行政公益訴訟的比較法思考

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼: A

文章編號(hào): 1007-6875 ( 2015) 03-0111-04

DOI:10. 13937/j. cnki. sjzjjxyxb. 2015. 03. 020

收稿日期: 2015－05－10

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作者簡介:謝樑( 1990—)，男，福建福州人，福州大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生，主要從事行政法學(xué)研究。

一、行政公益訴訟之明晰

21世紀(jì)以來，伴隨經(jīng)濟(jì)的極大發(fā)展，社會(huì)的顯著進(jìn)步，人民生活水平的提高，對(duì)利益訴求的呼聲愈發(fā)高漲，傳統(tǒng)思想中“事不關(guān)己高高掛起”的思維模式正發(fā)生著重大的變革，人們對(duì)公共利益日益注重和保護(hù)。特別是近些年來，環(huán)境污染的日益嚴(yán)重，食品安全的問題頻發(fā)，國有資產(chǎn)的重大流失以及壟斷行業(yè)的收費(fèi)混亂等惡性事件的時(shí)常出現(xiàn)，不僅對(duì)公民個(gè)人造成潛在的威脅，更對(duì)社會(huì)公共安全和公共利益造成現(xiàn)實(shí)的損害。

行政法的歷史即行政權(quán)不斷擴(kuò)大的歷史，沒有受到有效制約和監(jiān)督的權(quán)力必將給公民大眾帶來嚴(yán)重后果。此種情形下因受制于現(xiàn)有司法制度而使損及公共利益之公權(quán)力行為得不到有效司法救濟(jì)，對(duì)行政權(quán)監(jiān)督和制約的缺失引發(fā)的將是對(duì)全體公民的傷害。由此，公民尋求救濟(jì)以保障公共利益的不受侵犯顯得更為迫切，法律有必要給沒有利害關(guān)系的公民尋求一個(gè)位置，以防止行政主體內(nèi)部之不法，若不然將導(dǎo)致無人有資格制止此類違法行徑。 ［1］

為解決公共利益保護(hù)困難的問題，學(xué)界積極研究一些國家的法律制度和淵源。在此背景下，“公益訴訟”漸漸為人們所熟知。公益訴訟是與私益訴訟相對(duì)而言的，前者針對(duì)的主要是傷害社會(huì)大眾公共利益的行為，理論上凡是公民都可以起訴，而后者則根據(jù)公民個(gè)人利益而產(chǎn)生，只有個(gè)人利益受到影響或侵害的人方能起訴。

公益訴訟又可以依據(jù)訴訟對(duì)象的不同分為民事上的公益訴訟和行政上的公益訴訟，前者針對(duì)的是私法上的主體，如造成環(huán)境損害的企業(yè)法人等，適用的是民事訴訟法有關(guān)條款;后者針對(duì)國家政府部門之決定或行為，適用行政訴訟法上之有關(guān)條款。從這一方面來說，行政權(quán)能的行使與公共利益密切相關(guān)，引入公益訴訟制度將有助于行政權(quán)的正當(dāng)使用，對(duì)公共利益的保護(hù)也起決定作用。

民事訴訟法之修改首次將公益訴訟以成文法形式展現(xiàn)在我國司法實(shí)踐之中，從此公益訴訟不再僅是理論方面的概念，而成為正式的法規(guī)范概念，這對(duì)我國法治化進(jìn)程的推進(jìn)具有重大意義。“公益訴訟在非常大的程度上突破了對(duì)個(gè)人社會(huì)角色的理解，不再認(rèn)為公民是為自己利益而斗爭之個(gè)體，而是突出公民在政治社會(huì)中的積極參與。它亦打破了對(duì)司法職能的狹隘認(rèn)識(shí)，認(rèn)為司法已不是僅為解決糾紛、維護(hù)秩序之消極機(jī)制，而注重司法在社會(huì)治理中的能動(dòng)性。它也突破了立法—執(zhí)法—司法的權(quán)力模式，尋求公民、組織和國家機(jī)構(gòu)的分工、合作之共同治理” ［2］。

雖然此次的行政訴訟法修改并沒有對(duì)行政公益訴訟作出相關(guān)的規(guī)定，但不能否認(rèn)這是行政訴訟法的一大重要內(nèi)容，根源于行政訴訟具有的維護(hù)公共利益的功能模式。雖然在現(xiàn)階段，行政訴訟法仍然是一個(gè)以主觀公權(quán)利保護(hù)為主的功能模式定位，其本身維護(hù)客觀法秩序的目的大多數(shù)時(shí)候往往是訴訟活動(dòng)中為實(shí)現(xiàn)主觀公權(quán)利保護(hù)目的之附隨效果，但是行政訴訟之客觀法秩序維護(hù)功能是不能被忽視的，這也將是下一階段行政訴訟法向前發(fā)展之大方向。與此相適應(yīng)，作為一種客觀訴訟的行政公益訴訟本身維護(hù)公共利益的屬性是行政訴訟實(shí)現(xiàn)客觀法秩序維護(hù)權(quán)能的直接和最重要的方式。

行政公益訴訟相較于其他訴訟方式而言自有其特性。一是，提起行政公益訴訟的相關(guān)主體與作為被訴對(duì)象的行政處分通常不存在直接的利害關(guān)系，蓋因公共利益之不確定性，即它的主體、受益對(duì)象以及受益內(nèi)容的不確定性，使之與私人之間亦不存在直接關(guān)聯(lián)。二是訴訟目的之公益性，起訴方訴請(qǐng)對(duì)象是保護(hù)公共之利益而非私益救濟(jì)。

行政公益訴訟的兩大特點(diǎn)使其和其他訴訟類型相區(qū)分，學(xué)界討論至今，理論上完成了對(duì)行政公益訴訟之內(nèi)涵與外延的界定，基本上有三種形式，即自益式、法律援助式、他益式的公益訴訟 ［3］。其中，自益式和法律援助式的公益訴訟其實(shí)質(zhì)仍是為維護(hù)個(gè)人的利益，公益維護(hù)只是其附隨效果，在現(xiàn)行行政訴訟制度下可以以主觀訴訟形式進(jìn)行救濟(jì)。因而從嚴(yán)格意義上講，此二類并非行政公益訴訟范疇，只有純粹為公共利益之目的而提出的他益式公益訴訟才是我們所探討的行政公益訴訟之概念。

然而我國目前的立法層面并未對(duì)此有多少關(guān)注，民事訴訟和行政訴訟的制度設(shè)計(jì)僅限于傳統(tǒng)意義上的被害人訴訟，即只有在私人利益受到侵害時(shí)方可以申請(qǐng)司法救濟(jì)。目前的司法制度只能容許自益式公益訴訟的存在。他益式行政公益訴訟由于超越了現(xiàn)有的行政訴訟體系，因而要想在中國這塊特殊的土壤生根，則必須在相關(guān)方面予以突破。

在現(xiàn)有體制之下，行政公益訴訟的發(fā)展應(yīng)當(dāng)在訴訟的原告資格以及受案范圍上有所突破最為適宜。正如前文所言，相較于一般意義行政訴訟而言，行政公益訴訟的特征是一定程度上原告資格的廣泛以及受案范圍的寬松。這最為關(guān)鍵的兩點(diǎn)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有制度的突破，則行政公益訴訟納入司法救濟(jì)是可行的，也是必然的。

二、行政公益訴訟的比較分析

主觀訴訟和客觀訴訟是理論上對(duì)行政訴訟的分類，主觀訴訟即旨在保障私人合法利益之訴，客觀訴訟之目標(biāo)是為了保障公共利益與客觀法秩序而存在。現(xiàn)行的行政訴訟制度是以主觀訴訟為中心而構(gòu)建，對(duì)客觀訴訟模式則并無涉及，因而作為客觀訴訟最重要形式的行政公益訴訟就制度上而言并未成文化。

綜觀國際上的諸多國家，特別是大陸法系諸國的行政訴訟制度均是以主觀訴訟為主的制度模式，輔之以客觀訴訟為例外。比如日本相關(guān)法律所確定的機(jī)關(guān)訴訟和民眾訴訟，法國在行政法上明文的越權(quán)之訴等。即便是英美法系的國家，隨著時(shí)代的發(fā)展，客觀訴訟性質(zhì)的訴訟類型也逐漸出現(xiàn)，并在理論上得到長足發(fā)展。但是若將這些域外的訴訟形式都認(rèn)定是行政公益訴訟是有欠考慮的，因?yàn)椴⒎撬械目陀^訴訟均是為保護(hù)公共利益而存在。就此意義上來說，以日本國家作為例子，僅有民眾訴訟可勉強(qiáng)定義之為行政公益訴訟。所以，我們必須審慎地比較研究這些訴訟，以發(fā)揮其良好的借鑒作用。

(一)原告資格的突破

1.美國行政公益訴訟原告資格之突破

“行政法任何方面的變化都沒有原告資格方面的變化迅速” ［4］。在美國，關(guān)于原告資格規(guī)定的法律主要有三——憲法、成文法和判例，從20世紀(jì)40年代以來，經(jīng)歷了兩次重大變革，原告資格得以放寬許多。第一次是在40年代的時(shí)候，由于行政國家的興起，行政權(quán)滲透在各個(gè)領(lǐng)域，對(duì)公民利益造成威脅。然后由于一些公民往往不是行政權(quán)能直接指向的對(duì)象，如果按照舊有的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，這些民眾是無法進(jìn)行申訴的，因而在這種情勢之下，起訴資格已經(jīng)到了不得不改革的地步，并在40年代起，開始在判例和成文法中得以發(fā)展。

聯(lián)邦電訊委員會(huì)訴桑德斯兄弟無線電廣播站這個(gè)案件于改革過程而言有著重要意義，此案中法院認(rèn)為原告作為一個(gè)競爭者，其法律上的權(quán)利雖未受損，但事實(shí)上確有實(shí)際損失的存在，因而有起訴資格，以此判決為標(biāo)志，競爭者的起訴資格得以確認(rèn)，美國原告資格得到擴(kuò)大。

桑德斯案過后三年，紐約州工業(yè)聯(lián)合會(huì)訴伊克斯案發(fā)生，起訴方是煤炭的消費(fèi)者，應(yīng)訴者是政府工業(yè)部長以及煤炭局局長。起訴方認(rèn)為被告方訂立的煤炭價(jià)格太昂貴，依據(jù)當(dāng)時(shí)煙煤法之條款，予以提起訴訟，而被告方則認(rèn)為起訴方不具有原告之資格。最終法院在案件判決中為反駁被告之抗辯，運(yùn)用了私人檢察總長理論。即當(dāng)出現(xiàn)行政違法之情形，為阻止之，國會(huì)為保護(hù)公益，可以進(jìn)行對(duì)某個(gè)公職人員的授權(quán)，比如檢察總長，對(duì)政府機(jī)關(guān)之處分提請(qǐng)司法審查，這就產(chǎn)生了一個(gè)爭執(zhí)，國會(huì)亦有權(quán)不授權(quán)官吏而授權(quán)個(gè)人或團(tuán)體，主張公共利益，由此規(guī)定也產(chǎn)生一個(gè)案件或爭端。憲法沒有制止國會(huì)授予起訴資格的對(duì)象，即便訴訟僅是為保護(hù)公共利益。獲得該授權(quán)之個(gè)人或團(tuán)體即可認(rèn)為成為一個(gè)私人檢察總長 ［5］。

由于私人檢察總長理論的出現(xiàn)是在判決之中，基于普通法系的特性，故而在司法實(shí)踐中其得到廣泛適用，使得主張公共利益的原告資格得以獲得法理認(rèn)可而在實(shí)踐中存在。然而，美國的制度體系自有其局限性，關(guān)于原告資格的法律是難以十分確定的。蓋因其大都產(chǎn)生自以往案件之判例，而聯(lián)邦最高法院對(duì)原告資格的相關(guān)判例偶爾又存在沖突，下級(jí)的法院難以統(tǒng)一，是故易造成司法實(shí)踐的混亂。

2.法國越權(quán)之訴的原告資格

作為“行政法母國”的法國，它在建立行政方面的爭端解決機(jī)制上另辟蹊徑，建立了行政法院制度。這種制度架構(gòu)的由來是大革命時(shí)期的人由于對(duì)司法的不信任以及誤讀分權(quán)學(xué)說的結(jié)果，在這種歷史背景下，基于政治之考量，以致誤讀成行政訴訟即行政本身，因而規(guī)定司法不允許插手行政即為普通法院無法受理行政爭端，并制定了法律予以確認(rèn)，該法至今有效。經(jīng)過兩個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，行政審判的獨(dú)立存在也就成了法國法制發(fā)展的一個(gè)重大特色。法國行政訴訟制之度架構(gòu)與其說是司法權(quán)與行政權(quán)之制衡，毋寧說是行政權(quán)內(nèi)部之互動(dòng)。其中，發(fā)揮最大監(jiān)督行政職能的則為越權(quán)之訴，其作為客觀訴訟之性質(zhì)自然地承擔(dān)著監(jiān)督政府行為，維護(hù)客觀法秩序之責(zé)任，因而成為了法國行政法上至關(guān)重要的制度。 ［6］

法律上規(guī)定越權(quán)之訴的申訴人應(yīng)當(dāng)有特定資格，一為具有一般訴訟當(dāng)事人之資格，二為有撤銷行政處分之可得利益。行政法院對(duì)于相對(duì)人的起訴資格進(jìn)行擴(kuò)大解釋，以便人們提請(qǐng)其進(jìn)行救濟(jì)。作為一般訴訟當(dāng)事人的資格自不必贅述，更為重要的則是對(duì)于“利益”的解釋。實(shí)際上，這個(gè)“利益”的范圍可謂是寬泛，既包括物質(zhì)利益，也包括精神利益，則原告不一定基于實(shí)際上的物質(zhì)利益損害而即可提起訴訟，如一名宗教人士可以起訴要求撤銷損及其所在宗教之名譽(yù)的行政決定。另外，此“利益”之外延不僅涵蓋了個(gè)人和集體利益，還包含有公共利益。以往而言，僅政府行為直接相對(duì)人被允許尋求訴訟救濟(jì)，如今，不論直接還是間接之個(gè)人、團(tuán)體、機(jī)關(guān)等都允許向法院提起越權(quán)之訴。法國的越權(quán)之訴制度原告資格由此可見一斑，它既不是一個(gè)全民訴訟，也不同一般行政訴訟即完全管轄之訴，而采取折中方式而產(chǎn)生了一個(gè)訴之利益的標(biāo)準(zhǔn)。

作為特定歷史時(shí)期下的產(chǎn)物，法國的越權(quán)之訴制度更多的是作為一種客觀訴訟，監(jiān)督行政維護(hù)行政決定合法性才是其第一目的，其與我們常說的行政公益訴訟并不能完全等同，只有在特定情形下，方可稱之為行政公益訴訟，如納稅人提起對(duì)地方議會(huì)通過的影響地方財(cái)政或財(cái)產(chǎn)的決定的訴訟等。

所以在以借鑒為目的而對(duì)法國越權(quán)之訴進(jìn)行研究和考量時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)審慎為之，對(duì)制度的完全移植是不恰當(dāng)?shù)摹２贿^，其客觀訴訟的模式和立法技術(shù)對(duì)我國的立法研究仍然具有極大的參考意義。

3.我國行政公益訴訟原告資格突破之考量

我國的行政訴訟法規(guī)定了向法院提起行政訴訟之主體必須與具體行政行為間存在直接利害關(guān)系，無利益即是無訴權(quán)。這種制度背景下，造成的是近些年來已不鮮見的行政公益訴訟案件多數(shù)被排除在法院大門之外。

筆者以為，目前的制度層面上，賦予檢察機(jī)關(guān)以公益訴權(quán)是可行的，憲法賦予其法律監(jiān)督之責(zé)，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政自無不可，再有就是其擁有一支專門且長期從事司法實(shí)踐的隊(duì)伍，有利于承擔(dān)公益訴訟之責(zé)。

社會(huì)組織的公益訴權(quán)之賦予亦有必要性，一方面是維權(quán)之需要，另一面也可以作為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政之補(bǔ)充。若是僅由檢察機(jī)關(guān)擁有公益訴訟之訴權(quán)，則易出現(xiàn)其案件壓力過大或是不積極回應(yīng)相關(guān)公益訴訟之申請(qǐng)的情形。因而有關(guān)社會(huì)公益團(tuán)體的加入是有必要的，基于其公益性質(zhì)其必將投入更多而使公益得到更好維護(hù)。

對(duì)于個(gè)人公益訴訟之訴權(quán)，我們主張應(yīng)逐步、有限度地放開。公益訴訟對(duì)個(gè)人而言并非是具有權(quán)利救濟(jì)之本質(zhì)。再考慮到現(xiàn)行司法制度的穩(wěn)定以及有限司法資源的合理配置，濫訴的風(fēng)險(xiǎn)必須降至最低。因而對(duì)于個(gè)人而言，此訴權(quán)應(yīng)逐步放寬，但就目前公益訴訟制度的起始階段必須對(duì)其進(jìn)行限制。

起訴資格應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大，肯定無利害關(guān)系人維護(hù)公益的起訴資格，以促進(jìn)行政公益訴訟在我國植根，這是行政法治化發(fā)展之必然。同時(shí)這也是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，立法應(yīng)當(dāng)步步為營、逐步放開，操之過急的結(jié)果只能是濫訴風(fēng)險(xiǎn)的增加，是故諸多國家都對(duì)此作出限制。法國原告資格的利益衡量標(biāo)準(zhǔn)自是一大借鑒，美國私人檢察總長理論也為之提供理論基礎(chǔ)，更有兩國司法實(shí)踐成果之借鑒，這將極大有利于中國的行政公益訴訟制度之架構(gòu)。

(二)行政公益訴訟受案范圍的發(fā)展

前文已經(jīng)將美國公益訴訟起訴資格做了一定敘述，美國聯(lián)邦最高法院肯認(rèn)了公益訴訟之原告資格。時(shí)代不斷發(fā)展的過程中，美國已然形成了三種公益訴訟，有相關(guān)人訴訟，即對(duì)于一些個(gè)人沒有原告資格的領(lǐng)域，而個(gè)人可以以相關(guān)人之身份進(jìn)行起訴;公民提起的對(duì)于公職人員職務(wù)履行令請(qǐng)求之訴，當(dāng)行政主體沒有盡到職責(zé)時(shí)，個(gè)人可以請(qǐng)求法院要求行政主體履行其法定職責(zé)之訴;再有即所謂的納稅人訴訟，作為納稅人之個(gè)人可提請(qǐng)禁止公共財(cái)產(chǎn)不合法使用之訴。

日本關(guān)于行政公益訴訟制度的架構(gòu)亦是影響深遠(yuǎn)，日本在2004年對(duì)《行政事件訴訟法》修改后將行政訴訟類型分為如下:抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟、機(jī)關(guān)訴訟以及民眾訴訟，其中前二者是主觀訴訟，后二是客觀訴訟，但是能被稱為行政公益訴訟的僅有民眾訴訟。民眾訴訟是為糾正行政機(jī)關(guān)或特定組織的不合法作為，當(dāng)事人可以以選舉人之身份起訴，作為行政訴訟受案范圍之一 ［7］。在之后的發(fā)展中，又出現(xiàn)了一類以納稅人身份向法院起訴的案件，被得到法院的認(rèn)可。

我國當(dāng)前實(shí)行的民事訴訟法已經(jīng)將公益訴訟納入，對(duì)于污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害公益之情形，在法律上有規(guī)定的主體可以訴請(qǐng)法院解決。該條在限定起訴資格之同時(shí)，也將受案范圍以列舉之方式予以限定。

因而在實(shí)行的行政訴訟法中以列舉方式將行政公益訴訟之受案范圍予以羅列也是可行的。我們認(rèn)為，法院受案應(yīng)當(dāng)以公益受損為標(biāo)準(zhǔn)，而目前的訴訟受行政行為理論影響，致使眾多可能對(duì)公共利益造成損害或損害之威脅的抽象行政行為由于相對(duì)人的不確定性而被排除司法審查之外，這已成為目前最大的爭議之所在。引入行政公益訴訟可以在相當(dāng)程度上解決這個(gè)問題，這對(duì)現(xiàn)有的制度是一個(gè)很好的補(bǔ)充。

再者對(duì)外國行政公益訴訟受案范圍研究后，不難發(fā)現(xiàn)他們發(fā)展過程其實(shí)亦有許多共性，這也是我們面臨的難題。不可否認(rèn)，若是將行政公益訴訟的受案范圍沒有限制地?cái)U(kuò)張很有可能會(huì)致使行政效率下降，強(qiáng)勢的司法權(quán)亦會(huì)波及行政目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)。因而在立法上，可以以列舉的方式予以確定，特別是環(huán)境保護(hù)、政府信息公開、行政規(guī)劃、價(jià)格決策等領(lǐng)域，這也是時(shí)下急需解決的問題。

三、結(jié)語

我國法律不同于英美法系國家的法律，英美法系國家的判例法是其重要的法律淵源，如美國者，其聯(lián)邦最高法院對(duì)個(gè)案判決的突破即可造成對(duì)整個(gè)法體系自上而下的巨大影響。這種影響是立竿見影的，雖然可能會(huì)對(duì)法的安定性造成影響，對(duì)司法實(shí)踐造成一定的混亂，但是不得不承認(rèn)，這種與時(shí)俱進(jìn)的形式有利促進(jìn)法的科學(xué)性，促進(jìn)一國法治化的發(fā)展。

我國是成文法國家，權(quán)力的互動(dòng)模式也異于英美等國，法治的變革并非僅靠最高法院幾個(gè)判例就能促成。在此特定國情下法的安定就顯得更為的重要，是故法律的修改不可一蹴而就，不可否認(rèn)這是時(shí)代發(fā)展的必然，在吸收外國先進(jìn)理論的同時(shí)，更需要考量本國的法制土壤。所以當(dāng)前行政公益訴訟在我國的體系建設(shè)并非短時(shí)間內(nèi)即可完成，這是一項(xiàng)漫長的任務(wù)。而在此過程中，對(duì)于是否要重新構(gòu)建一個(gè)制度引發(fā)人們思考，有人認(rèn)為應(yīng)在現(xiàn)有訴訟制度之外再構(gòu)建出一套行政公益訴訟專有的制度，有人認(rèn)為這沒有必要。我們認(rèn)為，由于現(xiàn)行法治化建設(shè)的宏觀大環(huán)境下，行政公益訴訟并非是我國行政訴訟法之唯一任務(wù)，若單獨(dú)制定一套特別的制度，不但現(xiàn)有的立法技術(shù)尚未成熟到可以輕易完成之，而且更有立法資源浪費(fèi)之嫌，所以在目前這是不合時(shí)宜的。但行政公益訴訟與現(xiàn)行的訴訟制度存在一定的沖突，綜觀其他國家的法律體系的發(fā)展過程，為解決這個(gè)問題，他們均未立刻對(duì)實(shí)行中的訴訟體制作出大改革，而是在現(xiàn)有法制框架范圍之中保障此種客觀法秩序維護(hù)之目的，在這之中最具有突出特點(diǎn)的即是美國的私人檢察官理論了。這對(duì)于我國的立法研究將是一大啟發(fā)，也將有利于下一階段行政訴訟立法的發(fā)展。