會(huì)發(fā)展成果;另一方面中國社會(huì)治理的關(guān)鍵機(jī)制已經(jīng)從之前的“單位制”轉(zhuǎn)化為“項(xiàng)目制”。有學(xué)者認(rèn)為這個(gè)治理“轉(zhuǎn)型”代表的是現(xiàn)代化和合理化，包括專業(yè)化和技術(shù)化，是從“管制型”到“服務(wù)型”治理的演變。但也有學(xué)者認(rèn)為在實(shí)際運(yùn)作中，“項(xiàng)目制”所遵循的其實(shí)是逐利價(jià)值觀下所形成的權(quán)——錢結(jié)合的邏輯，主要展示為“官商勾結(jié)”。[17]這個(gè)機(jī)制一定程度上推動(dòng)了中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但也促使社會(huì)越來越不公平，并已初步凝固為一種堅(jiān)韌的治理體制，亟需警惕和改革。中央各部門一定程度上變成一個(gè)個(gè)項(xiàng)目頒發(fā)和管理部門。所涉及的領(lǐng)域包括經(jīng)濟(jì)、教育、文化、科研、社區(qū)組建等，當(dāng)然也包括“新農(nóng)村建設(shè)”。作為中央提倡的一個(gè)綜合性目標(biāo)，“新農(nóng)村建設(shè)”的“八大工程”包含不少于94項(xiàng)不同的專項(xiàng)項(xiàng)目（如道路、河道、綠化、社區(qū)建設(shè)等）。這是當(dāng)今“資本下鄉(xiāng)”的一個(gè)重要方面。

三、啟示：新社會(huì)格局下社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的議程及轉(zhuǎn)型構(gòu)想

通過上文對（1949-2012年）我國社會(huì)治理體制變遷的動(dòng)因、階段特征及成效的分析與描述，可以發(fā)現(xiàn)在社會(huì)利益分化、社會(huì)結(jié)構(gòu)多元化、社會(huì)問題復(fù)雜化的“新常態(tài)”下實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)管理意義上的社會(huì)治理體制向現(xiàn)代治理意義上的多元協(xié)作式社會(huì)治理體制的轉(zhuǎn)型并不是一蹴而就的。從社會(huì)治理體制變遷的歷史軌跡中我們可尋找出多種變量隨中國現(xiàn)代國家建構(gòu)的不同時(shí)空而組合作用于國家與社會(huì)的關(guān)系，并決定社會(huì)治理體制變遷軌跡。這些變量涉及四個(gè)方面：特定時(shí)期政府的中心任務(wù)之轉(zhuǎn)變；黨執(zhí)政理念之轉(zhuǎn)變；公民社會(huì)力量的成長；社會(huì)治理體制制度化、法治化、民主化的水平。這四個(gè)變量如何在當(dāng)今新社會(huì)格局下優(yōu)化組合將是社會(huì)治理體制轉(zhuǎn)型所面對的關(guān)鍵議程。具體而言，此議程包括：

一是防止政治力量故意將“社會(huì)治理”扭曲為“治理社會(huì)”，將“社會(huì)”作為管理和實(shí)踐對象。社會(huì)治理，完全不同于我們已經(jīng)習(xí)慣的“治理腐敗”、“治理污染”，不能用“治理社會(huì)”來理解“社會(huì)治理”。多元社會(huì)格局要求政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，以有效的公共服務(wù)回應(yīng)多元需求，同時(shí)政府之轉(zhuǎn)型前提是政府中心任務(wù)的再設(shè)置，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為綱還是以社會(huì)發(fā)展為綱、以GDP為本還是以人為本考驗(yàn)著政府自身角色的審視。

二是不能將社會(huì)治理的目標(biāo)僅理解為維護(hù)穩(wěn)定。穩(wěn)定是社會(huì)治理變革的一個(gè)條件，穩(wěn)定的形成，不是靠堵，而是要疏；不是靠強(qiáng)力、壓制和打擊，而是靠協(xié)商、對話與合作。社會(huì)治理變革，更多地是要實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。當(dāng)代中國社會(huì)治理體制變遷軌跡表明黨在社會(huì)變革中采取的策略與措施存在“路徑依賴”效應(yīng)，作為革命黨時(shí)期的革命運(yùn)動(dòng)經(jīng)驗(yàn)與作為執(zhí)政黨的依法治國經(jīng)驗(yàn)交織形成社會(huì)治理體制選擇的勢能。中共從革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)型是兩大經(jīng)驗(yàn)有效銜接與融合的關(guān)鍵。

三是社會(huì)治理既是服務(wù)于民生，也是為了促進(jìn)民主。只有用民主的辦法，才能多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題。只有解決好了民生問題，才能更穩(wěn)定、更有序地推進(jìn)民主發(fā)展。民主的生命動(dòng)力更多是自下而上的。經(jīng)濟(jì)史學(xué)家波蘭尼研究社會(huì)變遷史指出公民社會(huì)的成長是社會(huì)自我保護(hù)運(yùn)動(dòng)的結(jié)果，以民主方式來防止市場和強(qiáng)權(quán)的入侵。

四是社會(huì)治理體制能否法治化和制度化是社會(huì)力量能否釋放，國家主體與社會(huì)主體能否可持續(xù)性合作的關(guān)鍵。多元協(xié)同治理必須具備兩種前提條件即權(quán)利平等的治理主體和法制保障的合作網(wǎng)絡(luò)，而法治化和制度化是保障權(quán)利和搭建有效合作網(wǎng)絡(luò)的必由之路。上述變量展示構(gòu)建多元協(xié)作式的社會(huì)治理體制的路徑選擇應(yīng)與轉(zhuǎn)型之議程緊密相關(guān)。而關(guān)于路徑討論已經(jīng)很多在此不再贅述。

四、結(jié)論

如果缺失了對當(dāng)代中國社會(huì)治理體制變遷軌跡的宏觀歷史關(guān)懷，也就無法理解社會(huì)治理轉(zhuǎn)型之難。諾斯的研究表明任何制度變遷都存在“路徑依賴”效應(yīng)。通過梳理社會(huì)治理體制變遷的三個(gè)階段即運(yùn)動(dòng)式社會(huì)治理——制度隔離式社會(huì)治理——有限放活式社會(huì)治理可以發(fā)現(xiàn)從政府主導(dǎo)的社會(huì)管理體制向政府——社會(huì)互動(dòng)的社會(huì)治理體制轉(zhuǎn)變也存在“路徑依賴”效應(yīng)，也就是在中國悠久的統(tǒng)一官僚體制和上下分治的政治傳統(tǒng)下現(xiàn)代國家建構(gòu)中國家理性往往統(tǒng)攝社會(huì)力量，形成管控式的治理。因此化解“路徑依賴”效應(yīng)在于將轉(zhuǎn)變議程付諸實(shí)踐，其中法治化是國家主體與社會(huì)主體能否可持續(xù)性合作的關(guān)鍵。多元協(xié)同治理必須具備兩種前提條件即權(quán)利平等的治理主體和法制保障的合作網(wǎng)絡(luò)，而法治化和制度化是保障權(quán)利和搭建有效合作網(wǎng)絡(luò)的必由之路。

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2015-02-17

教育部重大社科基金“百村十年觀察”專門調(diào)研項(xiàng)目（09&BC023）資助；國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“集體林權(quán)制度改革后的中國鄉(xiāng)村治理研究”（項(xiàng)目編號(hào):08BZZ040）。

華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院,湖北 武漢,430079

李 壯（1990- ），男,山東泰安人,華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院研究人員，研究方向：公共管理與公共政策。

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1008-8091（2015）02-0113-06